贵州省黎平县林权类不动产登记现状分析及对策建议

姜立康

（贵州省黎平县集体林权制度改革服务中心，贵州 黎平 557300）

林权登记是不动产统一登记的重要内容，是切实履行林权登记职责的迫切需要。随着黎平县林权类不动产登记划转到自然资源部门不动产登记中心统一办理，如何解决林权类不动产登记工作不规范、不到位等问题，使林权登记与不动产登记有效衔接，是当前林权改革的重要课题。

1.黎平县林权类不动产登记现状

1.1 黎平县基本情况

黎平县是贵州省黔东南苗族侗族自治州下辖县，位于贵州省东南部，黔东南州南部。地处黔、湘、桂三省（区）交界及云贵高原向江南丘陵过渡地区，东毗湖南省靖州苗族侗族自治县、通道侗族自治县，南邻广西壮族自治区三江侗族自治县，西连黔东南州榕江县、从江县，北接黔东南州锦屏县、剑河县，是贵州东进两湖、南下两广的桥头堡。全县国土总面积444100 公顷，是黔东南苗族侗族自治州人口总数最多、面积最为宽广的县。属亚热带季风气候，全年四季分明、雨量充足、地方山清水秀，具有大量人文景观及自然景观。辖25 个乡镇，403 个行政村，总人口57.8 万人，其中侗族人口39.9 万，占全县总人口69.15%，是中国侗族人口聚居最多的县和侗族文化中心腹地。属贵州省十大林区县之一，有丰富的森林资源，林业用地面积34.5 万公顷，有林地面积30.9 万公顷，森林活立木总蓄积1930 万立方米，森林覆盖率72.72%，有5 个国有林场，88 个乡镇林场，360 个村林场，以产杉木为主，故有“杉木之乡”之称，属一个典型的山区林业经济综合县。

1.2 黎平县原林业部门林权确权登记情况

黎平县颁发全国统一制式林权证始于2003 年，2000-2003 年度第一轮退耕还林工程发放林权证4193 公顷，6853 本；2008 年集体林权制度改革时期完成林权登记颁证299436公顷，118114本，涉及11.58万户。基本实现了“山有其主、主有其权、权有其责”，破除了制约集体林业发展的体制性和机制性障碍。但也尚有35377 公顷集体林地、2624 公顷国有林场及国有林场与集体联营林地未确权颁证，林权类不动产登记任务仍十分繁重。

1.3 黎平县林权类不动产登记现状

自2020 年黎平县实行不动产登记以来，由于各种原因，该项工作仍在试点探索和方案制定阶段，目前仅限于国家储备林的不动产登记，林农的林权登记只是零星开展，难以满足人民群众要求登记不动产林权的需求。国家储备林不动产登记颁证完成1722 公顷，林农林权证遗失补办登记不动产权证48 公顷。

2.当前影响林权类不动产登记的主要问题

2.1 林权类不动产登记法制不健全

林权类不动产登记有关法律法规严重滞后，缺乏切实可行的登记操作规范。至今国家尚未制定一部规范林权类不动产登记的法律法规，目前林权类不动产登记工作只有参照《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记操作规范（试行）》等法律法规对林权类不动产登记的相关规定执行，这些法律法规重点主要集中在农村土地、房屋不动产登记的规定上，对林权登记的规定很少，也不全面，现有法律法规已不适应当今快速发展的林权登记活动的需要。地方性法规规范作用相对有限。贵州省虽然出台了《贵州省林权类不动产登记申请资料收件清单》，但是由于缺少上位法的规定，对于林权登记过程中的集体经济组织统一经营的林地流转登记、国有林场使用集体林地联营造林再流转登记、原有联户发证拆宗登记、原有林权登记纠错登记等清单没有的登记类型没有作出具有可操作性的规定，使得该类业务难以办理。

2.2 林权类不动产权属确定行为属性不清

林权类不动产权属是否由不动产登记机构确定，依据《民法典》第二百一十条：“国家对不动产实行统一登记制度。”《中华人民共和国森林法》第十五条：“林地和林地上的森林、林木的所有权、使用权，由不动产登记机构统一登记造册，核发证书。国务院确定的国家重点林区（以下简称重点林区）的森林、林木和林地，由国务院自然资源主管部门负责登记。”《自然资源统一确权登记办法(试行)》第五条：“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国自然资源统一确权登记工作。省级以上人民政府负责自然资源统一确权登记工作的组织，各级不动产登记机构（以下简称登记机构）具体负责自然资源登记”的规定，除国务院授权国家所有的重点林区以外的森林、林木的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。而林权权属的确认到底属行政许可行为还是行政确认行为，法律法规并未明确，这就导致林权类不动产登记后期如果出现权属争议需进行行政诉讼，由于确权行为属性的不确定，存在被法院裁定林权登记行为不合法而撤销的风险，亟待调整。

2.3 原林权登记数据整合工作没有及时跟进

由于原林权确权登记数据内容、标准格式和坐标系统与不动产统一登记系统不兼容，存在功能架构相对独立、数据难以共享导入等问题。林权存量数据没有及时整合导入不动产登记数据库或者不动产统一登记系统，林权类不动产就难以实现“登记一张图”，从而延长了办理时间，容易出错。

2.4 权籍调查工作开展难度大

黎平县地处云贵高原东南边缘斜坡地带，苗岭山脉余脉横贯全境，东北与武陵山系接壤，地形复杂，森林现状界址难以辨认，权籍调查开展难度大，易造成面积不准确，界线不明确等问题。另外，林农难以提供林权权属来源证明材料；农村外出务工人员多，指界和签名难；集体经济组织之间指界难，存在互相不愿意为对方确认签字盖章现象；原林权证登记错误，四至界线不正确、张冠李戴的情形更正难，由于无明确界线和界址点坐标，既得利益一方不愿意配合等问题，导致林权调查工作举步维艰。

2.5 权属纠纷解决困难

黎平县地处黔、湘、桂三省（区）交界，地理位置复杂，省际、县际边界线长，积案多，时间跨度长，山林纠纷案件产生的历史原因复杂，涉及面广，调处难度大，据统计目前未调处结束的跨省、跨县山林土地权属纠纷案件还有54 件，调处压力大、任务重。原林业部门在实施林权登记时过于赶进度，数据采集不够规范，存在重复发证、权利人和四至接界人签名代签或漏签、部分宗地的林权登记缺少公示程序或公示材料遗失现象，增加了林业纠纷，导致遗留问题较多，纠纷解决困难，工作推进缓慢。

2.6 原林权登记内容错误更正难

黎平县2008 确权勘界主要是采用万分之一地形图对坡勾绘边界，由于地形图本身精度不足，一些小冲小岭在地形图上没有体现，加上部分宗地边界不规则、宗地界线没有明显地物地貌，技术人员业务水平良莠不齐，部分工作人员对政策理解不到位等因素，造成了宗地勾图错误或勾图移位、未剔除宗地内的非林地、林地使用权类型填写错误等情况。这些问题在不动产更正登记时需要进行权籍调查，但由于涉及面广、签字确认难，原林权登记内容错误更正登记困难重重。

2.7 没有专业的权籍调查队伍，林权不动产登记难以推进

目前黎平县开展林权类不动产登记地籍调查的方式有两种，一种是由林业部门组织林业技术员进行无偿调查，另一种是由自然资源部门购买第三方技术服务公司进行调查。无论采取何种方式调查，这些人员都没有经过系统培训，不懂林权类不动产登记的相关知识。致使权籍调查成果不理想，或是需要多次修改，这严重影响了林权不动产登记效率。

3.解决林权类不动产登记中存在问题的相关对策

3.1 完善林权类不动产登记相关法律法规，使林权不动产登记有章可循

国家层面尽快出台《林权类不动产登记实施办法或细则》，省级继续完善《贵州省林权类不动产登记申请资料收件清单》，明确各项业务的具体适用范围，使《清单》规定的九大类135 种登记类型以外的林权登记类型得以登记。

3.2 高度重视数据整合工作，充分继承利用历史数据成果

数据整合是避免林权类不动产登记错误的前提条件，也是方便查询的实际需要。由于数据整合工作量大，专业性强，投入资金多，不动产登记机构领导要高度重视，安排专项预算资金，尽快完成数据整合工作。

在整合工程中，要充分继承利用历史数据成果，统一坐标系统为CGCS2000（2000 国家大地坐标系），根据工作底图开展林权数据采集，并与各类确权数据（主要是承包经营权数据）、自然资源三调数据进行叠加对比，开展内业的权属复核及问题排查。对于因原始数据精度导致的图形重叠问题，根据数据精度直接处理；对于权属重叠问题，依照法律法规解决权属交叉、地类重叠等难点情况，在不做大量外业的前提下实现数据的基本整合。要将林权类不动产登记的图形、属性、档案数据移入不动产登记信息管理基础平台，实现不动产登记“一个平台、一套数据、一张图”，为登记机构办理林权类不动产登记业务提供可靠的数据支撑。

3.3 明确权籍调查主体

地籍调查在不动产登记中至关重要，必须解决好谁来负责调查、谁来承担费用，这两个棘手的问题。建议政府购买服务与自行委托调查并行的方式。即对于本集体经济组织及其成员申请林地承包经营权、林地经营权、林地使用权和林木所有权首次登记，以及需要重新开展或补充地籍调查的，由政府安排专项资金采用购买服务的方式开展地籍调查。其他情形的，在登记机构指导下，由申请人自行委托有资质的调查机构开展地籍调查。

3.4 运用先进技术，提升登记工作效率

尽快研发或购买适用于平板电脑搭载，涵盖数据采集建库、外业调查录入、成果资料导出、成果质检锁定等功能一体化的移动端林权信息采集软件，助力林权不动产登记的开展，增速提效，为数据的高质量生产保驾护航。调查机构还可运用无人机、正射影像等先进技术，让林权登记申请人与利害关系人及村委会人员到山脚下或对坡利用移动平板设备上的影像图结合实地查看该山场情况，如四至清晰，界址点明确，可以直接指界，确定宗地界线，勾绘宗地草图，并由相关人员现场签字确认，完成勘验。

3.5 创新调查方法，助推工作高效准确

不动产权籍调查结合国土三调成果、林地一张图成果，开展外业实地调查及数据采集工作，不仅可解决数据二次采集容易错漏的问题，还可以提高数据整合的效率。针对勘界出现的对于权利人因外出等原因无法实地指界和签字的情况，可采取委托代理人代办、“先承诺、后补签”、网络视频或在线签字等方式进行；在满足精度要求的情况下，推荐采用无人机倾斜摄影测量技术，生成二维地图和三维地图，借助高精度实景三维模型进行点、线、面等矢量信息采集和绘制，使室内作业代替室外测量；在无法满足精度要求的情况下，可利用现势性强的国土三调、农村土地承包经营权登记等数据，形成航空或高分辨率卫星遥感正射影像图，从而采用图解法获取界址、面积等信息；对于暂不具备解析法和图解法条件的地区，可由自然资源主管部门会同村委会组织人员，利用“国土调查云”软件结合勘丈法进行地籍测绘。

3.6 增加权利类型种类

为适应改革发展需要，根据新修订的《土地管理法》《森林法》《农村土地承包法》等规定，增加林地经营权权利类型，同时对已登记的权利类型按照新的规定进行梳理，明确自留山是否可以流转登记，明确国有林场与集体联营林木林地是否可以再流转等，实现依法规范登记，维护林业经营者的合法权益。

3.7 简化共有林权分户登记环节

对于自留山已经以联户形式发放的林权证，自留山农户申请分户登记的，由相邻权利人或其委托人到场指界；对于真正意义上的联户承包申请拆宗分户登记的，按照“愿联则联、愿单则单”的原则，在明确各自权属界线的基础上，由林权共有人到场指界。申请人申请登记时，无须先办理林地分宗的变更登记再办理产权转移的转移登记，只需一次申请、一套材料即可办理共有林权分户登记的业务。

3.8 精简公告种类

对原林权登记中需要公告的情形进行梳理、精简，除政府组织的林权类不动产首次登记、依职权更正登记和注销登记外，其他登记类型一律不再使用公告形式，缩短林权类不动产登记办理时限。

3.9 建立林权登记代理制度

林农文化素质普遍不高，对林权不动产登记不了解，可在权利人的委托下，由调查机构在开展林权地籍调查时，同时收集、整理林权登记申请材料，并代理权利人办理林权登记，方便林农确权颁证，实现群众用最少的时间、跑最少的路，办成事、办好事，解决林权不动产登记“最后一公里”服务问题。

4.结束语

开展林权类不动产登记是落实党中央、国务院关于不动产统一登记的要求，是适应林业发展改革的需要，各级自然资源部门和林业主管部门作为同级地方人民政府的林权登记事宜承办机关，必须加强工作衔接，统筹协调解决工作推进中的重大问题和难点问题，推进信息互通共享，严格依法行政，创新工作方法，确保林权类不动产登记工作顺利实施，满足人民群众对林权类不动产登记的现实需要。