加强系统治理 全面提升淮河流域洪涝灾害防御能力

王晓亮，王雅燕

（水利部淮河水利委员会，233001，蚌埠）

淮河流域地处我国东中部，是我国南北气候、高低纬度、海陆相三种过渡带的重叠区域，流域面积27万km2，以废黄河为界分为淮河和沂沭泗河两大水系，地跨豫、皖、苏、鲁四省，人口约1.91亿人，耕地面积约2.21亿亩（1亩=1/15 hm2）。流域内地势低平，土地肥沃，资源丰富，交通便利，南水北调东、中线纵贯全境，随着长江经济带、长三角一体化、中原经济区等多个重大国家战略实施，淮河流域在我国经济社会发展中地位愈发重要。

12世纪以前，淮河独流入海，尾闾通畅。12世纪后，黄河长期夺淮，彻底改变了流域原有水系形态和地形地貌，淮河逐渐失去了原来的入海通道，淮河流域沦为水旱灾害频繁的地区。21世纪以来，淮河流域已发生2003年、2007年流域性大洪水和2020年流域性较大洪水，以及2021年以郑州“7·20”为代表的多起区域性暴雨洪灾。淮河流域特殊的自然地理气候条件、复杂的河系特征决定了淮河治理的长期性和复杂性。

一、淮河流域防洪除涝体系现状

新中国成立以来，按照“蓄泄兼筹”治淮方针，淮河流域先后编制了五轮流域综合规划，掀起了三次大规模治淮高潮，国家持续稳定加大投入，上游“以蓄为主”，兴建水库拦蓄洪水；中游“蓄泄并重”，利用湖泊洼地滞蓄洪水，整治河道承泄洪水；下游“以泄为主”，扩大入江入海能力下泄洪水，基本形成由水库、河道堤防、行蓄洪区、分洪河道、防汛调度指挥系统等组成的防洪体系。淮河干流上游防洪标准超10年一遇；在充分运用行蓄洪区情况下，中游主要防洪保护区和下游洪泽湖大堤达100年一遇。沂沭泗中下游重要防洪保护区的防洪标准总体提高到50年一遇。重要支流及中小河流的防洪标准已基本提高到10年一遇～20年一遇及以上。已治理易涝洼地除涝标准基本达5年一遇、部分达10年一遇。重要城市、海堤防洪标准基本达到国家规定的要求。

2020年，淮河发生流域性较大洪水，其中淮河水系正阳关以上发生区域性大洪水，沂沭泗水系发生1960年以来最大洪水，通过科学调度，洪水安全下泄，实现了无一人因洪伤亡，水库无一垮坝，主要堤防未出现重大险情的防汛成效，有效保障了人民群众生命财产安全，体现了淮河流域防洪保安能力的提升。

二、淮河流域防洪面临形势

当前，我国已进入新发展阶段，对水利高质量发展提出了更高要求。2020年8月，习近平总书记视察淮河时强调，要在同自然灾害的斗争中尊重自然、顺应自然规律、与自然和谐相处，要提高抗御灾害能力，在抗御自然灾害方面要达到现代化水平。李国英部长在水利部“三对标、一规划”专项行动总结大会上提出，推动新阶段水利高质量发展六条实施路径，要求以流域为单元构建现代化防洪工程体系，提高河道泄洪能力，增强洪水调蓄能力，确保分蓄洪区分蓄洪功能。2021年12月，水利部印发关于完善流域防洪工程体系的指导意见，要求通过固底板、补短板、锻长板，加快完善现代化防洪工程体系。

三、淮河流域防洪工程体系存在的问题

与建设社会主义现代化国家、经济社会高质量发展新要求以及流域人民对安澜淮河的需求相比，当前，淮河流域仍存在防洪工程体系不够完善、工程布局与需求不够匹配、薄弱环节和风险隐患仍然存在等问题。

一是淮河上游拦蓄能力仍有不足，防洪标准偏低。规划竹竿河张湾、沙河下汤、白露河白雀园、潢河袁湾等水库均未建设，支流洪水缺少有效拦蓄。2020年洪水中，白露河北庙集连续41h超保证水位，过洪量超过2.1亿m3，极大地增加了淮干防洪压力；潢河上游建有防洪库容仅0.28亿m3的泼河水库，7月18日6时至19日18时，24 h共拦蓄洪水0.23亿m3，但同一时段潢河潢川累计过洪量达1.27亿m3，水库拦蓄水量仅相当于过洪量的18%。

二是淮河干流中游高水位时间长、行洪不畅，行蓄洪区启用标准低、居住人口多等问题依然没有解决，洼地排涝标准低。2020年洪水中，正阳关水位在流量未达到设计标准时却高于保证水位，小柳巷站洪峰水位创历史新高，浮山站超警戒水位历时21天，充分暴露了淮干王家坝至涡河口段、浮山以下段河道行洪能力未达到规划要求、淮河下游洪水出路依然不足、洪泽湖中低水位时泄流能力偏小等问题，对支流洪水下泄、沿线洼地排涝都造成严重不利影响，威胁沿淮群众生命财产安全；淮北大堤、正南淮堤以及行蓄洪区等重要堤防部分堤段出现险情；共启用了濛洼、荆山湖等8处行蓄洪区，部分行蓄洪区做了运用准备，防汛救灾花费了大量人力、物力，社会压力较大。

三是淮河下游洪水入江入海出路规模依然不够，中低水位泄流能力偏小。2020年洪水中，入江水道三河闸和苏北灌溉总渠敞泄，分淮入沂也相机泄洪，洪泽湖最大出湖流量9 260 m3/s，其中入江水道最大泄量7 600 m3/s；在洪泽湖水位13.0 m时三河闸泄量仅有6 360 m3/s，13.5 m时仅有7 970 m3/s，充分暴露出洪泽湖中低水位泄流能力不足。

四是沂沭泗水系涉及山东菏泽、济宁、枣庄、临沂及江苏徐州、宿迁、连云港等重要城市，区域内经济高速发展，沂沭泗河中下游防洪保护对象及重要性发生了较大变化，对区域防洪提出了更高要求，洪涝问题仍然是该地区的心腹之患，迫切需要提高防洪标准。2020年洪水暴露出部分河道（段）、枢纽行（泄）洪能力不足，新沂河、新沭河及沂河入骆马湖段流量未达设计标准，但水位已接近或超过设计水位；彭家道口闸等枢纽泄流能力不足，南四湖湖内行洪不畅。

五是沙颍河等部分重要支流未达到规划确定的防洪标准，中小河流治理不系统，部分水库、闸坝仍存在防洪风险隐患。受气候变化影响，极端强降雨发生频率增加，随着经济社会发展以及城市化进程的不断推进，现有城市防洪体系和防洪标准已无法适应新要求，重要城市和区域防洪排涝能力不足问题凸显；智慧防洪体系建设滞后，“四预”功能尚未实现，水工程联合调度需进一步加强。

四、完善流域防洪工程体系的主要措施

针对流域防洪除涝突出问题和水情、工情新变化，需统筹上下游、左右岸、干支流，进一步优化和完善流域防洪工程布局和工程体系，有序推进河道、堤防、水库及行蓄洪区建设，提高河道泄洪能力，增强洪水调蓄能力，确保行蓄洪区功能，合理安排洪水出路，进一步提高防洪工程调度水平，显著提升洪涝灾害防御能力。

1.持续提高河道泄洪能力

着眼于提高河道泄洪能力，以河道堤防达标建设和河道整治为重点，加快大江大河大湖治理，保持河道畅通，提高泄洪能力；在协调好干支流关系的基础上，加强支流系统治理，避免出现“只治上游不治下游、只治城区不治郊区”现象；加强河湖空间管护，维护行洪空间。“十四五”时期，一是通过行蓄洪区堤防退建、河道疏浚等措施，进一步扩大淮河干流滩槽泄量，使正峡关～峡山口河段达8 000 m3/s，涡河口以下河段达1 0500 m3/s；二是开工建设淮河入海水道二期工程，工程建成后将入海水道泄洪能力由2270m3/s提高到7 000 m3/s，使洪泽湖防洪标准提高到300年一遇；三是扩大东调南下工程行洪规模，使沂沭泗流域中下游重要防洪保护区防洪标准逐步提高到100年一遇；四是加强干支流堤防达标建设，进一步提升堤防质量；五是加快洪汝河、沙颍河等支流治理建设，防洪标准基本提高到20年一遇～50年一遇；六是加强河湖行洪空间管控，全面整治妨碍河道行洪的突出问题，杜绝出现人为因素造成的险情。

2.进一步增强洪水调蓄能力

淮河上游防洪能力的提高主要依靠规划建设的大型水库。目前出山店水库已建成，但防洪库容小于《淮河流域防洪规划》确定的防洪库容，因此完善流域防洪工程体系要着眼于加快实施规划内的其他大型水库，并且要保证防洪库容，增强上游洪水调蓄能力；要加快消除存量病险水库风险，恢复和提高防洪库容，提升现有水库群防洪联合调度水平。

“十四五”时期，一是加快袁湾水库工程建设，推进张湾、晏河、白雀园、昭平台水库扩容（代替下汤水库）等大型水库工程前期工作，适时开工建设，进一步提高上游拦蓄洪水能力，使淮河上游防洪标准基本达到20年一遇；二是推进大中型病险水库、水闸除险加固，实施完成宿鸭湖水库清淤扩容，推进具备清淤、扩容条件的水库开展前期论证，加快消除存量病险水库风险，恢复和提高防洪库容，进一步巩固现有水库、水闸拦蓄能力；三是开展流域水库群联合调度，通过发挥“联合作战”效益，进一步提高水库调峰错峰能力，提升拦蓄效果。

3.有效发挥行蓄洪区行蓄洪功能

淮河行蓄洪区的行蓄洪能力是设计防洪能力的重要组成部分，在淮河流域防洪体系中有极其重要的地位，而不是作为对付超标准洪水的应急措施，因此加快完善流域防洪工程体系，必须要着眼于有效发挥行蓄洪区行蓄洪功能。“十四五”时期，一是继续加快推进淮干王家坝～临淮岗段、正阳关～峡山口段、峡山口～涡河口段、浮山以下段行洪区调整和建设工程建设和前期工作，进一步优化行蓄洪空间布局，扩大淮干中游滩槽泄量，合理安排洪水蓄泄空间，打通淮河入洪泽湖通道；二是加快南四湖湖东滞洪区建设、安徽省淮河流域重要（一般）行蓄洪区建设、洪泽湖周边滞洪区建设，继续实施淮河行蓄洪区及淮干滩区居民迁建，提高行蓄洪区安全建设标准，改善行蓄洪区运用条件，建立有效的安全保障体系，缓解水人地矛盾，降低行蓄洪区运用决策难度；三是科学有序推进洪泽湖、骆马湖等重要湖泊退田（退圩）还湖，维护河湖蓄洪功能。

4.补齐防洪工程短板和薄弱环节

水利基础设施的薄弱环节是新阶段水利高质量发展的重要制约因素，加快完善流域防洪工程体系，必须有效补齐山洪灾害防治、洼地除涝、沿海防潮防台等防洪短板。“十四五”时期，一是加快推进重点平原洼地治理，提高洼地除涝能力；二是加强城市防洪建设，推动重要防洪城市防洪和治涝能力建设，使流域内重要防洪城市防洪标准达到国家规定要求；三是持续推进山洪灾害防治相关工作，进一步增强山洪灾害防治水平；四是加强沿海地区防潮综合治理和海堤巩固达标建设，进一步巩固和提升沿海防潮防台能力建设。

5.加强洪水风险管理

着眼于把洪涝灾害损失控制在最低程度的目标，把洪水风险管理的工作重点前移，加强灾前预防和洪水应对能力。“十四五”时期，一是初步建立流域智慧防洪体系，实现淮河防洪“预报、预警、预演、预案”等功能；二是防洪工程运行管理逐步实现规范化、信息化、标准化，洪水风险防范和应对能力进一步提高；三是抓好防灾减灾知识宣传和科普教育，强化防洪隐患排查和应急管理，着力提升流域洪涝灾害风险管控能力和水平。 ■