亚行贷款水利建设项目施工期生态环境监控实践——以山东省地下水漏斗区域综合治理示范项目为例

石伟南，赵 新，聂明涛，颜建成

（山东省水利综合事业服务中心，250013，济南）

一、山东省地下水漏斗区域综合治理示范项目背景

山东省潍坊市、淄博市集约型高产值农业发达，但是生产发展严重依赖地下水。 随着经济快速发展，该地区生活和工业用水的需求一直在增长，大幅度开采地下水导致形成山东省最大、全国第二大的地下水超采区域。 地下水超采引发地面沉降、海水入侵和环境污染等一系列问题，地区城市用水和农业用水安全面临威胁。

鉴于地下水资源保护的战略重要性，山东省地下水漏斗区域综合治理示范项目（以下简称漏斗区综合治理项目）成为亚洲开发银行（以下简称亚行）在中国第一个专门针对地下水保护的投资项目。 项目区域包括昌乐、桓台、高密、青州和寿光5 个县市，实施内容主要包括地下水补源与保护、地表水优化配置与监测、水资源管理能力发展等方面。 项目保护潍坊-淄博地区农业行业地下水， 提高该地区地下水资源的保护水平与可持续利用水平。 由于亚行贷款项目强调创新性、示范性，对环保的高标准要求可为我国水利建设与施工期生态环境保护有效结合提供参考借鉴。

二、施工期环境监控主要措施

漏斗区综合治理项目涉及地下水漏斗区、水源保护区、风景名胜区等敏感区域和大坝安全、生态流量等生态安全问题， 被列为环境安全保障A 类项目（亚行定义为“项目可能产生不可逆的、 多样的或空前的重大不利环境影响”，“这些影响根据工程性质不同可能波及项目区或设施以外的区域”），对施工期生态环境保护管理及环境管理业务人员素质要求很高，项目法人、各参建单位本着“借鉴创新、以我为主、为我所用”的工作精神，严格按照生态环境保护与水土保持各项规定、办法，认真履行相关程序，施工期间环境管理各项工作得到亚行环境专家认可，有效降低了施工对项目区环境影响。

1.科学制定施工期环境管理计划

亚行贷款项目将生态环境保护和提升的可持续性作为保证经济发展的前提条件，把生态环境保护理念纳入贷（赠）款项目的全周期管理，自项目（计划）准备交易技援（TRTA）、实情考察与评估、谈判签约、贷款执行,至完工检查（PCR）和项目检验证实（后评价）， 生态环境保护是项目启动、实施、完工检查的先决条件。 项目正式签订前环保方案如未达到要求则一票否决；项目建设期间，环境管理计划及外部监测到位情况列为亚行每半年检查重点，发现严重问题时可暂停款项支付直至整改完成。

漏斗区综合治理项目实施过程中均制定了详细计划。 在贷款准备阶段， 根据水利建设项目环境敏感性，亚行确定该项目为环境分类管理A类项目, 按国内外各项环境管理要求分别准备了环评报告，并在此基础上进行了多轮、多形式内容公示，以及面对社会各界、各利益相关者的意见征询，在环境影响报告中制定环境管理计划。 环境管理计划明确特定的施工影响缓解措施、环境监测要求和包括预算要求在内的相关制度，对重点监测内容、监测范围、监测频次都制定详细的计划安排。 亚行批准的环境影响报告在网络公示接受公众监督。

项目启动初期，根据亚行加强过程监管要求，漏斗区综合治理项目省项目办借鉴以往外资项目环境管理经验，及时组织子项目办完成各独立监测单位的选聘，严格按照环境管理计划开展各项监测、监管任务，同时根据工程建设进展及亚行提出的相关意见建议，逐年对环境管理计划补充修订，使环境管理计划更贴合实际情况。 亚行也将其接受的环境监测报告上载至公共网站，增加项目实施环境管理过程透明度。 在贷款执行和监督阶段即水利建设项目的施工期,原则上亚行安排特派团一年至少一次现场考察环评要求执行绩效，根据检查情况向中方提交涵盖检查内容、结果、建议的检查备忘录，建设单位的环境管理情况受到严格监督。 除了国内政府部门组织的国际金融组织贷（赠）款项目绩效评价外，在项目竣工时，亚行还专门组织进行详细的完工检查，审查回顾项目全过程环境管理计划实施情况、项目预期产生的环境效益，评估项目环境绩效。

2.全过程跟踪监督检查

漏斗区综合治理项目建设单位高度重视施工期环境管理, 在亚行的指导下，积极与地方生态环境部门合作， 选聘具有国家资质的环境监测、环境监理、水保监测单位，进行全过程、全方位的监督性监测，在此基础上编制外部环境监测报告提交亚行评审。 外部环境监测报告的内容涵盖报告期内环境管理计划和贷款约文的实际执行情况，重点对生态环境敏感保护目标如水源保护区等相关要求落实情况进行审计，如果发现有不合规的情况相应提出纠正计划。 外部环境监测的时期自贷款生效开始至整个项目完成、亚行贷款关帐。

3.重点难点环节专项监控

由于漏斗区综合治理项目地形条件复杂，工程难度较大，大坝安全和生态流量是项目监测的重点。 施工和监理单位将大坝安全和生态流量情况列为专项监控项目， 并由安全环保文明施工专员按照环境管理计划完成每日现场督查并做好书面记录。 这种现场、平时内部监测与环境监测、环境监理、 水保监测单位进行的外部监测以及亚行特派团年度检查进行结合和印证， 确保大坝安全和生态流量符合环境影响评价各项标准要求。

亚行委托的由国际和国内专家组成的独立调查团, 每年对漏斗区综合治理项目全线的环境管理情况，以及具有国家资质的环境监测、环境监理、水保监测成果进行现场核实和验证。 除此之外，亚行非常重视一线人员的生态环境保护意识和各级项目管理机构的环境管理能力，聘请经验丰富的咨询顾问，针对项目工作中存在的具体问题进行专题培训和日常指导，在过程中逐步提升整体环境保护意识和管理水平。

4.建立管理投诉应诉机制

亚行非常重视针对每个项目制定特定的申诉机制。 从项目启动开始， 省项目办即要求各子项目办、实施机构、施工及监理单位建立完善环境申诉机制，对项目可能出现的与广大群众生态环境权益密切相关的事项进行实时监督。 如果出现防控漏洞，相关问题可以直接反映至亚行北京代表处甚至马尼拉总部。 亚行专门设置了独立评估局（独立于主管项目的业务局、人员），负责处理收到的投诉事宜并直接向亚行董事会报告。

三、施工期环境监控对水利建设项目的启示

1.管理方法科学严谨

亚行贷款项目的管理模式体现了通过科学的手段和严密的程序进行环境管理的理念。 具体包括两个方面， 一方面是对整个项目内容全方位、全覆盖管控；另一方面是突出重点、抓住核心。 两方面又随着项目进程不断反馈与调整。 这些强调建设单位自觉管理、第三方专业机构和人员进行过程监控的做法是与国内水利项目生态环境管理并行的。 这些管理模式与国内管理模式密切配合、 相辅相成，共同为项目建设保驾护航。

整个工程的环境监控采用施工前和过程中环保专业培训, 由独立的环境专家进行施工期定期检查和试运营期全面评价, 从第三方的角度对施工单位环保工程措施的实施情况、工程质量、环保效果进行抽查、监控和评价, 督促施工单位采取环境友好型的施工行为,不断改进其环境绩效。

2.建立环境专项监控方式

漏斗区综合治理项目实施过程中涉及风景名胜区、 水源保护区等敏感区域， 还涉及大坝安全和生态流量等生态安全问题的监控， 既敏感又需要相关专业机构和人员的指导与支持， 这也是亚行在整个项目周期和每次现场检查中高度关注的问题。 从漏斗区综合治理项目实践来看，施工过程中环境专项监控工作的重心应该与项目可能产生的环境影响或风险程度匹配。 项目选用专业的环境监理机构，严格按照环评的要求长驻现场，对整个现场环境管理计划落实情况进行检查，按照国家标准和规范及时提出整改要求并监督落实。

由于水利项目产生的环境影响大部分出现在施工阶段，这种模式有效体现了“三同时”要求，真正将环评要求落实到项目的全过程，不仅强化了具体施工过程中的环境管理，而且也减轻了竣工环保验收时提出问题可能无法整改的风险, 避免了不可逆转的环境影响和生态破坏。 漏斗区综合治理项目落实环境监理是对现行水利项目通用环境监控模式的一种突破和尝试，可以在同类水利工程项目中进行推广和应用。

3.因地制宜自主探索

在漏斗区综合治理项目实施过程中， 结合区域实际对中小型水库生态流量管理进行一些初步探索。比如怎样同时保证水库日常调度与下游河道枯水期最低生态流量，生态流量计量单位是以m3/h 还是m3/a 来进行管控，如何进行监测等等。 这些基础工作为山东省重点河湖生态流量保障工作提供经验借鉴。

四、结 语

山东地下水亚行项目批准环评后，在具体实施过程中由专业机构和人员进行环境监督和监测，在国内水利项目中比较罕见。 国内水利项目一般采取施工监理单位兼顾的模式，这种模式从专业、 人员和经费资源、数据可信度、 管理权威性角度来看，都有一些明显不足之处, 特别是涉及风景名胜区、 水源保护区等敏感区域，及大坝安全和生态流量等相关的生态安全问题时。 亚行贷款水利建设项目由业主单位聘请具有国家资质的环境监测、环境监理、水保监测机构进行监督性监测, 针对项目可能的生态安全问题及重大项目进行施工期生态环境监控, 可以有效促进水利项目环境监督与管理。 ■