PPP模式下棚户区改造项目存在的问题及对策研究

牛爱荣

（山西正达信会计师事务所有限公司，山西 临汾 041000）

当前我国社会不断发展，人文科学不断进步，目前各大城市自身形象与建设得到较好提升，然而在此情景下，棚户区的存在为我国城市环境整体发展带来了一定影响，其自身年代相对比较久远，居住环境比较恶劣，而且棚户区建筑物之间的间距相对比较密集，在这样的情况下很容易出现各种安全事故。因此针对当前棚户区改造项目应该给予一定的重视，同时在改造的过程中还要采取有效的方法。针对初期的改造过程中棚户区改造工程资金大部分都是依靠政府支持，政府在具体开展过程中由于自身资金有限，往往不能及时开工建设。目前棚户区改造项目不断扩大，如果单独依靠政府进行改造，则可能使项目存在一定的问题。目前棚户区改造项目不断扩大，单单依靠政府的力量已显得力不从心，则需要融入一些社会力量，这样有利于达到较好的目标。

一、PPP模式下棚户区改造项目可行性分析

PPP模式是政府公共部门与私营部门签订长期协议。通常模式是由私营部门承担筹资、建设、运营、维护等建设基础设施的大部分工作，并通过运营收入与相关的政府补贴获得合理投资回报；而政府部门从过去的服务提供者转变成监管者，以保证服务的质量，获取社会利益的最大化。立足国内形势，推广运用公私合营的模式，可以吸引更多私营企业、民营企业投入基础设施及公共服务领域项目建设中，以弥补公共财政资金短缺，缓解财政压力，对于加快新型城镇化建设具有重要意义。

现阶段棚户区改造项目PPP模式可行性具有以下几点：

（一）棚户区改造PPP模式物有所值

对于棚户区改造项目采用的PPP模式是否可行，是当前棚户区改造模式下重要的研究内容，根据当前相关的要求来看，PPP模式能够符合当前各项需求，同时还能做好各方面的引导，这样有利于实现内容的创新，从而做好各项工作。另外在具体开展中，还能结合当前棚户区改造项目的基本特征做好调整。考虑到当前预测的准确性和周期性，实现较好的土地转让，明确当前的价值分析，这样有利于做好拆迁安置补偿费用的，在当前社会方面也能够形成一定较好的效应，有利于项目的自身整体性。政策和法律方面也能够达到相应的指标。采用PPP模式的棚户区改造项目政府投资压力减少，市场适应性强，投资吸引力大。

（二）良好的政策导向

在当前社会资本参与到棚户区改造过程中，需要相关政府出台利好政策作为保障，这样有利于实现社会资本与政府互相融合，从而加大当前棚户区的改造力度。不过也有相应的文件明确指出对部分棚户区改造需要实行相应的补贴，同时按照相应的比例做好各项工作，这样有利于实现棚户区的整体改造。现阶段国务院针对当前PPP模式的应用作出全面分析，同时还指出有条件的棚户区改造和危房户应该积极地采用PPP模式，将有利于做好各方面的调整，同时还能符合当前整体发展建设这样有利于做好各项工作。

（三）成熟的运作模式

当前PPP模式已经涉及多个公共领域，其自身的理论与实践在我国已日趋完善，而且相应的专家对于相关模式涉及的领域以及应用都做了全面分析，从而形成了对应的研究内容。20世纪90年代PPP模式在我国应用范围不断扩大，而且取得了较好的应用效果。具体开展中结合当前轨道交通和高速公路以及污水处理等众多领域，做好相应的改善，同时研究出了多种PPP模式，这也使得PPP模式更加具体化，能够满足当前不同的需求。

（四）社会资本稳定收入

资本的逐利性决定了当前社会资本，通过PPP模式参与到相应的项目后，不管是经营性项目还是非经营性项目，社会资本可以通过特许经营权、政府运营补贴、政府付费等回报机制回收投资成本。这样可以有利于社会资本的整体发展，同时还能针对不同的社会内容做好相应的改善，以此达到较好的效果。其他行业采用PPP模式获取的利润一般会高于棚户区改造项目，但棚户区改造项目在实施过程中，政府会负责用地规划、选址、土地征用、拆迁补偿等前期工作，这样可形成一定的潜在收益。因此应联合当前政府做好相应的长期合作，同时还要明确其投资机会，这样有利于做好各项工作，从而保障其整体效果，达到“双赢”。

二、当前棚户区改造存在的问题

当前棚户区改造特点具有以下几点：

第一，棚户区项目有大有小，目前大部分棚户区项目比较杂乱，棚户区改造投资涉及安置补偿及土地政策的，整体的项目投资量较大，小则一两亿，大则数十亿。

第二，棚户区改造项目一般经历较长时间。从当前项目计划改造整体来看，通过拆迁工作可使得项目更好建设，同时在做出相应调整后出售，保障居民回迁，一般情况下这些工作需要一定的时间，从整体来看其工程量较大，而且涉及的范围较广。说明当前棚户区的改造需要较长时间完成，一般情况下难在短时间内得到较好的改变。

第三，棚户区改造项目较为复杂。在具体工作中，其自身主体涉及较多投资内容，且项目投资较大，棚户区改造与当前日常生活息息相关，若具体过程中给居民带来影响，会导致出现不信任的问题，同时也没有其他形式参与其中，在此情况下只能依赖政府，从而使得效率低下，同时增大政府的整体负担。

棚户区改造工作项目，跟老百姓的生活息息相关，会受到我国相关政策多方面支持，且在改造项目上得到较好进展。在国家大力支持下，部分棚户区居民摆脱原有生活条件，整体水平得到改善。但当前棚户区改造过程中也存在一些其他问题，导致项目开展受到限制。目前来看，棚户区改造项目系统工程需不断进行改善，现阶段尚面临以下问题：

（一）拆迁过程进展缓慢

因棚户区居民大都生活品质较低，且已适应区域的整体生活。对于原住民而言，棚户区改造意味着整体搬迁，离开自己经常居住地区，搬至陌生地区，对于部分居民来说不容易接受，且在整个拆迁的过程中存在一些其他问题。较常见的，如居民不愿意拆迁，导致与拆迁队发生冲突，严重还会导致安全事务，因此在具体的开展中应重视沟通工作，同时还要及时做好协调，设身处地地为被拆迁居民着想，避免其他问题形成。

（二）居民安置争议较多，安置压力较大

想要使得项目顺利进行，被拆迁居民的安置补偿是首要解决的问题，为此在开展过程中需要先做好安置补偿问题，才能避免出现一系列其他问题，这样有利于工作顺利展开。一般情况下对于补偿工作会根据占地面积进行补偿，妥善处理好拆迁地区居民的安置问题是当前工作的保障，同时还要做好各方面结合。实际开展过程中，棚户区人口相对比较密集，可能导致安置费用未达到居民的要求从而产生一系列纠纷，产生纠纷又延迟了拆迁进展，不利于棚户区改造项目的开展。

（三）改造项目成本过高，使得项目容易出现亏损

在具体工作中棚户区地理位置参差不齐，部分地理位置较差，部分位于人口密集区域，使得其改造难度相对较高，还需使用较高的改造费用，在此情况下问题不断出现。且在开展过程中也需考虑到利益问题，值得开发的地区已被开发殆尽，而那些改造成本较高，商业价值较低的地区，却无人问津，在这样的情况下导致问题不断出现。同时工程自身材料费用较高，人工成本也在不断提高，使项目的成本不断增加。

（四）改造资金方面存在融资困难

对于当前棚户区改造资金，整体来看，其自身包含多个方面，虽然我国相关政府已经颁布较多政策，保障当前棚户区的整体改造，但在具体改造过程中仍需大量资金，加上当前我国金融体系的不断改善使众多问题不断出现。因此对于当前棚户区改造项目的融资工作而言具有一定难度。特别是私营社会资本方，由于银行金融机构对私营企业信誉风险考虑得比较多，部分金融机构会要求项目公司股东提供资产抵押，但由于PPP项目普遍投资额比较大，提供等额抵押物难度较大，导致民营企业融资特别困难。

三、针对上述问题的解决对策

（一）政府方作为拆迁工作的主导方

在开展棚户区拆迁工作时，政府方应组建对棚户区改造项目当地政治环境熟悉的团队，按照棚户区居民的被拆迁房屋的面积及被拆迁区域大部分居民的收入水平，制订符合当地民情的拆迁补偿安置方案，给予被拆迁居民合理的补偿安置。本着“以人为本”的指导思想，着眼于长远的社会效益，切实尊重被拆迁居民的合理诉求，保证居民的合法权益，最大限度地在拆迁安置、征地补偿、劳动就业、社会保障、子女入学等方面为被拆迁居民创造条件，争取被拆迁居民的理解和支持。为棚户区改造项目顺利进入建设阶段铺好路子。

（二）对棚户区改造项目实施“四制”管理

1.项目法人责任制

国家为了规范基础设施工程建设行为，相关文件规定：开展基础设施建设项目，都要组建项目法人。对于棚户区改造项目的工程，应以政府方和私营方共同成立的项目公司为项目负责单位，对项目建设进行管理，全面承担工程项目资金筹措、建设、运营、债务偿还等内容。成立项目公司后，项目法人按照项目公司章程规定，确保政府方和私营方资本金按时、足额到位，使项目公司能正常运转；制定有关项目公司的重大政策、制度与措施，对政府方和私营方在项目建设过程中出现的问题及资金的合理使用进行约束；要求参建单位及时高效地履行合同，并使其享受相应的权利。

2.项目招投标制

为了维护国家利益、社会公众利益，在进行一些公共基础建设、使用国家资金建设的项目时，必须进行招投标。建设项目招标制是一种有竞争的责任制，通过建设单位发布招标，符合条件的承包单位在限期内投标。按照“公平、公开、公正”的原则对投标单位进行筛选，避免PPP模式中的政府方强塞不合格的参建单位进入，最终使棚户区改造项目公司以最低或较低的价格获得最优的工程或服务，从而达到节约项目资金和提高社会效益的目的。

3.工程建设监理制

建设工程必须执行监理管理制度，工程建设单位通过规定的程序选择监理单位。监理单位派驻有经验的监理工程师进驻现场工作，对工程的可行性研究、设计文件、工程造价、工程质量、工期、合同履行情况、竣工验收等内容进行审查。棚户区改造项目监理工程师对不符合规定的行为，不管是政府方还是私营方的原因，能改正则督促改，不能改正的，坚决制止，推倒重建。实施监理制，能在项目的各个环节严格控制，及时审核和签证，达到控制投资，保证工程质量的目的。

4.合同管理制

在履行招投标程序后，中标单位与项目法人签订合同，在合同中明确权利义务、工作范围、质量、进度、违约责任等。一般建设项目涉及金额都较大，建设活动环节较多，必须要有相应的书面合同，以规范的合同对这些建设活动进行制约。项目法人依照国家法律规定，将建设管理目标与责任关系以合同的方式，分解并延伸到施工承包商、工程监理、设计单位，形成了各尽其责的工程建设管理机制。参建单位严格按合同规定进行棚户区工程建设，如果因不可抗力、政策调整等原因，延迟工期的，得到相关部门批准后，签订补充合同。

（三）采用多渠道进行融资

引入PPP模式就是为了能融通更多的资金，根据国家相关规定的要求，棚户区改造项目最低资本金比例为20%，故私营方融资资金占项目估算总投资的80%，融资金额大，融资时间长，而且需要稳定的中长期资金。社会资本方如果通过传统的金融机构贷款，那项目可能无法进行。棚户区改造工程属于民生工程，可以通过政策性银行贷款，还可通过发行公司债券、中期票据、定向票据、融资租赁等方式进行融资。

（四）引入监管机制

从当前整体来看，私营方投资的目的是获取更多经济利益，这种逐利行为的法律法规约束不够完善，使得其有机可乘，而有些政府方单位利用手中的权力，暗箱操作动用棚户区改造资金为己用。所以相关政府应该发挥自身监管能力，做好各项工作。这种监督管理不仅来自项目合作，还包含其他部门的监督，充分发挥审计、监察及投资管理部门的作用，让私营方规则的有利可图，政府方坚守公仆的角色不动摇。这样有利于实现较好的调整，从而发挥监督以及引导作用，达到良好目的。

四、结束语

综上所述，PPP模式下棚户区改造项目是当前我国需要重视的问题，其自身涉及国家的发展与进步，参与各方有可能没有达到自身理想的最大利益，但社会效益却是最大的，这更符合公共基础设施建设的宗旨。目前来看，尚存在较多问题，需要给予一定的重视，同时要做好各项工作，这样有利于实现较好的调整，推动我国经济整体发展与建设。