辽宁省小型水利工程运行管理存在主要问题与对策

2023-01-02王凡

黑龙江水利科技 2022年3期

王凡

(锦州市水利事务服务中心，辽宁锦州 121000)

近年来，随着社会经济的快速发展以及市场经济体制改革的持续推进，小型水利工程等始建于计划经济时期的工程管理体制已难以适应新时期社会发展和市场改革的需求，暴露出的问题对充分发挥工程效益已构成严重制约。为适应市场化需求，各级水利部门积极探索与尝试水利工程管理体制改革工作，并取得显著成效[1]。然而，我国小型水利工程经济效益低、管护难度大、点多面广的特点，加之运维管护经费不足、管理单位机制“不活”和管理体制“不顺”等，现阶段尚未形成科学完备的小型水利工程管理体制。

根据相关文件要求，2018-2019年辽宁省全面梳理了全域的小型水利工程，并积极推进管理制度改革以及考核、验收、“回头”抽查等工作。结果显示，从顶层设计上推进的制度改革，在明确管理模式、明晰工程产权、落实管护经费和主体责任等方面成效显著，但改革过程中仍有许多制约因素[2]。2020年3月，辽宁省突出强调了管理制度改革的重要性，以问题为导向研究制订切实可行的运行管理对策，坚持制度改革的工作方针全面提升水利工程管理水平。因此，针对小型水利工程提出行之有效的管理措施，才能使全省水利工程迈上新的台阶[3-5]。文章深入调查和研究了辽宁省小型水利工程存在的问题，并探讨了运行管理对策，旨在为辽宁省深化水利工程管理制度改革以及制订新时期运行管理方案提供一定借鉴。

1 辽宁省小型水利工程现状

1.1 小型水利工程特点

辽宁省小型水利工程主要包括小型水电站、农田水利设施、小型水闸、小型水库、农村饮水安全工程、中小河流堤防、淤地坝等，工程特点如下：①大多建于交通不便、位置偏移的丘陵地区及山区，具有分布分散、点多面广等特点，调查显示全省70%的小型水利工程分布在经济相对落后的辽西、辽北等地区。②安全隐患多、“先天不足”，小型水利工程大部分修建于1960年，当时的工程设计标准低，资金投入有限，施工技术落后以人工“肩挑抬搬”为主。③经济效益低，农村农业为主要服务对象。

1.2 运行管理现存问题

结合相关调查资料，除大连、沈阳等经济条件较好的部分地区外，辽宁省小型水利工程运行管理状况大部分都与改善生态环境、保障饮水安全、农田灌溉、防洪排涝、抗旱等基本功能要求相差甚远，全面滞后于经济发展要求，现阶段面临着严峻的形势，具体如下：

1)对运行管理的重要性认识不足，部分工程管理部门未认真落实“强监管、补短板”，推进乡村人居环境整治以及农村基础设施建设短板等政策，没有认识到贯彻落实以上政策的重要环节包括小型水利工程的运行管理，其对改善生态环境及保障农村饮水安全等具有重要作用[6]。

2)管理资源针对性低，部分管理部门未全面认识工程效益，对失去使用功能或功能发生改变的工程缺少有效的应对策略，资源浪费或闲置问题突出。

3)管理制度落实无法适应现代化要求，在现行管理体制中村民委员会或乡镇政府承担了大部分的小型水利工程管理工作，水利部门负责管理的仅占极少部分，基层事务繁杂且管理效率低下，缺少高效专业的管护体制。由于针对性低、深度不够、内部不全，管理规章制度无法适应新形势下水利发展需求。

4)维修养护和管理人员经费不足，大多数小型水利工程经费以政策或临时性文件应付，甚至根本无着落，对于管护经费投入地方政府的积极性不高，尚未形成经费同步增长和稳定投入机制。

5)管理职责不明，主要体现在以下几点：①小型水利工程运行管理单位、水利主管部门等责任人未认真履职，工程防汛的巡查、技术和政府等责任人未按要求履职，如缺少岗位培训等；②巡查记录填写随意性大、不真实、不规范、不完整，巡查内容与项目确实，出现重大问题或异常情况时巡查人员未按要求记录，也未及时应急措施；③部分水利工程无相关巡查记录，未按要求落实巡查工作，不能及时发现工程安全隐患也就无法实施除险加固和维修养护；④部分小型水利工程未明确管护责任与主体，未能严格落实工程管理责任，业务主导责任与运行监管责任缺失，管理权、使用权和所有权不明确，未划定管理保护范围，难以实施工程管护。

6)管理制度不健全且缺少专业管理人才，部分工程管理人员的年龄结构偏大、整体素质不高、缺少基本专业素养，甚至难以胜任岗位工作。管理人员缺少继续教育培训、定期专业更新学习，未贯彻落实教育学习制度。

7)工程管理滞后，大部分小型水利工程仍未实行智能化、数字化和信息化管理，现阶段仍以人力分散管理为主，不利于标准化、规范化和科学化管理。

总体而言，小型水利工程现有管理模式中经费保障难、维修养护不到位、专业化程度低、专业技术力量不足、管理人员紧缺等问题日趋突出，如何科学研究适合的管理方案逐渐成为辽宁省水利部门面临的重要课题。

2 辽宁省小型水利工程运行管理对策

2.1 提高认识，纳入农村公共设施管护范围

国家发改委、财政部突出强调要加快农村基础设施管护机制的改革创新，构建符合农业农村特点和适应社会经济发展阶段的管护体系，其中小型水利工程就归属于农村基础设施的范畴[7]。因此，小型水利工程运行管理应引起地方政府管理部门的高度重视，在农村基础设施管护范围中纳入小型水利工程运行管理。对于农村山区的水利工程应充分挖掘其应用潜能，更好地发挥农业生产性和农村生活性基础设施的服务功能，通过合理利用其服务于农村生产生活的功能，为推进乡村人居环境整治和补齐基础设施短板助力，也是辽宁省建设生态宜居美丽乡村和全面推进乡村振兴的重要途径[8]。

因此，归纳总结水利工程管理机制的基本原则：分类施策、协同推进、监管并重、落实责任、主体明确、政府主导、市场运作、城乡融合。加快构建省市级政府创造有利条件、乡镇政府履行属地管理职责、县级政府为责任主体的管护制度。水利主管部门既要制定小型水利工程管理规范、标准和管护制度，明确应急保障机制、操作规程、管护办法、质量要求及管护目标等，还要注重监督管理以及学习培训，压实监管责任切实提升管护水平，强化运营企业管护责任和村级组织的管理作用。

根据各地区具体情况，逐步形成系统完善的分类管护机制，主要包括建立各级政府稳定投入增长机制、专业化与市场化管护制度、同步落实工程建设与管护机制、农村基础设施的产权管理机制、城乡一体化管护机制、非经营性设施村级组织或政府管护机制等[9]。

2.2 考核工程效益，制定有效的管理措施

近年来，辽西北地区的农业生产条件和农村生活环境发生了巨大变化，水利工程功能也产生了明显的改变。因此，为提高工程运行管理效率有必要全面核查工程效益，为制定切实可行的管理对策提供技术，具体如下：

1)对于使用功能发生转变的工程制定应适应于当前功能的管理措施，如辽河三角洲等经济发达地区早期兴建的以农田灌溉为主的部分小型水库，有些受灌水田因城镇化发展需求变成了开发建设用地，灌溉区消失或者大大缩减，库区上游集雨保护区内的土地大部分也被转变成城镇开发建设用地，水库的休闲旅游、改善人居环境和涵养生态的功能逐渐占据主导地位，水库也变成了人居环境设施，对此要制定相应的管理对策。此外，部分小型水库增加的居民供水功能使其具备了农村基础设施的效用，对解决农村饮水问题发挥着重要作用，对这类水库应增设相应的管理人员和措施，投入必要的管理资源以保证饮水安全。

2)对于使用功能消失或明显衰减的工程实行报废或降等处理，如早期兴建的部分水利工程因老化失修、缺少管理维护等面临着功能消失或衰减问题，实行报废或降等处理是最为有效的途径。

2.3 探索物业化等管理机制，提高管理效率

针对阶段存在的突出问题提出水利工程物业化、集约化管理手段，为提高管理效率实行管养分离等，具体如下：

1)纵向压缩管理链条、集中管理权限，以行政手段提升管理效率。从层级上，以县区和镇两级管理替代县区、镇、村三级管理，由乡镇集中管理所有小(2)型水利工程，将管理责任和安全职责明确到乡镇政府、到人，以责任倒逼机制加大统筹管理力度[10]。

2)充分发挥大中型骨干工程管理单位的经验优势、人才和技术力量，按流域水系以大带小实行集中管理，以骨干水电站或中型水库为基础成立管理处，对中小型水利工程实行以大带小集中管理。

3)实行管养分离和物业化管理制度。将小型水利工程委托具有相应经验、人才和技术的队伍负责管理，日常维修养护工作则由水利资质的物业公司负责，如通过委托第三方、政府购买服务等方式进行常规工程调度和维修养护，区、镇等管理单位仍负责安全运行等工作。具体而言，相关部门要考虑小型水利工程管理目标制定适应市场经济体制的管理办法，明确现有管理单位、三级责任单位与物业化管理的职责关系，应明确市场准入规则、工程管理范围、人员培训、发证和上岗实施办法，经费申报审批流程以及实施过程中的考核、验收和监督办法。为便于实施编制技术标准或技术指南，明确水利工程物业化管理的技术标准、做法及内容，实施过程中的验收、考核和监督标准，经费测算依据、方法以及各要素定额定量指标等[11]。

2.4 加大财政投入，建立经费稳定增长机制

小型水利工程作为服务于农业农村的民生工程，具有以社会效益为主兼具一定经济效益的属性，其管护经费来源以地方财政投入为主。为解决地方财政对管护经费投入不足以及对资源管理投入积极性低的问题，充分考虑各级政府财政情况建立适应的同步增长与稳定投入机制，具体如下：

1)针对辽西北地区，建立纵向乡镇、市县、省和国家级小型水利工程财政投入和同步增长机制，为保证财政投入的高效回报配套使用考核与评价制度。

2)对于纯公益性工程既要拓宽财政投入来源还要加大政府纵向财政投入，如优化支出结构，从建设资金中留出部分用于后期的运行管理。

3)针对具有一定经营性的工程要严格核定工程效益，充分考虑财政预算和水资源利用、发电等每年收益情况动态调整财政投入，逐步形成财政稳定投入机制。

2.5 建立有效的考核、奖罚和运营监督机制

为解决管理范围与主体不明晰、巡查工作落实不到位、管护责任缺失、管理人员履职不认真和工作积极性低等问题，在加大财政投入的情况下建立一套有效的运行监督和考核验收机制，对管理人员的责任和工作加强监督考核。明确考核方法、内容及对象，定期组织考核验收，客观公正的评价工程监测、调度运行和日常维修等工作，掌握各项管理制度落实情况，充分发挥维修养护资金效益，从根本上防止资金浪费或落实不到位的情况。

实践表明，对于保证工程维修养护管理到位以及调动管理人员工作积极性，奖罚并重的管理机制提供了成功经验[12]。将维修养护效益与地方财政投入力度有机结合，对运行管理成绩突出且考核验收合格的单位加大财政补贴、投入力度，能够充分调动管理人员及管理部门的积极性，对于未通过考核验收的要限期整改，甚至可以对人员调整，加强运营监督保证地方财政落实到位和管理者认真履职[13]。