系统推进讨赖河流域高质量发展的措施探析

刘开清，王 昱，赵映东，闫宏华

（1.甘肃省水利厅讨赖河流域水资源利用中心，735000，酒泉；2.兰州理工大学能动学院，730050，兰州）

讨赖河流域地处河西走廊中部，属黑河流域中西部子水系，是“一带一路”西部重要节点城市——甘肃省酒泉市、嘉峪关市以及省属国有企业酒泉钢铁（集团）公司重要的水资源基地，在保障区域发展安全和经济社会持续健康发展中具有关键和全局的影响。发展新阶段和新格局下，社会主要矛盾发生了变化，流域综合治理的矛盾亦在发生转化，流域高质量发展是解决新时代流域治理矛盾的必由之路，须以流域发展的联动作用推动新发展格局的构建。

一、流域概况

讨赖河流域汇集了6河3坝11条小河沟，均发源于南部祁连山区，在山前形成了祁连山国家公园绿色长廊，继而在酒泉盆地形成了以农业灌溉为主的绿色走廊。讨赖河流域自西往东依次为讨赖河、洪水河、红山河、观山河、丰乐河、马营河。讨赖河主要流经青海省祁连县、甘肃省张掖市肃南县、嘉峪关市、酒泉市肃州区和金塔县。讨赖河、洪水河在酒泉三墩镇以东交汇，流入鸳鸯池水库，经金塔县引水灌溉后，至鼎新进入黑河，最终注入内蒙古额济纳旗居延海；其他河流经调节灌溉后，在戈壁沙漠消失。

讨赖河流域面积2.81万km2，地表水资源量11.77亿m3，地下水资源量7.16亿m3，与地表水不重复的地下水资源量0.79亿m3，水资源总量12.56亿m3。主要担负酒泉钢铁（集团）公司、嘉峪关市、肃南县、肃州区、金塔县（鸳鸯灌区）、酒泉农垦边湾农场等生活、生产、生态供水任务。讨赖河地表水由甘肃省水利厅讨赖河流域水资源利用中心统一调配管理，从1984年至今一直沿用“定时不定量”的分水制度；其他河流的地表水均由肃州区水务局管理，地下水按行政区划管理。截至2020年，流域内共有调蓄水库58座，总库容2.85亿m3，区域生产总值570.85亿元，人口88.43万人，总有效灌溉面积182.68万亩（1亩=1/15 hm2）。

二、影响和制约高质量发展的主要问题

讨赖河流域管理大致经历了供水管理、水资源管理、水资源需求管理三个阶段，正向着河流健康管理、生态管理的新阶段迈进和跨越。健康管理阶段的主要特征是资源节约、环境友好、生态保育和空间均衡，落实过程中水是关键因子。长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展的实践均以流域为基本单元，与流域相关的水资源、水环境、水生态及水安全是主导区域战略发展方向的核心要素，“以水而定、量水而行”是必然方向。

1.制度性工程性缺水并存

讨赖河流域各河流均以农业灌溉为主，农业灌溉用水占比80%以上。讨赖河是流域内最大的河流，地表水资源量占据全流域地表水量的55.82%，在长期执行“定时不定量”分水制度的过程中，形成了有统一管理、无灵活调度，有时间控制、无水量控制的管理模式。用水量随来水自动“丰增枯减”，丰水期取水增加、开荒种地，枯水期大量开采地下水，导致地下水水位持续降低。同时因种植结构及种植比例的调整，时段性水资源的供需错位矛盾相对突出。此外，讨赖河、洪水河上游缺乏必要的调蓄工程，下游金塔县鸳鸯池水库、解放村水库大规模淤积，淤积库容占比设计库容的1/2左右，达7 000万m3以上。

2.“四水四定”落实迟缓

“以水定城”方面，城市建设发展的冲动和惯性并存，城市建设面积惯性扩张，生态景观水域、人工湿地面积增加1.6 km2以上。“以水定地”方面，对比《讨赖河流域分水制度》制定时的1973年灌溉面积及林草地面积，现增加了近1倍以上，尤其是近6年连续的丰水期，流域分水制度的不足充分显现，形成了水资源取之不尽、用之不竭的思维惯性，尽管通过实施灌区续建配套及节水改造等措施，定额明显下降，但落实深度节水、极限节水方面仍有差距，现有的土地面积亩均占有水量偏低，正常来水年份有效灌溉率处于较低水平。“以水定人”方面，因区位因素、自然地理环境因素影响，人口自然增长率较低，同时为应对人口老龄化的高峰，处于鼓励人口增长的阶段，水的刚性约束与人口规模分离脱节。“以水定产”方面，对水是经济社会发展的“最大限制性因子”认识不到位，比较突出的问题是规模前置、建设前置，水资源论证滞后，产业确定后再寻求水资源的做法较为普遍，中水回用、用水效率、达标排放等方面宽软松。

3.流域生态环境脆弱

生态学健康评估及河流综合健康评价结果显示，讨赖河流域整体生态较为健康。但仍存在部分河段断流、湿地萎缩、水沙关系不协调、水体富营养化、水源涵养能力降低、用水结构不合理及效率偏低、水资源开发利用程度高等情况，整体生态环境比较脆弱。分析原因主要是降雨量少、蒸发量大、水资源相对匮乏以及人类活动等。河流空间管控、岸线管控和利用以区域为主，存在开发与保护不够协调、忽视防洪和生态环境功能、漠视水资源的刚性约束等问题。

4.体制机制需进一步完善

区域初始水权不明晰，停留在“以时分水”阶段，“时间水权”明晰，“水量水权”未明确和分配，地下水管理与地表水管理分离脱节，导致流域水资源开发利用总量界限模糊。水权交易停留在用水时段交易的萌芽阶段。资产休眠，通过融资渠道谋划项目的理念滞后，监管手段、法规及制度体系建设需进一步完善。

三、推进流域高质量发展的思路举措

1.规划引领，构建高质量发展新格局

开展流域综合规划编制工作，系统谋划讨赖河流域发展水安全保障顶层设计，构建流域高质量发展的格局和机制。落实国家节水行动，围绕农业节水增效、工业节水减排、生活水效提升等重点，通过加强宣传教育、产业优化、技术创新、管理升级等措施，推进用水方式向集约节约转变，节水型生产方式和生活方式基本形成。规划流域主要河流控制性调蓄工程、“水盆子”工程建设布局，加快病险水库除险加固及清淤进度，实施水系连通、控制性工程联合调度，构建多源互补、互为备用的水源格局，增加流域内水资源调蓄和供给能力，均衡水资源配置。开展流域水资源承载能力评价，足额保障河流生态水量下泄，完善流域防洪工程体系建设，落实水域岸线分区分类管控及空间带修复，利用讨赖河流域高含沙河（渠）冲淤排砂技术研究成果，人为干预水沙关系达到冲淤平衡；修复改善祁连山冰川与重点水源补给区水源涵养能力，开展河流生态廊道试点建设，复苏河湖生态环境。通过流域水量分配、明晰水权、落实水资源论证制度、规范取水许可、严控用水强度等推动区域总量管控指标体系落地；改革创新系列体制机制，用足用活税收和价格改革政策，紧跟国家产业体系导向，以资本运作的思维谋划项目建设，如针对讨赖峡水库建设资金筹措问题，可将水库坝后电站建设成为抽水蓄能电站，吸引社会资本融资建设电站，以电站建设带动水库建设等。

2.协调联动，推进地下水超采治理工作

地下水是自然水循环各环节之间相互联系的重要纽带，是流域重要的生态敏感因子之一，也是维系河流自然生态系统健康的重要战略储备资源。落实“定时不定量”分水制度的过程中，尤其是在紧急情况或干旱情况下，由地表水的争用演变为对地下水的掠夺性开采。全流域年均超采地下水2 302.92万m3，其中浅层大型一般超采区1个，面积843.67 km2，年均超采量1 167.52万m3；浅层中型一般超采区2个，面积696.46 km2，年均超采量636.40万m3；浅层小型一般超采区1个，面积84.30 km2，年均超采量499.00万m3。在当前管理体制下，流域与区域协调联动，采取调整种植结构、水源置换工程建设等措施，按照区域地下水超采治理方案，明确地下水水位、水量双控目标及治理时限，纳入市、省及国家管控指标体系，通过监测计量、水位通报、检查考核等，逐渐将开采量控制在可开采量以内。后续进程中，借鉴石羊河综合治理经验，将流域作为实施水资源综合管理的基本单元，同时通过流域立法，将地下水管理纳入流域综合管理之中，形成流域区域制衡联合的地下水治理体系。

3.系统施策，落实水资源刚性约束制度

以现行分水时段对应的多年平均水量为基础，在进行河流健康评估、扣减必需的生态水量后，得出区域可分配水量，加上地下水可开采量、非常规水量、其他水量等，确定区域总水量，以流域内市县（区）水资源承载能力评价成果及用水总量控制指标为限，确定区域可用水量。现阶段，讨赖河流域落实水资源刚性约束制度的重点在农业领域，主要矛盾是水地失衡。可通过农业节水、调整种植结构及比例，提高亩产效益，守住耕地红线，确保农民收入不减少；亦可采取增加高效农田、土地轮作休耕、退耕还林还草等措施，压缩荒地面积，提高灌溉保证率，保障干旱年份的均衡用水和优先次序。后续发展中，结合行业用水定额，制定水环境水资源承载评价技术指南，进行水资源和水环境容量评估测算，最终落实“以水而定、量水而行”总要求。以绿色思维导向高质量编制区域国土空间规划，促进跨部门、跨层级、跨维度空间治理智能协同，并由政府规范、指导、监督国土空间规划的高效实施和落地，作为“四水四定”的约束和最基本依据，以此确定城市开发边界、人口规模、土地规模、产业规模及开发强度，以国土空间规划引领区域绿色发展，构建山水林田湖草沙冰生态要素与区域高质量发展融合的全要素规划管控体系。

4.保护为先，维系河流生态健康

以河流水系为单元，定期开展河流生态健康评估，从径流变差倾向率等级等11个指标进行定量定性评价，构建空天地一体的监测预警机制。上游以祁连山区河流源头区为重点，结合自然条件和水源涵养状况，严格生态功能管控，预防水土流失，通过人工增雨雪、飞播造林等措施，丰富植物多样性，提升源头区水源涵养能力。中下游落实生态水量调度管控措施，提升河道生态需水保障程度，扭转和改善生态水量不足、水环境本底较差、生态功能退化等问题。补齐工程短板，重点河段达到洪水防御设防标准。开展全流域生态环境提升行动，统筹水域、岸线及空间利用的整体性、系统性，协调推进水系连通、河道清障、清淤疏浚、岸坡整治等多项措施，实施肃州区花城湖、清水河等农村水系综合整治，肃州区临水河、金塔县鸳鸯池水库群等河湖水系连通项目，打造农村水系综合治理样板，建设“水美乡村”，形成以干支流为骨架，人工渠系、管网、湖泊、湿地为补充的生态廊道体系。

5.高位推动，打造智慧流域

基于水资源精细化管理、水旱灾害精准预测、工程运行掌控、河湖立体监管，以“人工智能+”为主攻方向，启动智慧水利建设。通过多学科领域交叉，建立水文、生态、社会经济、地下水、城市、水库及岸线模型集成系统，实现以大数据、云计算、人工智能等高新技术与流域管理工作的深度融合，构建全面、多元、动态的智慧水网，为流域高质量发展管理与调控、生态治理措施和远景规划提供科学依据。

6.健全机制，构建现代水治理体系

强化河湖监管，严格落实《甘肃省河湖长制督察方案》和河长湖长考核制度，督促各级河长湖长切实履职尽责，抓好“一河一策”落实。围绕河流保护、地下水管控、节约用水、河道采砂等重点领域，加快推进水法规制度建设。研究制定水利工程安全保护、节约用水激励、生态补偿机制、生态产品价值实现机制等相关政策，不断完善依法治水的政策依据。推动流域重点领域和关键环节改革，深化“放管服”改革，推进“减证便民”。推进水权改革，借鉴疏勒河流域水权试点改革经验，梯次开展流域各河流水权改革，建立水权水市场交易平台，提升用水效率和效益。推进水价改革，完善城乡水价形成机制，推行阶梯水价及水资源税制度，建立反映供水成本、促进节约用水、与投融资体制相适应的水价形成机制。深入挖掘流域文化蕴含的时代价值，延续历史文脉，发挥水文化的教育、启迪、激励和凝聚作用，调动各方积极性，务实高效推进高质量发展。全面提升从业人员的能力素质，强化水利工程、水土保持、水旱灾害防御等行业监管水平。以资本运作思维健全多元投融资机制，用好中长期贷款、过桥贷款、地方政府专项债、抵押补充贷款等金融支持水利建设的优惠政策。搭建流域各方参与的协商议事平台，问需于民、问计于民，推动流域多元治理，共建幸福河湖，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。