政府机关购买后勤服务的实践与探索

董 晰

作者单位：郑州海关后勤管理中心

政府机关后勤服务是保障机关安全有序高效运行不可或缺的基础，是机关事务工作的重要组成，也是后勤服务发展的重要方面，理应纳入政府购买服务的范畴。2020年初财政部公布《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号），规范和加强政府购买服务管理，凸显出政府购买服务的重要意义。在新的要求下，各级机关怎样贯彻《政府购买服务管理办法》，进一步优化后勤服务购买流程，提升后勤服务供给质量，助力机关业务改革发展，值得研究、实践和探索。

一、厘清后勤服务的内涵和范围

厘清政府机关的后勤服务的内涵和范围，首先要厘清的是“机关后勤”与“机关事务”这两个概念，这对讨论政府购买后勤服务有非重要的理论作用。

“机关后勤”是我国特有的称谓，它参照了军队后勤的概念，是从计划经济时期沿袭下来的说法。主要是指机关后勤服务项目、内容、标准、质量层面的工作。“机关事务”是相对于机关政务的概念，是在改革开放新的历史条件下进行理性思考的认识，主要是指所有旨在保障机关正常运转的事务性管理和服务工作。“机关后勤”与“机关事务”两个概念之间的联系是，“机关后勤”寓于“机关事务”之中，特别是“机关后勤”作为一种约定成俗的说法，有时也包括了行政管理的综合保障服务。

“机关事务”管理是政府机关行政管理的组成部分之一，其主要职责是以资产管理为核心，比照现有的国家各级的机关事务管理局的职能，就是办公用房调配、公用住房管理、公务车辆维保、办公消耗品库存、设备服装管理等相关内容，其目的是以提供高效物质保障为手段，保证机关高效有序运转，是政府自身建设的重要方面，并确保政府机关的各类资产保值增值，“机关事务”管理工作不可能社会化。“机关后勤”包括的则是相对“类社会化”或可社会化的部分，比如：物业管理、环境维护、文印服务、被服洗涤、餐饮服务等。

从理论层面厘清“机关后勤”与“机关事务”两个概念，有助于对政府购买后勤服务的理解。从现有政府机关各级组织对机关后勤管理的范围来讲，作为一种约定俗成的说法，机关后勤管理在一定程度上包括了行政单位机关事务管理和后勤服务保障两层含义，可以简单地理解为目前机关后勤管理服务工作实际包括两个层面的服务，一是行政单位内部管理，即必须自办的服务；二是可以外包的服务。而这两个层面的服务则分别对应着“机关事务”和“机关后勤”，政府购买后勤服务的范围也应控制在上述的“机关后勤”范畴内，也就是说购买“可以外包的服务”。

二、政府机关后勤服务供给模式的实践

国内各地区、各层级的机关后勤事务管理仍处在不平衡不充分的状态，各层级间机关后勤事务管理组织机构不统一，甚至同一地区或同一条线的后勤机构的性质、职责、权限、运作模式等方面都存在很大的差异，这也造成在后勤服务购买方面呈现出不同的购买方式和购买主体。

第一类，由政府机关直接负责后勤服务的购买，直接向社会第三方购买后勤服务，购买主体是政府机关内设机构、具有行政机构性质的机关事务管理部门或是公益一类机关后勤事业单位。

第二类，由政府机关负责后勤服务购买，向社会上设立的公益二类的机关事务服务中心进行购买，后勤服务经费划拨至机关事务服务中心。《财政部、中央编办关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》（财综〔2016〕53号）提出，“凡是公益二类事业单位承担并且适宜由社会力量提供的服务事项，应当将财政拨款改为政府购买服务”，并明确购买服务的行政主管部门应当将相关经费预算由事业单位调整至部门本级管理。

第三类，由中央和国家机关、部分省级机关所属机关服务中心承担着后勤服务组织实施，但还没有进行分类改革。目前，大部分机关将后勤服务经费列入部门本级预算，预算包括机关服务中心自办服务和外包服务，委托机关服务中心组织提供后勤服务，机关与机关服务中心之间通过服务协议或者购买合同等方式，建立财务结算关系，按照约定由机关向机关服务中心支付费用。

三、政府购买后勤服务的实践探索

政府购买后勤服务的采购首先是政府机关的一种购买行为，其资金来源都是财政经费，采购行为应当遵循政府购买服务管理的相关规定。由于政府购买后勤服务采购范围与标的不同，要严格按照《政府采购法》《招投标法》《政府采购需求管理办法》《政府采购非招标采购方式管理办法》等文件执行，尤其是政府购买服务的政府采购工作一定重点关注采购流程、质量、绩效等要点。

第一，要明确采购方式，要结合政府采购的实际项目、内容、标准、预计标的价格进行分析，采取合适的采购方式，属于政府采购范围的，要对拟采取的政府采购方式进行明确，选取的政府采购方式属于非招标采购方式的要按流程申报。

第二，对上述第二类或第三类供给模式的单位，选取的政府采购方式集中在竞争性谈判、单一来源采购和询价采购这三种，建议考虑进行一次政府采购方式的论证，就是利用招标代理机构组织专家对拟选取的政府采购方式进行论证，重点论证采购方式的可行性，以及采取该方式的原因和理由是否充分。采购方式报经主管预算单位同意、财政部门批准后，方可组织实施。

第三，政府购买服务合同签订履约后，购买主体要继续关注政府购买服务项目的全过程绩效实现情况，监督落实内控，节约行政资源，规范服务类型，提高了工作效能；财政部门可关注纳入项目支出预算的服务内容，可选择性地实施重点项目绩效评价。

四、实践中的困难及对策建议

2022年以来，各地方和各部门针对《政府购买服务管理办法》制定了一系列的执行文件，对实施政府采购的政府购买服务项目范畴、采购方式、采购合同签订、合同分包、履约验收管理等作出细化规定，有效地推动了政府购买服务向深入推进，对政府购买机关后勤服务方面也给予了一定的明确，然而还有一些在实践中的困难值得关注。

第一，机关后勤管理服务归类打包边界不清。由于各层级间机关后勤事务管理组织机构不统一，甚至同一地区或同一条线的后勤机构的性质、职责、权限、运作模式等方面都存在很大的差异，在采购过程中存在将后勤服务施行“总包”，对“自办服务”和“外包服务”无差别对待，形成金额较大的标的项目进行单一来源采购的问题。一方面在“总包”合同中只要有几个或多个分项属于单一来源采购方式的，整个项目就存在施行单一来源采购的可能性，不利于主管预算单位、财政部门精准识别；另一方面由于包含的范围过大，有形成转包服务的可能，演化成后勤服务工作“二传手”的现象。另外，也不利用将可外包的非核心、非关键服务部分进行分解，为未来的后勤服务社会化提供市场化机会，以培育市场中小服务供应商，扶持中小企业。建议各级财政部门和业务条线主管部门结合地域和部门特点，进一步细化政府购买服务项目，对机关后勤服务归类给予一定明确，规范采购边界和方式。

第二，政府机关购买后勤服务的核心是节约财政资金，提供高效服务。政府购买后勤服务的目标是“政事分开、管办分离，机构精简、职能优化，管理内置、服务外购，统分结合、保障有力”。通过市场化的方式提供机关后勤服务的新局面，推动机关运行保障更均衡、更优质、更高效。这些实效的落实需要进一步加强单位绩效管理。目前，财政部门对预算资金使用的绩效评价更关注于项目支出预算，现实中后勤服务经费来源更多的是一般性预算支出，在一定程度上会形成绩效评价的间隙。建议财政部门可在关注重点项目预算绩效的同时，适度关注预算单位整体绩效评价，可将机关后勤服务绩效评价体系纳入预算单位整体绩效评价的内容中来，保证财政资金使用的高效优质。