黄河防洪工程体系建设与布局展望

宋华力

（水利部黄河水利委员会，450003，郑州）

一、黄河长治久安事关中华民族伟大复兴和永续发展

黄河长治久安事关中华民族伟大复兴和永续发展，以习近平同志为核心的党中央对黄河保护治理高度重视。2019年9月18日，习近平总书记亲自主持召开座谈会，擘画黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略。2021年10月8日，中共中央、国务院印发了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》；10月22日，习近平总书记主持召开深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会。习近平总书记系列重要讲话和指示批示为下一步黄河保护治理指明了方向，鼓舞人心、催人奋进。当前我国正处于向第二个百年奋斗目标迈进的关键时期，党的十九大提出要加快水利基础设施建设。为构建新发展格局、推动黄河流域经济结构优化升级，需要加快补齐流域防洪基础设施短板，为流域经济社会发展提供坚实的防洪安全支撑与保障。

二、人民治黄七十多年特别是党的十八大以来黄河防洪工程体系不断完善

人民治黄七十多年特别是党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央正确领导下，黄河保护治理取得巨大成就，创造了黄河伏秋大汛岁岁安澜的历史奇迹。面对黄河国家战略新形势、新要求，分析黄河防洪治理总体格局，梳理防洪工程体系建设成就及突出问题，展望未来防洪战略布局具有重要意义。

基本形成了“上拦下排、两岸分滞”的防洪工程格局。修建三门峡、小浪底、陆浑、故县和河口村等“上拦”水利枢纽工程，增强了拦蓄洪水、拦截泥沙和调水调沙能力；建设标准化堤防工程1 371 km、河道整治工程502 km等“下排”河防工程；设防标准以内洪水的“漫决”和“溃决”问题基本得到解决；加强东平湖和北金堤滞洪区防洪工程建设，提升了“两岸分滞能力”。

上中游防洪防凌能力显著提升。中游建设三门峡、小浪底、陆浑、故县和河口村工程，干支流开展河道治理、堤防建设等，提高了洪水防御能力；禹门口至三门峡大坝河段已建成各类护岸及控导工程80处、总长度256 km，有效控制了河势，降低了塌滩塌岸损失。上游建设龙羊峡、刘家峡、海勃湾水库，修建堤防2 313 km、河道整治工程255 km，在内蒙古河段设置6个应急分凌区，初步建成防洪防凌工程体系。龙羊峡、刘家峡联合运用对减轻宁蒙平原河道凌汛威胁发挥了重要作用；海勃湾在一定程度上减轻了黄河宁蒙河段凌汛灾害；同时各省区加快推进湟水、无定河、汾河、渭河、伊洛河和沁河等主要支流和中小河流治理，流域洪水防御能力和山洪灾害防御能力进一步提高。

初步形成“拦、调、排、放、挖”综合处理和利用泥沙体系。累计减少入黄泥沙近300亿t，减少下游河道淤积112亿t，有效减缓了黄河下游河道淤积抬升的趋势。

加强防洪非工程措施建设。截至2020年年底，在信息采集方面，共有水文站145处，水位站93处，雨量站891处，蒸发站37处，水库、河道及滨海区淤积测验断面760个。在信息传输存贮方面，基本形成黄委机关—各省局（委属单位）—市局—县局的四级计算机综合业务网，黄河云已初步形成1 008个物理核心、220 TB在线存储、230 TB NAS存储的云计算存储资源池，汇聚黄委业务数据，整合形成了黄委14大类重要业务数据资源目录。

三、黄河防洪仍然面临巨大挑战

由于黄河一直“体弱多病”，生态本底差，资源环境承载能力弱，流域水安全老问题有待解决，新问题也愈发突出，与大江大河治理重要标杆这一战略定位的要求相比存在明显差距。立足防大汛、抗大灾的要求，黄河防洪工程体系还存在突出短板，主要表现在以下方面。

①黄河仍然面临大洪水的威胁。历史上黄河洪水灾害频发，当前气候变化和人类活动导致的气象不稳定因素及致灾风险增加，黄河发生超标准洪水的风险依然存在。小浪底至花园口尚有1.8万km2无工程控制区，洪峰流量高达12 000 m3/s，预见期短，直接威胁下游滩区人民群众生命财产安全。例如2021年8月下旬以来，黄河中下游地区发生历史罕见秋汛洪水，干流潼关站发生1979年以来最大洪水，支流渭河、汾河、伊洛河、沁河均发生有实测资料以来同期最大洪水。黄河干流潼关站9月27日、10月5日流量分别达到5 020 m3/s、5 090 m3/s，形成2021年黄河第1号、第3号洪水，10月7日11时洪峰流量8 360 m3/s，为1979年以来最大。小浪底水库最高运用水位达到273.5 m，为投运以来历史最高，并保持270 m以上高水位运行长达20天。

②黄河水沙关系不协调局面长期存在。黄河水沙具有年际变化大的特点，枯水枯沙与丰水丰沙交替出现；2000年以来潼关站年均实测沙量2.44亿t，但是黄河产沙条件未发生根本变化，未来黄河仍然会出现大水大沙年份，随着现有工程库容淤损、拦沙作用逐步降低，年均入黄沙量可达到6亿～8亿t；黄河水沙调控体系尚不完善，小浪底水库调水调沙后续动力不足，水沙调控整体合力难以充分发挥，下游河道仍然面临淤积抬升风险。

③防洪工程体系仍存在突出短板。“上拦”工程不健全，干流规划的古贤、黑山峡、碛口等控制性工程未建设，应对大洪水的调控能力有待加强。此外，部分水库存在建设标准低、淤积严重、老化失修和大坝安全监测设施和管理设施不完善等问题，亟须除险加固。“下排”工程不完善。下游299 km游荡性河段河势尚未有效控制，“二级悬河”形势严峻，有可能引发“横河”“斜河”，危及大堤安全，部分控导、险工易出现险情，需要进行安全加固。“两岸分滞”能力不足。东平湖滞洪区安全建设滞后，分滞洪工程体系不完善。分蓄洪区功能定位与区域经济发展存在矛盾，东平湖滞洪区老湖区承担着黄河、大汶河的双重滞洪任务，洪水淹没风险高、淹没损失大，同时居住着大量群众，影响东平湖发挥防洪作用。上中游干流河段防洪工程不完善，防洪防凌隐患突出。支流防洪工程不完善，中小河流和山洪灾害防治能力、城市防洪能力等有待提升。

④滩区百万群众防洪安全尚未解决。黄河下游滩区承担着滞洪沉沙和群众生产生活空间的双重功能，河南、山东居民迁建规划实施后，仍有近百万群众处于洪水威胁中。

四、黄河防洪战略布局展望

1.主要目标

在黄河流域生态保护和高质量发展要求下，结合黄河防洪治理总体格局、防洪工程体系建设现状及需求，黄河防洪工程布局完善的目标为：防洪减灾能力全面提升，重要河段、重点区域防洪全面达标，黄河下游河道和滩区得到综合提升治理，全面消除水利工程安全隐患，全面强化薄弱环节建设，水沙调控能力得到提升，洪水泥沙得到有效控制和科学管理，应对洪水灾害风险能力进一步提高，确保大堤不决口、河床不抬高。

2.总体布局及思路

构建“一轴两核”的水灾害综合防治格局，实现水沙协调、安全稳固、洪水无虞。“一轴”即坚持“增水、减沙，调控水沙”的思路和途径，紧紧抓住水沙关系调节这个轴线。“两核”即坚持“上拦下排、两岸分滞”调控洪水和“拦、调、排、放、挖”综合处理泥沙，完善防洪减淤工程总体布局，辅以防洪减灾系统等非工程措施，构建综合性的防灾减灾体系。

协调干支流、上下游、左右岸等关系，以调控水沙为核心，坚持“上拦下排、两岸分滞”调控洪水和“拦、调、排、放、挖”综合处理泥沙两大策略以及滩区治理思路，完善以黄河下游为重点，兼顾黄河上中游河段、主要支流、城市防洪、山洪灾害防治的洪水防御总体布局。

继续完善水沙调控工程体系，增强上中下游水沙联合调控能力，确保河床不抬高。优化水库运用方式和拦沙能力，充分发挥水沙调控整体合力，长期维持河道中水河槽行洪输沙功能。基本消除现有病险水库安全隐患，进一步提高水旱灾害风险防范化解能力。

坚持系统治理，统筹干支流、上下游、左右岸，畅通河流洪水通道。开展河道整治、现代化堤防建设，补齐黄河上中下游、干支流防洪工程短板，消除防洪薄弱环节。协调开展中小河流治理、山洪灾害防治、城市防洪排涝能力建设。

推进滞洪区建设，提高洪水有效蓄滞能力。积极推进东平湖综合治理，完善安全建设措施，提升东平湖有效分滞洪能力。研究优化北金堤滞洪区运用方案。完善应急分凌区工程设施，加强运用管理。

开展滩区综合提升治理。在发挥滩区滞洪沉沙功能的基础上，因滩施策、综合治理，破解防洪保安和居民防洪安全的矛盾，实现滩区及两岸高质量发展。

3.主要工作措施

践行“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念，紧紧抓住水沙关系调节“牛鼻子”，围绕以疏为主、疏堵结合、增水减沙、调水调沙，完善水沙调控体系，健全“上拦下排、两岸分滞”的防洪格局，强化洪灾应对体系和能力建设，构建河道畅通、安全稳固、保障有力的综合性防洪减灾体系，确保大堤不决口、河床不抬高，为实现黄河长治久安提供保障。

①健全“上拦”工程，增强洪水控制能力。完善以骨干水库等重大水利工程为主的水沙调控体系，提高径流调节和洪水泥沙控制能力，确保河床不抬高。加快推进古贤水利枢纽前期工作并力争早日开工建设。深化黑山峡河段开发治理工程前期论证，开展桃花峪水利枢纽前期研究。开展三门峡水库清淤试点工程前期工作，力争早日开工实施。加快泾河东庄等在建工程建设，开展清水河马高庄、泾河石家峡等支流水库建设；全面完成现有病险水库除险加固，对新出现的病险水库及时消除安全隐患；开展小浪底、海勃湾、陕西王瑶等干支流水库清淤试点，恢复有效防洪库容。加快实施淤地坝除险加固，提高淤地坝防洪能力。

②强化“下排”工程，畅通河流洪水通道。实施下游河道综合治理，推进下游现代化堤防建设，加强游荡性河道整治，保持河道主槽稳定，解决河口防洪问题，提高下游防洪能力，确保防御花园口洪峰流量22 000 m3/s洪水堤防不决口。力争2022年黄河下游“十四五”防洪工程获得批复并开工建设。实施河口河段河道疏浚工程，减少河口淤积延伸的溯源淤积影响，加强刁口河备用流路综合治理。实施禹潼河段河道疏浚工程，推进中游禹潼河段和潼三河段塌岸与塌滩治理。加大上中游干流河道治理力度，统筹推进黄河干流青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古等河段防洪治理，加固堤防、整治河道，实施必要的护滩和护岸工程，增强河道泄洪排沙能力；加强重要支流险工险段和薄弱堤防治理，推进黑河、白河、湟水河、洮河、渭河、无定河、北洛河、汾河、沁河、伊洛河等重要支流防洪治理，提高支流防洪能力；实施中小河流治理与山洪灾害防治。

③完善“两岸分滞”工程，提高洪水有效滞蓄能力。积极研究东平湖滞洪区综合治理方案，完善滞洪区防洪工程，实施安全建设措施，确保“分得进、蓄得住、退得出”。统筹洪水风险与社会经济发展，研究北金堤滞洪区运用方式。完善纳入规划的内蒙古6个应急分凌区工程设施，加强分凌区运用管理。

④实施滩区综合提升治理，保障滞洪沉沙功能。因滩施策，解决滩区群众防洪安全问题。力争贯孟堤扩建工程尽快立项，完成“十四五”期间工程建设任务，完善黄河下游防洪工程体系。推动温孟滩防护堤加固工程，解决滩内居民安全问题。推进东坝头至陶城铺河段“二级悬河”治理，降低黄河大堤防洪风险。立足从根本上解决滩区居民防洪安全问题，积极推进滩区居民迁建，鼓励滩内群众外迁安置。在不影响河道行洪前提下，统筹考虑生态保护和滩区高质量发展，结合乡村振兴，支持引导滩区走现代生态农业发展之路；科学推进宁蒙滩区治理，推进内蒙古黄河滩区居民外迁。

⑤加强城市防洪工程建设，增强抵御灾害能力。加强济南、郑州、西安、兰州等重要城市防洪工程建设，实施县城防洪达标建设，有条件地区可结合生态、交通、景观开展多功能高质量防洪工程提升；统筹城市防洪排涝工作，加强重要城市周边山洪沟道治理，增强抵御灾害能力，逐步形成与城市规模、功能、定位相适应的城市防洪排涝体系。

⑥加快推进智慧水利建设。加强黄河流域水安全监测体系建设。推进黄河流域全覆盖水监控系统项目，建立规模以上地表水取退水口和地下水取水井在线监测系统。实施水土保持监测工程，完善水土保持监测站网体系。实施已建水利工程智能化改造和水域岸线视频监测监视工程。整编融合流域全要素数据，构建黄河流域数字流场。整合流域通用模型及专用模型，建设流域知识图谱等大数据分析系统，构建涵盖山水林田湖草沙并与物理黄河实时同步的数字孪生黄河。建设智能业务应用。建设涵盖黄河保护治理主要业务、具有“四预”功能的智能协同应用体系。持续完善“黄河一张图”。 ■