乡村振兴视阈下放活宅基地使用权的进路探析——以湖南省为例

杨 晓

（衡阳师范学院法学院，湖南 衡阳 421002）

引言

2021年中央1号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》再次强调，要稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。要保障进城落户农民宅基地使用权，研究制定依法自愿有偿转让的具体办法。

湖南省是农业大省，农村人口占比大，进行土地制度改革助力乡村振兴意义重大。农村稳，产业强、村民富是乡村振兴的内在要求。要想实现这一目标，需要进行宅基地三权分置改革，需要提高土地利用效率，为乡村产业发展提供土地资源支持；需要增加农户财产性权益，提升农户抵御经营风险的能力。为此，需要激活闲置多年的宅基地资源及农房，使其由死产变成资产、资本，需要秉持中央1号文件的精神，探索适度放活宅基地使用权和农民房屋所有权的路径。要解决宅基地使用权流转一放就乱的问题，需要反思目前宅基地使用权利用存在的问题、放活所面临的实践性障碍与制度性困境，并需要在此基础上构建与农村社会经济发展与乡村振兴目标相融合的放活进路。只有如此，才能真正实现农村宅基地使用权及农房的资本化和增值功能，才能使广大农民切实分享到乡村振兴与改革发展的成果。

1.夯实宅基地使用权物权权能内涵

随着乡村振兴战略的层层推进，农业产业化的进一步发展，农宅价值的提升，农宅资产属性日益彰显，放活宅基地使用权实践意义愈发重大。宅基地使用权放活的重点应该是在占有和使用权的基础上赋予宅基地使用权主体处分权，通过处分获取土地与房产的价值增值这才是收益权实现的保障。因此，在宅基地集体所有权得以实现与保障的前提下，在农户宅基地资格权得到尊重的基础上，将宅基地使用权作为资源要素推进市场，通过价格机制调节宅基地的配置才能真正实现土地与房产的价值增值，才能提高宅基地资源的利用效率。

现阶段湖南省农村人口大量地向城镇转移成为常态。城镇化进程的加快、农业比较效益低等情形造成农村空心化现象严重，迫切需要对宅基地使用权制度进行改革。此外，农村土地承包经营权制度的变革，农村新产业新业态的形成使农村宅基地、房产等闲置的财产转化为可以流动的资本。理论界需要突破传统物权理论的束缚，创新用益物权的实现机制，立法部门应当进行规则设计明确宅基地使用权处分权能，允许宅基地使用权依法流转。允许农户通过转让、抵押、出租等方式实现农宅的流转，这既能保障集体经济组织土地收益权得以实现，夯实集体经济组织发展的财力基础，还能实现宅基地及农房资源的高效配置，逐渐消除宅基地资源浪费现象，是顺应城镇化进程和农业现代化发展趋势的制度安排。 至于社会所担心的宅基地及农房流转后农民居无定所的问题完全可以通过限制宅基地使用权出让的主体、完善农村住房保障制度等具体制度设计消除。

因此，允许宅基地使用权主体享有依法处分宅基地的权能时，宅基地使用权的适度放活才有实践价值、才有持续生命力，宅基地使用权的依法流转才有其权利支撑。结合我省农村社会经济发展对土地制度的客观要求，不拘泥于传统用益物权的限制，补充宅基地使用权的收益权能和处分权能是宅基地使用权放活的制度保障。

2.宅基地使用权流转的前提和流转主体

宅基地及农房的适度流转会产生流转收益，在利益的刺激下一些农户特别是经济发达地区城郊接合部的农户会侵占农田建房，或者违反村镇规划私搭乱建，严重影响村容村貌。部分城市出现的城中村治理难问题已经影响了城市市容市貌的改善与居民居住环境的提升，这也是学者们所担心的放开流转可能产生的恶果。为了防止违法占地违规建设的出现，流转机制必须解决以下前提性问题：

其一，只有依法依规获得宅基地，只有符合城乡建设规划、村镇规划建设并依法登记的农宅相关产权主体才有权依法流转。这是宅基地放活所必须坚持的前提要件。对于一些由于历史原因尚未进行不动产产权登记的老旧农宅，各地应依据国务院及自然资源部出台的法规、规章及规范性文件，加快农村不动产确权登记进程，通过确权促进宅基地使用权的进一步放活。

其二，要完善农村住房保障制度，避免流离失所现象出现。市场经济浪潮已经席卷农村地区很多年，涉农商品交易已经将农民兄弟打造成理性的经济人，绝大多数农村居民会在满足基本居住条件的前提下流转自己多余的农宅。问题在于，随着农村新产业新业态的发展，农村居民特别是商贸物流比较发达地区的农民欲图通过农房抵押获取发展资金的情形会越来越多。如果自己唯一的抵押物农宅折抵债务后，会导致其基本居住权利受到影响。考虑到基本居住权的保障和农村基本生产、生活秩序的稳定，要想解除农户流转农宅的后顾之忧，政府应构建财政专项资金支持制度，完善农村住房保障制度，让农户流转住房后，不至于流离失所，影响社会的稳定。

以上问题解决后，作者认为对宅基地使用权流转的出让方不应做严格身份限制或其他限制，只要是依法取得宅基地，依法建设并获得不动产权属证书的农户都有资格流转宅基地及农房，并不需要考虑其是流转自己唯一的农房或其他闲置农房。

有学者认为，宅基地使用权流转的受让主体应该受到身份上的限制，不能是城镇居民，更不能是实力雄厚的房地产开发商。因为城里人资本力量比较强，如果允许他们购买宅基地，会剥夺本集体经济组织成员获取宅基地的资格，会诱使农户不计后果侵占集体土地，变卖自己唯一的房产进而危及农民的基本生存和耕地安全。不管是城里人还是集体经济组织成员购买宅基地，只要明确宅基地使用权出让人出让、出租农宅后无权再次申请宅基地建房；禁止房地产企业利用宅基地开发或变相开发商品房及其他经营性产业，禁止宅基地使用权单独转让，禁止囤积、炒作农村宅基地。

因此，宅基地受让人既可以是本集体经济组织成员，也可以是其他集体经济组织成员甚至是城镇居民。 考虑到“一户一宅”限制的合理性与必要性，丧失了宅基地资格权的本集体成员、本集体成员以外的欲取得宅基地使用权的人，应当有偿有期限的取得宅基地，应当向农村集体经济组织交纳相应的有偿使用费。

3.宅基地使用权的期限

基于宅基地的保障性功能仍然需要，如果农户是依据宅基地资格权首次获得宅基地使用权，则对这一类宅基地使用权不宜给予具体期限限制。如果农户丧失宅基地资格权，那么集体经济组织有权依法收回宅基地使用权。如果不具备宅基地资格权的主体要利用该宅基地，其享有的应是有期限限制的宅基地使用权，且应该支付费用。例如该农宅有人依法继承，该继承人不具备宅基地资格权，那么继承人在缴纳土地补偿费后可以继续有期限的使用宅基地。

对首次从有资格权的农户手里流转宅基地使用权的，应该在不动产登记簿上记载受让人有权使用宅基地的期限，此期限可以参照国有建设用地使用权的70年期限。 在70年的使用期内，宅基地使用权主体应该依法依规向相关主体缴纳宅基地使用费。 如果宅基地使用权再次流转，其期限不得超过宅基地使用权第一次流转确定的使用期，而剩余使用期到期后，即使房屋没有灭失损毁的，宅基地所有者仍然有权依法收回宅基地，对宅基地上的房屋按市场价格予以合理补偿。

4.农村土地产权流转交易市场

土地资源只有通过市场才能实现优化配置，价格机制、竞争机制在宅基地（农房）流转中必须发挥作用。农村产权交易市场的建立与完善迫在眉睫。2022年中央一号文件再次强调，要开展农村产权流转交易市场规范化建设试点。 我们要结合各县市农村经济发展的现状积极推进农村土地产权流转交易市场的构建。 考虑到城镇不动产权流转交易市场比较成熟，交易规则相对完善，农村不动产权流转交易市场可以参照城镇不动产权流转交易市场的交易模式、运行机制建立。农业产业化比较发达地区的农村土地经营权流转市场也逐渐建立、完善，这些都是我们可以借鉴的地方。

市场交易需要规则做指引，省级国土资源部门、住房建设部门、城乡规划部门、农业农村部门在借鉴改革试点区域成熟经验的基础上应构建宅基地使用权流转的制度性规范， 比如产权确权、登记程序，宅基地基准地价、农房价格评估技术规程，宅基地流转收益的分配方法，违法交易的处罚办法等以指导规范交易。为了防止集体资产流失及农户非理性的交易，当宅基地使用权流转价格低于基准地价时，集体经济组织有优先回购权。

5.宅基地有偿退出与回收制度

省级层面应完善《宅基地管理办法》，市县区应出台具体的实施细则，按照依法、自愿、有偿的原则，鼓励闲置房屋的产权主体退出宅基地。各级政府应该建立农房补偿与宅基地补贴机制，通过财政资金支持的形式对于自愿退出宅基地的上述主体，按照农房的市场评估价格给予公平合理的货币补贴。

由于经商、务工、孩子求学等原因迁往城镇居住，取得城市户口的农户，在其没有丧失宅基地资格权之前，集体经济组织无权强制其退出宅基地，但可以与其协商，通过给予货币补贴、购买城镇住房优惠以及提供养老保障等条件鼓励他们退出宅基地，退出宅基地的同时应该给予农宅的所有者公平合理的经济补偿。根据《土地管理法》的规定，对于自愿退出宅基地的农村集体经济组织成员，集体经济组织无权剥夺其土地承包经营权、集体经济收益权。

对于少数丧失宅基地资格权的成员，对于非法形成的一户多宅，对于违法侵占农用地建房的村民，集体经济组织有权依据宅基地所有权主体身份将宅基地使用权回收，并不给予补偿。

6.宅基地使用权流转收益分配机制

集体经济组织成员将初始取得的宅基地（农房）转让， 假设宅基地受让方为本集体经济组织内的农户，且符合初始取得条件，那么宅基地使用权的流转收益应该在集体经济组织与转让方之间分配，具体分配比例由村民大会通过村民自治方式确定，但应在维护农户合法权益的基础上确保集体经济组织的主导地位。假设宅基地受让方为其他集体经济组织成员或城镇居民，其只有向宅基地所有权主体缴纳宅基地使用费后才能办理宅基地使用权的产权登记，流转收益的分配原理同上。

如果权利主体是通过继承或赠予方式取得宅基地及农房，并不拥有资格权，其向集体经济组织支付宅基地使用费后才能流转该宅基地及农房，流转收益在集体经济组织与转让方之间分配。

根据《土地管理法》的规定，国家并非宅基地所有权的主体，国家无权直接参与宅基地使用权流转收益的分配。考虑到农村居住环境的改善，基础设施质量的提升，城郊地区土地价值的增值离不开各级政府的财力助推，故国家可以通过完善相关税制的方式间接参与宅基地流转收益的分配。此外，由于农村土地产权流转交易市场是政府主导建立的，政府可以通过费用收取的方式参与宅基地流转收益的分配。

为了维护集体经济组织的合法权益，集体经济组织获取的流转收益的用途应当贯彻民主原则，充分尊重村民代表大会的民主决策程序。收益应该用于集体事务，比如完善村庄交通基础设施建设、环境治理、村民的社会保障等等，真正让宅基地的流转服务于新农村建设与乡村振兴。

结语

放活宅基地使用权不但涉及法规政策的完善，还涉及很多技术问题。要及时出台涉及宅基地与农房的评估管理、技术规范、宅基地有偿使用收费标准等有关法律、业务准则以及区域性评价指标体系。要 组建独立专业评估机构，培养专业资质评估人员，规范宅基地使用权价值及农房的评估， 出具真正具有法律效力的评估报告，为开展农村宅基地流转创造有利条件。各地要探索非房地产企业利用集体建设用地建设农村租赁房的具体制度，建立健全农村住房保障制度，保证农民居有定所，不能流离失所，影响社会秩序的稳定。

放活宅基地使用权涉及方方面面，牵一发而动全身，本文仅仅提出了放活宅基地使用权的进路，如何构建具体的法律规则，让三权分置有法可依，让宅基地的适度放活建立在法律的轨道上需要学者继续贡献自己的力量与智慧。