以“三权分置”水权制度改革推进我国水权水市场建设

王亚华

（清华大学公共管理学院，100084，北京）

一、我国水权水市场改革的回顾与评论

过去20年间，我国持续推进水权水市场改革，在法规政策制定、水权制度建设和水权交易实践方面已取得一系列进展：2000年，浙江省东阳—义乌水权转让作为我国首例水权交易事件，拉开了水权市场探索序幕；2004年，水利部发布《关于内蒙古宁夏黄河干流水权转换试点工作的指导意见》；2005，水利部发布《关于水权转让的若干意见》和《水权制度建设框架》；2011年，中央一号文件进一步明确提出建立水权制度，充分运用市场机制优化配置水资源制度建设；2012年，党的十八大报告提出“积极开展水权交易试点”；2014年，水利部发布《关于开展水权试点工作的通知》，在七省开展水权试点工作；2016年，水利部印发《水权交易管理暂行办法》，水利部、国土资源部联合印发《水流产权确权试点方案》，同年中国水权交易所在京设立，标志着我国水权市场改革进入实质性操作阶段；2021年，“十四五”规划纲要提出“发展用水权交易”。总体来看，经过20年的发展，我国水权制度建设和水权市场实践积累了很多经验，特别是取水权的确立及水权交易的实践探索为水权制度建设进一步创造了必要条件，但水权制度未成体系，水权市场发育缓慢。以中国水权交易所的交易水量为例，从2016年成立至今，累计交易水量约35亿m3，平均每年交易水量不到全国年用水量的千分之一。经过20年的水权水市场建设，我国目前还没有发展出普遍性的水权市场，建立中国特色的水权市场仍需探索。

我国水权水市场实践进展明显低于预期，存在深层次的原因。过去半个世纪全球范围内的研究文献证明，尽管水权交易有协调水资源约束与经济发展、减少政府支出、激励节水等积极意义，但同时也可能伴随着一些潜在的副作用，如对农村弱势群体和生态环境的不利影响。有效运作的水权市场需要具备多方面的条件，包括清晰而明确的水权概念、科学合理的初始分配制度、强有力的政府监管、社会文化的认可、配套的制度保障、充分的水文信息、足够大的市场收益等。由于建立和运行水权市场制度的成本很高昂，在世界范围内，发达的水权市场仅存在于澳大利亚、美国西部等少数国家和地区，全球绝大多数国家和地区主要依靠行政手段来配置水资源。

我国自古以来就是以行政手段为主配置水资源的国家，当代水资源管理体系更是如此。我国1988年颁布的《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）中确立的取水许可制度体系，以及2002年修订的《水法》进一步提出“总量控制与定额管理相结合”的用水制度，明确用行政手段来进行水量分配和再分配。在该法律制度框架下，实践中开展的水权交易，可以视为落实总量控制的一种手段。我国正在开展的水权水市场实践，是一种水资源行政分配体系中融合市场机制的制度形式。

二、我国水权水市场改革实践中面临的问题

1.相关概念繁杂且使用混乱

目前，水权改革的相关概念界定不清晰。我国宪法和法律有水流产权、水资源所有权、取水权等三个概念；除了三个法律中已有的概念，在水权有关试点文件中，使用过水权、水资源使用权、用水权、用水权初始分配等多个概念；在实践中使用过水资源确权、区域水权、工程水权等概念。在水利部2016年印发的《水权交易管理暂行办法》中，规定水权包括水资源的“所有权”和“使用权”，并将“使用权”划分为区域水权、取水权和灌溉用水户水权，每一类水权都对应不同的交易方式。这种概念上的不清晰和众多概念的并存，给水权水市场实践带来困扰。

2.实践中水权分配面临诸多困难

明晰初始水权是开展水权交易的前提，尽管这方面的实践探索很多，但尚没有找到成熟的路径，其困难至少有如下方面：一是我国不少跨省江河和省内跨区河流的水量分配尚未完成，而且各省的用水总量控制指标与取水许可水量并不对应，难以为水权确权提供清晰的边界条件；二是取水许可制度与水权分配缺乏有效衔接，例如，不少地区发放的许可证水量偏大，按照取水许可证记载的水量确权存在不公平问题，一些流域和地方还存在重复发证现象，形成“大证套小证”“大权套小权”的情况，增加了确权工作的复杂性；三是一些灌区将水权“一分到底”，确权到农户，但是这种做法的实践价值小并且易对基层用水秩序形成不利影响。

3.水权交易不活跃与市场规模小

过去20年，尽管出台了一系列试点政策，但实际水权市场规模很小。2016年中国水权交易所成立以来，迄今发生的水权交易数不到1 000例，平均每年的交易水量5.8亿m3。灌溉用水户水权交易是水权交易最多的市场形式，占据了水权交易数的80%，但交易水量仅为总量的0.7%，总体并不活跃。甘肃省黑河流域的水权交易试点，即使给农户手机安装了水权交易App，农户之间的水权交易仍然稀少。目前来看，中国水权交易所的水权市场以取水权交易为主，取水权交易数占总数的19%，交易水量占总量的77%。

4.水权交易价格形成机制及定价难题

从理想意义来看，水权交易价格，既要体现卖出方节水的成本、交易的边际成本和一定的收益，又要体现买入方获得水权的边际效益，还要体现第三方在水权交易中的损益。目前我国尚不存在活跃交易的水权市场，开展的水权交易基本以政府引导为主，价格采用政府引导下双方协商的形式决定，交易价格形成机制不完善，价格水平偏低，难以调动卖出方的积极性，也难以体现出市场的供求关系和水资源的稀缺性。

5.现有法规体系与水权改革不衔接

在我国现行的法律中，只有“取水权”是与水权相关的法律概念。取水权是基于取水行政许可获得的权利，尽管《中华人民共和国物权法》已经将取水权归入“用益物权”的范畴，但其市场交易并没有法律基础。目前实践中推行的三种类型的水权交易，包括区域层面、取水人层面和用水户层面，都缺乏法律依据。

导致上述问题的根源在于我国的水权水市场改革实践和理论认识，主要是以水权“自由市场”秩序为理想参照系的。在我国以行政方式配置水资源的法律框架下，加之水资源的流动性、变异性和利害两重性等复杂特性，市场机制在水资源配置中的作用是有限的、局部的和辅助的，在我国国情条件下不太可能发展出以水权为基础的发达水市场。由于对此缺乏足够清晰的认识，我国的水权水市场改革存在顶层设计不科学、政策路径不明晰、市场发育进展较慢等问题。

三、“三权分置”水权制度设计，破解水权水市场改革难题

基于长期的理论研究和国内外经验的观察，本文提出“三权分置”水权制度改革的新思路：水资源的所有权、取水权和用水权三项权利分置，所有权按现行法律规定维持不变，取水权继续沿用现行法律规定并进行完善，在现有法律体系中仅增加“用水权”的概念，将用水权作为取水权派生出的权利并赋予其市场流转权能，用水权交易作为水权市场的主要形式。“三权分置”制度在我国土地制度改革中已有先例，农村农地和宅基地已经引入了“三权分置”改革。“三权分置”水权制度改革，与“三权分置”土地制度改革既存在相似性，也有其自身的特点，是一套基于我国国情水情的具有独特性的制度设计。以下是这一制度设计的概要说明。

1.水权概念体系及其权利性质

水资源“所有权”在我国法律中有明确规定。1988年《水法》规定了水资源所有权制度，2002年修订的《水法》明确水资源全部属于国家所有，并取消了水资源集体所有。现行《水法》第三条规定“水资源属于国家所有。水资源所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”由于水资源全部属于国家所有，各级政府或政府授权组织是水资源所有权的行权代理人，负责水资源的统筹调配和管理。所有权作为上位权利派生出了取水权和用水权。

水资源“取水权”在我国法律中也有明确规定。1988年《水法》规定了水资源取水许可制度，2002年修订的《水法》明确设定了取水权。2007年通过的《中华人民共和国物权法》对取水权的物权属性作了确认性规定，明确取水权为具有用益物权性质的权利。2020年通过的《中华人民共和国民法典》保留了对取水权物权属性的确认性规定。2006年国务院颁布《取水许可和水资源费征收管理条例》规定“依法获得取水权的单位或者个人，通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在取水许可的有效期和取水限额内，经原审批机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源，并到原审批机关办理取水权变更手续。”上述规定为取水权的有偿转让提供了制度空间。本文提出的“三权分置”水权制度设计，建议禁止取水权的市场交易。取水权作为一种行政许可权利，与农地的承包权、宅基地的资格权一样不能交易和转让。

水资源的“用水权”在现有法律体系中尚无规定。本文提出的“三权分置”水权制度设计，建议在法律体系中正式引入“用水权”，作为水资源使用权的法律界定。用水权是取水权派生出的权利，具有用益物权的性质，是取水权用益物权的具体体现。用水权经确权后，可以按有关规定进行转让或交易，这与农地的经营权和宅基地的使用权类似。用水权可以由取水权人直接行使，也可以与取水权人分离，当取水权下存在多个或多层级的用水主体，取水权下的用水权可以根据用水层级和主体的数量再分配。

2.水权的确权

由于水资源的所有权是稳定不变的，水权确权主要有两个层面的含义。第一是取水权的确权，实际上是现有取水许可制度的完善和落实，包括进一步明确各种类型取水的权利义务关系，取水权的取得方式和有效期限，取水权的存续和变更等。第二是用水权的确权，对于用水权直接由取水权人行使的情形，取水权人自然享有用水权；对于用水权与取水权人分离的情形，可根据需要，分层级或分主体进行确权，因地制宜明确用水权分配。例如，对于灌区的灌溉取水权，可以根据地区条件和经济发展状况来确定将用水权确权分配到支渠口、用水户协会或用水户。对于城市供水系统或其他一些公共供水系统，能够通过商品供水和水价调节用水，则不必对用水权进行确权。

3.水权交易方式

目前实践中探索的水权交易是使用权的交易，分别为区域水权交易、取水权交易和灌溉用水户水权交易，这三个层面的交易只在持有相同性质使用权的主体之间进行，三种使用权之间不可互通交易。该交易体系比较复杂，概念上和法理上都存在问题，制约了水权水市场的健康发展。在本文提出的“三权分置”水权制度设计中，只需要用水权交易这一类水权交易方式，可整合上述三个层面的水权交易。

对于区域水权交易，如果交易基于具体用水主体，那么在用水权明晰的基础上，具有供需关系的区域之间的交易可以落实到用水主体之间的交易，政府在其中发挥协调作用，是实现交易的促进机制，并不是交易的主体。如果交易是没有明确用水主体的区域水权流转，政府之间的协商行为也不是市场交易行为，而是一种政治民主协商机制，若确有开展的必要，可以纳入跨区域生态补偿机制，取代目前试行的区域水权交易。

对于取水权交易，以往持有取水权的主体之间的交易，变为取水权对应的用水权的交易或取水权下被分割的用水权的交易。取水权本身不可交易，根据行政许可的性质保持相对稳定，并为水资源的行政调控留有余地。取水权可以从无偿取得逐步转向有偿取得，水资源特别稀缺地区可以探索取水权有偿持有。

对于灌溉用水户水权交易，水权交易即是被分配到的用水权交易。三个层面的交易在“三权分置”的背景下都是用水权之间的交易。水权交易因此不再有类别之分，只要存在供需关系且符合有关规定，用水权持有主体之间即可进行交易，如此有助于发展出真正意义上的水权市场。

用水权的交易具体可有两种基本形式：一是不超过取水权期限的长期交易（时间在1年以上）；二是将用水权拆解的短期交易（时间不超过1年）。不论是何种形式的用水权交易，用水权交易的水量不能超过取水许可水量。

4.法律制度设计

本文提出的“三权分置”水权制度设计，与现行法律制度不产生冲突，在进一步试点基础上，通过适当发展完善现有法规，以较小的法规调整，即可满足水权水市场实践的法律需求。对法规调整的建议：进一步修订《水法》，对于取水权派生的用水权，从法律上予以明确，对用水权的处分和交易行为，给予法律上的规定；修订现行的《取水许可和水资源费征收管理条例》，取消取水权有偿转让的规定，明确用水权的确权方式和交易细则；按照“三权分置”水权制度设计修订现行的《水权交易管理暂行办法》，将三种不同类型的水权交易统一为用水权交易。

四、“三权分置”水权制度推行的价值和可行性

本文提出的“三权分置”水权制度，充分考虑了我国的国情条件、水资源管理历史传统和现有法规体系，是融合行政管理和市场机制的创新制度设计，能够以较小的改革成本和更低的改革风险，解决目前水权水市场改革中面临的难题，将我国的水权水市场改革转向更为科学和可行的路径。这一改革方案的优点至少有以下五个方面：

1.厘清水权概念体系

使用 “所有权”“取水权”“用水权”这三个水权术语，清晰划分了水权概念，简明表达了水权体系的权利关系。首先，对应了现有法律体系中所有权和取水权概念，且没有改变其内涵；其次，统一了政策文件中的概念体系，有效避免相关文件颁布后出现概念混乱的问题。第三，相对于目前的《水权交易管理暂行办法》所使用的复杂概念体系，用更少更简洁的术语为水权交易奠定了概念基础。

2.解决水权分配难题

“三权分置”水权制度尊重和继承了既有的水资源权利体系，特别是与“总量控制和定额管理”的取水权体系相衔接，解决了水资源配置中行政体系衔接市场体系的难题。政府通过取水权管理，实现宏观水资源管理的总量控制；用水权在取水权的权利之内进行界定和流转，实现微观水资源管理的优化配置。这样做的好处：首先，水权市场改革与江河水量分配不再直接挂钩。在“三权分置”水权制度中，政府主要通过完善取水权管理，对上衔接总量控制，对下监管用水权交易。某些流域取水权管理运行中如有必要，才考虑对江河进行水量分配。其次，解决重复发证的问题，“三权分置”水权制度中，水权证只有一级，不存在多级嵌套问题；用水权的分配中，下一层级是基于上一层级的用水指标确定，水量被明晰分配。再次，破解水权划分一刀切的困境，灌区在被分配取水权后可以因地制宜评估用水权具体需要确权到哪一层级。

3.促进水权市场健康发育

“三权分置”水权制度使水权交易真正实现市场化，水权交易只在具有用水权的主体之间产生，政府的角色由引导方转变为协调方。同时，区域水权交易、取水权交易和灌溉用水户水权交易被统一为“用水权交易”，水权交易全部在用水主体之间进行平等交易。基于以上两点，水权市场的交易价格由市场决定而不是政府引导确定，买卖双方的积极性被调动，从而提高水权市场的活跃度。政府通过总量控制和取水权管理，在水资源管理中发挥宏观调控职能，实现政府与市场的有机衔接。如此可以让市场机制在水资源配置中发挥重要作用，同时让政府更好地发挥作用，实现水资源配置领域真正意义上的“两手发力”。

4.衔接现有法律制度且风险可控

“三权分置”水权制度是一个渐进改革方案，衔接现行《水法》规定的法律框架，对既有的水资源管理制度有继承也有发展。国家调控水资源配置的权利被保留，通过取水许可管理分配取水权且明确其不可交易，使水权管理可放可收，可保持水资源宏观分配的相对稳定和公平；对取水权以下适合分配的用水权进行确权，并允许依规开展市场交易，可放活水资源微观配置，激发市场活力，提高水资源利用效率。政府继续保留水资源行政配置权，可以控制由于水权市场发展带来的风险和潜在冲突，维持社会和谐稳定和用水秩序。

5.有先前经验参照及可操作性

近十年来我国相继开展了农地与宅基地“三权分置”改革：2013年党的十八届三中全会部署了农村土地制度改革，启动了承包地的所有权、承包权、经营权“三权分置”改革；2018年中央一号文件推出宅基地“三权分置”改革，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。农村土地“三权分置”改革成效明显，在保持农村土地所有制稳定的同时，通过产权制度创新有效激活了市场活力，增加了农民的财产性收益，这为水权制度改革提供了有益参照。虽然“三权分置”水权制度与“三权分置”农地制度在改革目标、内容等方面存在差异，但是其在权利性质和结构上存在相似性。“三权分置”土地制度改革的路径和经验，可为“三权分置”水权制度改革提供重要参考，减少试错成本并降低改革风险，使“三权分置”水权制度容易为各方面接受。