基于三维分析框架的数字乡村建设路径优化探讨

吴安新，管靖宇，吴翔宇

(1.山东建筑大学 法学院，山东 济南 250101；2.西南科技大学 法学院，四川 绵阳 621000)

近年来，以大数据的收集、数据收集基础上的云计算分析、人工智能为媒介的物联互通，以及去中心化技术为代表的第四次科技革命在中国蓬勃发展。通过对其成果的广泛应用，中国在多领域与“互联网＋”进行深度融合的趋势不断加强，逐渐迈入全新的数字经济时代。中国信息通信研究院2021年发布的《中国数字经济发展白皮书》（以下简称《白皮书》）指出，我国2020年的数字经济规模高达39.2万亿元 （比之2019年增加3.3万亿元），GDP占比将近40%，同比提升2.4%，数字经济保持着9.7%的高位增长率。[1]作为一种迥异于传统工农业时代的新型社会经济运行模式，数字经济对于开拓国内经济增长新路径、刺激现有数字行业进一步提升创新水平、推动传统产业实现数字化升级具有直接的作用，如今已经成为推动中国经济持续增长的首要驱动力。但是，在传统经济模式向新兴数字经济模式升级转换的进程中，不同领域的数字化进程呈现明显不同的态势。《白皮书》显示，在我国的三大产业中，服务业的数字经济渗透率高达40.7%，而农业仅为8.9%。这一数据差异既充分反映出中国当下的农业与数字技术融合程度较低，也同时意味着中国具有极大的农业数字化发展潜力。中共中央、国务院于2018年的中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中第一次正式提出实施数字乡村的乡村振兴战略；2019年，中国发布《数字乡村发展战略纲要》；2020年中央网信办等七部门联合印发 《关于开展国家数字乡村试点工作的通知》，这标志着中国的数字乡村建设正式进入实施阶段。2021年中央一号文件中指出，要大力加强农村地区的信息基础设施建设，构建大数据赋能农业生产经营的发展体系，提升农村公共服务与产品供给的的数字化水平。时至2022年，《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》进一步指出：第一，要着力提升广大农民的数字素养；第二，要扩大大数据在农业生产经营全生命周期的应用范围；最后，加快数字乡村的标准化建设进程。

数字乡村建设已经在世界范围内获得了广泛的关注。许多国家提出了智慧乡村的概念，但是它与数字乡村这一概念并没有什么学术上的明确区分。印度提出的智慧乡村建设理念是将现代信息技术嵌入社区内的各类资源，以此为社区民众带来安全、舒适又便捷的生活服务[2]。Pinto-Correia等人[3]提出一个理论：乡村地区的社区功能正在经历着多方位的转变。为了避免这些推动社区功能转变的诸多推动力发生互斥，需要建立一种能够适应这一过程的平衡机制。在印度尼西亚，建设智慧乡村则被看做是一种数字时代背景下的服务于国家规划体系的新发展形式。印度尼西亚的发展重点在于提升农村人力资源的挖掘程度以及利用现代信息技术促进各行业的实质性发展，以此实现城市与农村的良性互动发展[4]。欧盟的智能乡村建设理念是把提升村民生活质量作为核心。许多学者认为，建设智能乡村的关键点在于发展智能农业技术。高效能的智能农业技术能够为智能农村系统的建立提供技术保障[5]。Stojanova等人[6]则是实证考察了欧盟成员国的智慧乡村建设的实践情况，并在此基础上提出针对性的补充政策与研究方向。

中国的数字乡村建设需要解决以下问题：第一，尽可能的调动所有留守村民的力量来参与数字乡村建设。第二，优化数字乡村建设的法律与政策供给。第三，进一步提升现有信息基础设施建设与农情的契合程度。第四，强化乡村基层组织的数字化治理水平。目前，江苏省在上述领域具有突出表现，这对于我国整体的数字乡村建设具有重要参考意义。可以预见，江苏省的数字乡村建设将成为该地区发展的重要推动力，并将成为世界范围内的数字乡村建设典范。

根据现有文献的记载，中国关于数字乡村建设内容的研究主要集中在内容与路径两方面。目前，中国的数字乡村建设内容主要集中在技术推动农村经济振兴方面，比如农村信息化建设[7]、农产品线上销售渠道的构建[8]、乡村空间的数字化利用[9]等。为了同农村的数字化建设水平相匹配，中国建立了相应的评价体系。中国农业农村部市场与信息化司联合农业农村部信息中心在回顾中国2021年的县域农业农村信息化水平时，构建了包括生产信息化、服务信息化等在内的6个一级评价指标、14个二级评价指标以及20个三级评价指标[10]。而有关数字乡村建设路径的研究，则表现为“发现一个问题-解决一个问题”的单一维度路径供给的特征。Liu等人[11]通过分析数字乡村建设的战略意义，提出了国家层面的乡村规划建议。Wang等人[12]通过阐释数字乡村建设能够助力乡村振兴的作用机理，提出了优化政策体系与注重科技创新的建议。Bu等人[13]提出了一个村庄分类系统并以江苏省金坛市作为中心村实证分析模型，得出了改组后的村庄结构能够有效助力村庄建设的结论。Zhao等人[14]通过一个评价指标体系探讨中国浙江省数字乡村建设与金融发展以及科技创新之间的关系，提出了改善农村基础设施条件等具体建议。

数字乡村建设能够驱动中国农业农村实现阶梯式增长的强大潜能，这一点无可厚非。但是通过中国近年来的研究现状不难发现，中国的数字乡村建设主要集中在国家宏观层面的政策鼓励与村庄微观层面的技术建设，村民主体的能动性往往被忽略。另外，虽然中国已经在众多省份广泛开展数字乡村建设的试点工作，但是尚未开展过将试点区的可持续性建设内容推广于全国的研究。为了填补现有研究的空白，本文将从如下几方面展开论述：首先，本研究将构建一条基于“村民主体参与能力-国家目标引导-数字赋能工具”的数字乡村三维分析框架。这一框架创新性的将村民主体能力纳入了建设数字乡村的重要组成力量，构筑了一个立体化的数字乡村建设分析体系。其次，选取九项江苏省的农业农村现代化建设指标，以此构建三维框架下的江苏省数字乡村建设评价体系。最后，结合上述评价体系内的数据变化情况，针对性的提出具体的数字乡村建设三维路径。以期为国际范围内的数字乡村建设提供具有积极性的参考。

1 研究框架

1.1 三维分析框架的设计

三维分析框架原本是发源于政策对比分析领域的一种问题分析思路，指的是从多维度的综合视角出发，针对某项政策构建一个分析框架，并用该框架去分析相关政策之间的异同，以促进该政策的完善。目前，中国学者在该领域已经提出了一些成熟的三维分析框架，比如李明与曹海军针对央地政府人工智能政策研究的外部结构-政策工具-政策主题特征三维框架[15]。虽然三维分析法并没有应用于数字乡村建设路径的先例，但是其兼具立体性与综合性的特征符合深入推进数字乡村建设的发展要求。为此，本文基于数字乡村建设的自身特性，构建了村民主体参与能力-国家目标引导-数字赋能工具的数字乡村建设路径的三维框架，明确各要素在整体治理系统中的功能定位，如图1所示。

图1 数字乡村建设的三维分析框架

1.1.1 X维度：村民主体参与能力

村民主体参与能力，是村民参与其所在村庄内诸领域建设的综合素质，同时也是反映其参与程度的抽象评判标准。它具体表现为村民的数字技能和自身权利。明晰村民主体的参与能力是实现最终建设目标的首要环节。在建设数字乡村的过程中，明晰村民主体的参与能力水平，能够对其所在县域村庄乃至全国村庄的内在建设力量和数字乡村发展潜力作出前期评判。村民主体继而可以依据这一评判指数审视自身在参与村庄的数字化建设过程中出现的问题，从而通过激发内生动力与注入外部力量提高村民主体的参与能力。

1.1.2 Y维度：国家目标引导

国家目标引导，是一个国家或地区的政府为了实现预先对其域内某一发展对象赋予的结果期待而对其施加的一定牵引力，同时也是外部主体实施行为的逻辑起点。它具体表现为有关农情数据的法律，有关数字乡村建设的政策以及农业信息生产基础设施研究和开发领域的资金支持。通过明晰政府以法律和政策指引的方式起到激发村庄内生发展力量的桥梁作用，数字乡村建设的外部主体可以借此认识到自身行为的价值取向，进而为其实践着力点指明了方向。

1.1.3 Z维度：数字赋能工具

数字赋能工具，是村庄的内外部主体借之实现村庄从传统工农业混合模式转向新时代数字化智能模式的工具客体，同时也是连接基层管理主体与村民主体的媒介。它具体表现为数据治理思维与数字治理平台的功能设计。通过认识到并广泛发挥出数字赋能工具的“供能”作用，在后期的实践中可以极大降低建设数字乡村过程中的包括人力在内的各种能量损耗。这一方面能够充实数字乡村建设的路径选择，另一方面也能降低基层管理主体的治理失灵风险。

1.2 地区选择

本文以江苏省为例子，研究数字乡村建设三维分析视域下“村民主体参与能力”、“国家目标引导”与“数字赋能工具”这三个子系统的运行可持续性。江苏省下辖13个地级市，分为苏南、苏北、苏中三大区域。苏南地区包括南京市、苏州市、无锡市、常州市、镇江市五个地级市。苏中地区包括扬州市、泰州市、南通市三个地级市。苏北地区包括徐州市、连云港市、盐城市、宿迁市、淮安市五个地级市。近年来，江苏省在推进域内信息化建设、推动乡村数字化治理等方面取得了显著成果。江苏省2020年的乡村信息化水平高达56.5%，在中国位居前列[10]。江苏省以其实践成果充分展示出了制度“先锋军”的风貌，也同时为世界贡献出了新时代背景下数字乡村建设的中国方案。因此，将视野投向江苏省的乡村地区，可以充分证明其所遵循的数字乡村建设方向的正确性，进而对整个中国的数字乡村建设提供有益参考。

1.3 三维框架下数字乡村评价体系的构建

基于江苏省的重点建设内容以及上述设计的数字乡村三维分析框架，我们参考中国农业农村部的评价体系[10]，构建了三维框架下的江苏省数字乡村评价体系。这一评价体系包含3个一级指标与9个二级指标，它们之间的关系见于表1。

表1

2 数据汇总与数据变化

本文数据来源于 《江苏统计年鉴》、《全国县域农业农村信息化发展水平评价报告》《江苏省国民经济和社会发展统计公报》。基于上述建立的数字乡村建设评价体系，考虑到研究方向与研究数据的准确性，本文选择了2016年至2020年这五年间的数据，见表2。另外需要说明的是，由于数字乡村建设是近年来提出的新概念，因而导致部分评价指标缺乏往年的数据。然后，对比这五年的数据变化，如图2，图3，图4所示。

表2

图2 Variation of each indicator under X dimension

图3 Variation of each indicator under the Y dimension

图4 Variation of each indicator under the Z dimension

根据上述图表可知，三维框架下的江苏省本身具有较好的农业农村现代化基础，并且数字乡村建设评价指标均呈现出逐步上升的态势。但是这三个维度下的指标也存在如下区别：在X维度方面，乡村劳动力数量一直处于下降趋势，而农业科学类书籍的总印数从2019年的49.14万册提升到2020年的3621.86万册，实现了陡崖式的上升。在Y维度方面，相比2019年，农业农村信息化的县域平均社会资本投入在2020年迎来了极大增长。与此同时，新建现代化高标准农田则增长较为缓慢。在Z维度方面，三项指标均呈现缓慢而平稳的上升趋势。

3 讨论与建议

本文立足三维视野，构建了一个立体化数字乡村建设评价体系。与此同时，该评价体系中的指标均为江苏省相比其他省份的优势指标。通过汇总五年来的数据可以看出，江苏省具有较好的数字乡村建设基础。在中国于2018年正式提出数字乡村建设战略之前，江苏省便在X维度与Y维度这两方面具有高水平的基数。而通过五年来的数据变化可以看出，自2018年以来，江苏省数字乡村建设三个维度下的指标均有明显提升，并且增幅明显。这无疑与江苏省积极响应党中央2018年的数字乡村战略密不可分。而随着数字乡村建设的不断深入，三维框架下的各指标也将继续随之增长。这同时也意味着，该三维框架的指标选择具有合理性。它们直观反映了江苏省数字乡村建设的前进程度。在此可以得出如下结论：三维框架下的江苏省数字乡村建设道路具备可持续发展的特征。因此，基于这一结论以及上述的数据分析结果，我们认为可以把强化各地的农业农村现代化基础为主旨，坚持江苏省重点发展上述九项指标的建设模式。我们在此提出如下具有针对性的具体建议,如图5所示：

图5

3.1 X维度：提升村民数字化素养，助力数字乡村建设的协同共治

村庄农民既是数字乡村建设的福利取得者，也是资源提供者，更是促进村庄实现数字化转型的内生动力主体。因此，要以农民为本，着力提升村民的数字化素养使其与村庄的数字化建设需求相匹配，实现农民作为数字乡村建设核心主体的角色回归。

第一，加强村民的数字技能培训，实现村民数字技能的发育。一方面，我国可以吸收国际电信联盟（ITU）、经济合作与发展组织（OECD）等国际组织对农村居民开展数字技能培训的先行经验，由高校、科研机构与企业合作研发符合我国农村农情的，可以实现村庄老幼人口全覆盖的“数字技能政策工具包”（Digital Skills Toolkit）。以该科研成果为提升农民基础数字能力的基础工具，提升农民对数字经济的感知，逐步培育农民的数字思维[16]。另一方面，各地的基层管理主体可以同高校和社会企业合作开设以 “工具包”为教学基础的数字技能培训班，建立村庄的本土人才队伍：聘用专业人士以及志愿者对村庄老人开展电脑、智能手机的使用培训；对学习能力相对较强的年轻群体开展电子商务、网络销售等商业技能的培训；对于村内一些具备传统管理经验但是被“挤出”实际建设过程的乡贤精英开展数字化情境下的管理技能培训。通过提高村民的数字技能水平，以此降低村民在参与村庄数字化建设过程中所遇到的新旧事物交替间的摩擦力。

第二，加强村民在移动终端上面的数字化互动，实现村民权利的回归。首先，应当进一步扩大以“钉钉”为代表的数字化平台在农村地区的投放程度，实现全国范围内农村的数字化平台全覆盖。其次，以各种福利举措或者人文情怀鼓励村民积极进行数字平台互动。比如，村委会通过在平台上的村民联络群发放红包的经济激励激起村民的互动积极性；村委会在群内发送村庄景观图片，以深切的乡土记忆唤醒身处异地的青壮年村民以及懂管理有激情的乡贤精英参与村庄事务的自觉心。最后，进一步扩大村民可参与村庄公共事务决策的事项范围以及村庄各类信息的公开水平，保证村庄公共事务从产生到解决的全生命周期都有村民参与。通过加强村民在数字平台上的互动，以知情权、参与权和决策权回归的形式激发村民的治理参与能力与意识。

3.2 Y维度：加强政策体系的建设，夯实数字乡村建设的法治基础

科学完善的法律顶层设计既能保证数字乡村建设的前进方向，也能为开拓更加具体与成熟的数字乡村建设图景提供制度供给，以为数字乡村建设提供更大的容错空间。因此，应大力加强政策体系建设，提升国家的目标引领效能。

第一，加强农情数据法律及其配套监管建设。一方面，应当在顶层立法中作出关于各类农情数据收集、利用的基础性规定。建立明确的农业农村数据分类标准，并在此基础上制定出各方主体应严格遵守的农情数据从前端收集到中端处理，再到终端利用的全生命周期步骤流程，以此明确农情数据的权利边界。另一方面，建立一个自上而下的数字乡村建设管理系统。在中央设立一个总揽数字乡村建设全局的管理机构，在地方各级设立相应的分支机构。这一机构负责各自区域内的政企数据共享的合规性和农村网络销售信息内容合法性的管理与监督。该机构根据上述制定的农情数据类别建立相应的安全评估标准，并且建立对相关主体开展定期与不定期审查的机制。该机构对于违规主体可以采取罚款、降低征信等级等惩罚手段，而对于违法行为则携同相关资料移交至执法机关。通过这种机构设置，汇聚数字乡村建设过程中各方主体的力量，形成建设合力。

第二，增加涉及数字乡村建设的政策的供给，科学规划农村地区的信息基础设施投放。我国可针对不同的地区出台相应的信息基础设施投放政策。对于我国包括东北平原、华北平原等在内的平原农村地区，我国可基于其地势平坦的先天优势进一步加大信息基础设施的投放力度。可通过对其部署最新的5G甚至6G通讯网络和人工智能网络实现现有信息基础设施的升级换代。对于地处高低起伏、地势复杂的山区与盆地地区的农村，由于这类地区的信号不稳定，前期的工作重心可以放在主要投放以自然环境适应能力更强的无线通讯设备和对现有广播电视网络的数字化更新上面。当地政府可加大同通讯运营商的合作力度，在短期内实现宽带通讯网等基础通讯网络的全覆盖，以增强农村地区对外部信息资源的承载力。随着后期数字化的提高，再逐步增加稳定性更强的有线通讯设备比例以及部署新一代通讯网络。另外，可以政策号召的方式鼓励各地政府优化信息基础设施在城乡间的配置。各地政府应树立补“短板”思维，以信息资源最薄弱的乡村为资源投放起点，逐步向乡镇行政中心地区辐射，最后到达城乡结合部。

第三，强化农业信息生产基础设施研发方面的经费保障。面对我国农用信息生产基础设施性能薄弱的现实问题，加强该领域的科技研发是必由之路。一方面，可以进一步扩大社会资本的引入力度。各地政府可以在中央相关政策的原则性规定框架内，结合本地具体情况出台金融财税扶持政策来吸引大型农业科技企业入驻。以这种“引进来”的方式来为本地农村地区注入外部科技供给。另一方面，各地政府可以制定涉及经费补贴、降低征税标准等内容的长效金融政策，鼓励当地的农业科技企业和知名高校和科研机构交流合作，提升自身的研发能力。以这种“走出去”的方式来提升本地农业科技企业的可持续创新能力。通过上述这种利用政策来引导外部力量注入，继而激发各地内生科技力量的方式，能够有效减轻当地政府的财政压力。同时还能调动闲置的社会富余资源至资源稀缺之处，实现资源的科学配置。目标是建立能够应对各类复杂天气与险峻地形的，以卫星为顶端信息输出端、以物联网和人工智能计算为运行中端，以无人机遥感和农用机械配套遥感为信号接收终端的天空地立体化农情数据处理与应用体系。

3.3 Z维度：大数据赋能乡村治理，构建数字乡村建设的兜底保障

数字乡村建设是一项系统性工程，建设成果的取得离不开治理机制的保障。乡村治理本质上是乡村社会为了适应时代发展趋势而采取一系列措施实现自身进化的博弈过程。因此，在数字时代的背景下，如果能够发挥出大数据作为赋能工具的作用，将有效推动传统的农村单一治理模式向数字时代的农村立体治理模式转型。这同时也将有效提升博弈过程中的正向支撑力。

首先，农村基层治理主体需要改变自己的心态和思维。杰克-D-霍奇曾在其《习惯的力量》一书中写道："对问题的认识是解决问题的第一步。"[17].作为行动的先导，思想起着首要作用。在数字时代的背景下，农村公共事务的决策越来越依赖于数据分析而不是传统的经验总结[18]。农村基层治理主体作为涉及农村大数据应用的国家政策的解读和执行主体，应尽快树立融合共享的大数据综合思维，摒弃传统的片面式、封锁式治理思维。为此，乡镇基层组织可以与专业机构合作。基层组织可以邀请企业、大学等机构的大数据分析专家，就大数据的原理和应用，为干部队伍和村民在日常生活中进行线上或线下讲座。同时，干部和村民可以到上述机构交流、展示学习成果，通过进一步互动，强化学习效果。通过以上双向学习，既可以培养村级基层管理者用大数据分析的逻辑看待村级问题的思维，又可以增强村民对大数据治理模式的认同，最终在共建数字乡村的过程中达成村级管理者与村民主动的良性互动。

第二，优化数字治理平台，加强平台的治理功能设计。我国今后的乡村数字治理平台的构建应当走向将农情数据切实用于村庄管理的道路上，以避免数据生产力的浪费。各地政府应当广泛同科技企业和高校合作，汇集多方力量建立各地的农情数据可视化数字平台。该平台集健康医疗、公共服务、交通出行、房屋改造、村庄规划等功能于一身，以满足村民切身利益需求与基层管理主体的管理需求。其中需要注意的是，在建构这一平台的数据资源库时，应当加强平台内关切个人数据与国防数据的保护设计。可以通过内嵌数据“脱敏”系统来保障数据在向外部主体依法依规共享时的安全性，通过设置数据防火墙系统增强抵抗黑客攻击的能力。另外，这一平台应当设立“舆情回应”模块。具体来说，就是由各地的平台管理主体通过聘请具有相关知识背景的专业人员来负责网络舆情的回应。当发生网络舆情时，工作人员只需要通过线上出示相关证明材料与回应即可。如此，通过这种专人回应的方式，既能增加回应的真实性以避免网络舆情的进一步恶化，又能减少传统舆情处理机制下的成本损耗以增加治理主体对数字工具的使用喜好。

这一路径的特点在于，它充分尊重现有数字乡村建设的客观情况，然后在此基础上提出完善方案。这一路径的优势在于能够发挥出村民主体、国家与基层组织管理主体三方的力量，促进村民自治、国家法治与大数据“智治”格局的形成。所以从本质上讲，我们建构出的优化路径是具有创新性与科学性的。

同时，这一三维优化路径在未来也存在进一步升级的可能：透过这一路径可以看出，国家和各地政府在推进数字乡村建设的过程中是起到主要作用的，村庄基层自治组织的作用发挥有限。而之所以会存在这种情况，原因在于我国开展数字村庄建设的时间尚短，各地村庄自治组织既不具备前沿的发展眼光，也没有推动村庄质变的资源储备。相比之下，政府具有更广阔的视野和更为高效的资源调配能力，可以回顾国内外包括发布政策在内的各类经验,从而对我国的数字乡村建设提供高效且直接的助力。但是，日后随着数字乡村建设的不断发展，当农村的内生动力被充分激发之后，还是应当实现村庄自治的回归。原因在于，无论从法理基础上还是对村庄事务的熟悉程度上来看，村庄自治组织和村民的协同共治都是最优的配置方式。

因此，我们认为当数字乡村建设在未来发展至成熟阶段的时候，政府应当严格遵守相称性原则[19]，更多的时候扮演一个负责引导而非主导的“守夜人”角色：1.政府如果不能以详实的资料来完整解释其发布的数字乡村建设的政策和其他干预行为的目的正当性，则不得实施干预行为；2.政府如不能以充分的先行为论证其后续对数字乡村建设实施的干预行为的实质有效性（即不能保证其行为具有适当性），则不得实施干预行为；3.政府如不能自证其对本地的数字乡村建设实施干预时不存在同等条件下更优的选择（即不能保证其行为的必要性），则不得实施干预行为；4.政府如不能证明其干预行为能够为数字乡村建设带来增益并且不会造成实质性损害（即不能保证其行为的均衡性），则不得实施干预行为。