刍议“放管服”背景下科研经费管理

刘敏莹

（厦门金龙联合汽车工业有限公司，福建 厦门 361023）

对于科研项目管理，最怕的就是“一放就乱”“一管就死”，如何根据最新文件完善内控管理制度、把握好放管尺度是项目承担单位亟待面对的问题。国办发〔2021〕32号文颁布了较为详细的指导意见，从实务角度看，还有些许问题需要进一步完善和改进。

一、“放管服”背景下科研经费开支范围重新分类

科研经费分类和预算调剂权的变化直接体现着管理制度的变化：分类从最初列举的12项到将12项分为直接费用和间接费用；预算调整从均需报项目主管单位批准变更下放到项目承担单位和项目负责人，科研经费支出自主权越来越大，刻板繁琐的预算变更程序不再成为科研人员头疼问题。影响科研项目顺利进行的掣肘问题解决后，科研项目管理要考虑的就是结合本单位实际按项目管理要求管理项目，在实际工作中落实“放管服”。

二、“放管服”背景下科研经费管理的挑战和困境

（一）新的经费分类使企业受益微小

据政府公开数据显示，2021年我国研究与试验发展（R&D）经费支出27864亿元，较2020年增长14.2%，其中企业参与的有国家重点实验室、国家工程研究中心、国家企业技术中心及各类示范基地、科技企业孵化器等。十三五期间我国企业的科研经费投入总额连年增加，一些技术实力雄厚的企业已经在向基础研究迈进。这无疑表明企业中也活跃着一批立足市场关注技术创新的科研人员。然而近年来的改革措施主要针对高校科研院所，经费支出范围的改变企业受益微小。例如企业参与项目的科研人员的人工费用（工资薪金和五险一金）不能算项目经费。科研项目按规定要在财务系统中实现专账核算，这个专账支出的总额应该等于项目总额，由于企业参与项目人员的人工费不能在项目经费支出中列支，导致专账支出小于项目实际支出，会显而易见地形成项目内部支出和外部支出两种数据，不同的财务数据容易被错误引用，误导公司领导层做出错误判断，不利于企业内部对项目预算执行情况进行总结，检讨经费使用不合理的问题，提出相关解决措施，使预算编制更准确、更合理，执行更到位，减少预算调整和浪费。如果该企业是高新技术企业，那么它承担的科研项目自成RD，既然是一个事项，归集其投入就不该会出现不同数据，特别是在如今这个信息化时代，无论是会计核算还是数据分析，规则标准化很重要。

（二）间接费用的开支范围与核算规定在实务中存在些许困扰

间接费用主要包括“贷款贴息”“仪器设备及房屋，水、电、气、暖消耗”“管理补助”“绩效支出”。为了适应科研活动规律落实财政科学化精细化管理要求，财教《2011》434号通知中将科研项目（课题）经费分为直接费用和间接费用，用于弥补科研项目承担单位科技条件建设和有关管理支出和为项目研究提供的房屋、设备磨损折旧、项目研究过程中水电燃料等消耗，以及不能从项目中以货币资金的方式支出，无法在实际执行中形成一一对应的货币支付的其他费用。因为没有统一的核算制度规定，为了项目投入能达到预算金额，有些单位就按照项目预算来计提间接费用，出现了投入金额大的项目得到的补偿反而比投入金额小的项目少的现象，与实际情况不符。

为加大科研人员激励力度，国办发〔2021〕32号规定提高了间接费用比例。在对参与项目人员的奖励方面，高校和科研机构与企业有着完全不同的管理制度。高校和科研机构的研发项目和投入预算一般比较稳定。而企业的研发项目大多是市场需求驱动的，是目标倒推任务，且绝大多数属于应用研究。从企业各层级的考核指标来看，科研项目的成果大部分当年不能转化成经济效益或其成果，核定创新绩效数据有一定难度；企业的奖励一般都与效益挂钩，企业盈利多，发放的绩效奖励（含科研奖励）就多，反之可能就没有绩效奖励。所以在间接费用的落地实施方面，企业很难按国办发〔2021〕32号规定将间接费用全部用于绩效支出。

在会计核算实务中，高校执行的是《政府会计制度》，间接费用核算是在科目“预提费用”下设置“项目间接费用或管理费”明细科目：从科研项目收入中提取项目间接费用或管理费时，按照提取的金额，借记“单位管理费用”科目，贷记本科目（项目间接费用或管理费）。实际使用计提的项目间接费用或管理费时，按照实际支付的金额，借记本科目（项目间接费用或管理费），贷记“银行存款”“库存现金”等科目。预提费用是权责发生制下核算单位在期末提取的已经发生但尚未到票属于本期的费用，如银行借款的利息费用、预提租金、保险费用等。利息、租金、保险这些费用预提是依据合同，条款非常明确，预提金额和实际发生额基本没有差异，后期按照合同或协议支付后一般没有余额，而科研间接费用提取后通过“预提费用”科目归集，依据也是科研项目合同中的项目预算，实际支付时再从该科目转出，但实务中因为这样那样的原因往往会出现实际支出远小于预提金额，很容易造成预提费用贷方余额一直挂账，导致单位流动负债虚增。企业在收到项目资金时，一般都是全额计入“递延资产-政府补助”中，待项目验收后按资产比例分摊结转或一次性结转到其他收益，这样做使项目当期损耗应得补偿并没有在当期的财务报告中反映。

（三）科研项目经费预算调剂权全面下放后会产生消极后果

一是普遍存在的重申报轻执行并未改善，二是对项目承担单位全面预算管理有影响。在鼓励科技创新的政策导向下，科研项目越来越受到重视。积极开展科研项目申报成为科研人员的一项重要事务。这是因为参与科研项目是高校科研人员能力考核的重点，也是高校排名和影响力的表现；而企业参与科研项目能快速提升企业的研发能力增强企业市场竞争力，科研人员参与科研项目也能提升个人职场竞争力，拨付的项目经费在一定程度上也能缓解资金压力。在项目立项时，科研人员普遍认为，编制预算的目的是申报项目，只要课题技术目标能达成，经费投入反正可以调整，因此在开始阶段便忽视了预算编制的重要性，另外科研经费项目支出也要受项目承担单位的全面预算管控，科研人员囿于对单位的全面了解，加上科研人员对于经费分类和会计核算科目之间的对应理解常有偏差，会出现将业务费用归类到错误的科目下，在全面预算管控下就可能会导致该科目预算不足，无法及时报销支付费用。再者科研项目从开始申报到批复下来经常历时三个月到六个月，科研项目的起止时间往往超过一年，在项目实施期间，项目投入不可能一成不变，主观轻视和客观原因都会导致项目实施过程中频繁变更预算，使项目管理员和财务人员苦不堪言。

（四）针对科研项目的内控管理制度跟不上“放管服”措施

科研项目主管单位减少过程检查后，项目承担单位依旧要保证资金合理合法合规使用。很多单位虽然也设内控审计部门，但内控审计人员稀少，更缺乏对科研项目申报的必要性和科研项目资金使用的检查和项目绩效评估。所以对于项目承担单位来说，国办发〔2021〕32号颁布后，特别需要加强这方面的内控审计制度建设。

三、“放管服”背景下科研经费管理的对策措施

（一）扩大劳务费核算范围到企业参与项目人员

在不断加大的科技经费中，企业占比越来越大，科研成果最终的目的是应用，如既刚又轻的碳纤维材料自问世七十年后才应用到航天航空，又因为生产技术难度和工艺水平要求导致成本高昂很长一段时间都难以大规模应用，但现在以碳纤维材料作车架的客车都已经行驶在路上。企业积极投入研发，参与产学研工程建设，能够尽快使研发成果落地见效，这是不争的事实。目前我国的制造业高新技术企业，人员人工费用占研发费用总额的50%左右，软件等行业比例更高，企业也想享受到科研经费“放管服”的政策红利。然而企业的科研人员绝大部分都是签订固定合同的，不符合劳务费的开支范围。企业内项目参与人员的人工费想要作为项目经费支出，一是改变科研人员与企业的劳动关系，从雇佣关系变成劳务关系，但这个需要劳资双方协商同时还考虑劳动法和工会法等法律规定，很难实行，二是再扩大劳务费用支出范围，使企业参与项目人员的工资薪金等可以按工时比例分摊进项目，这样既简易可行又能体现科研经费向人倾斜，切实减轻企业负担，鼓励企业科技创新继而带动实业发展，也有助于企业提升竞争力，促进企业长效发展。

（二）明确间接费用的开支范围，细化核算规则

间接经费因为其性质和核算标准不一在课题结题的财务审计中被认为是不被关注的事项。但是间接费用比例提升后又增加了对科研人员奖励的性质。这个费用如何确认到经费支出中呢？在实务中，“贷款贴息”有利息单；仪器房屋等实物损耗是按照项目占有比率或机器工时分摊；对于“管理补助”和“绩效支出”，有些单位在科研项目管理制度中规定按一定比例（百分比）提取项目管理费用，比例一旦用制度固定下来，提取（预提费用）金额就会固定下来，但审计时如何认定提取费用与实际支出直接的差异？也只能用间接费用的性质（补偿性）来忽略。何况水电气暖等都是统一安装定时抄表代扣费用，项目承担单位不会因为承担某个科研项目而单独再去装表单独记录项目耗用，基本上都是按机器工时比例分摊为项目研究提供的房屋、设备磨损折旧、水电燃料等消耗。这种在大账基础上调整出项目费用，从大账中扒拉出来的多少有点凑专账的嫌疑。项目资金都是分阶段拨付，因此建议认可拨付金额即为项目支出累计金额，在计算项目支出时根据拨款凭证结合预算金额直接计入专项收入，简化间接费用的会计核算和审计。

（三）加强政策宣贯和成立专项小组

科研项目一般要经过立项审批、实施、结题。在立项审批阶段，编制项目预算是起点。如果项目预算只限于科研人员编制，囿于对单位全面预算和财务流程不熟悉，项目预算就会与部门或单位预算起冲突。应该成立由科研项目负责人、科研项目参与部门的预算管理人员、财务部、内控审计部等相关部门组成专项小组来共同完成预算编制。小组成员要熟悉科研项目管理政策规定和本单位业务流程，在项目立项时集体评估项目风险，编制预算时综合考虑会计科目对应和单位（部门）年度预算，使项目预算变更符合全面预算调整流程，保证项目顺利进行及时调整变更预算并按月整理项目支出，跟踪项目进度，做好过程管理。按照经费管理办法定期核查项目经费支出，以便及时发现和防范科研经费的管理与科研资金使用环节中的一些违法违规行为，及时整改，防患于未然。专项小组的深度参与目和全方位动态管理有助于保证科研项目顺利完成。

（四）建立健全与科研经费相关的内控管理制度

已经承担项目的单位和拟申报项目的单位对照国家及地方各级政府颁布的科研经费管理制度（办法）梳理内部制度，全方位查漏补缺建立健全与科研经费相关的内控管理制度，制定符合项目承担单位实际状况的科研项目的绩效评估方法，定期审计科研项目支出。如科研财务助理的设置，很多企业其实已经总结经验指定财务人员从项目申报开始就跟踪其过程，但是财务人员在单位里面一般属于职能辅助人员，因为身份部署问题享受不到针对科研人员参与项目的奖励，尤其是当这部分财务人员不止承担项目任务，还要兼顾其他财务工作，付出和所得不匹配导致财务人员对于科研财务助理岗位积极性不高。设置专职的科研财务助理主要是减轻科研人员在常规性事务上的精力耗费，其人员的来源、隶属问题及待遇一定要明确，包括其经费支出和职称设置等，以保障这个岗位能长久的为项目服务。此外不少单位制度很全很多，但大都是照搬照抄政府文件，大而空，遇到实际问题时，好像哪个都能用哪个都不能用。因为并没有明文规定的实施细则和操作办法，也就没有发现风险节点和找到控制措施。另外制度规定很多时，往往条条道路通罗马，很难保证没人钻空子，很难保障科研经费使用合乎规定。还有些企业将申报科研项目作为KPI考核指标，导致有些科研人员热衷于科研项目申报，理由是给企业争取到外部科研资金，减轻了企业的资金压力，创造了经济效益，岂不知，如果一味地想参与科研项目而不考虑研发立项是否与企业发展战略方向相同是否符合企业发展的战略规划，不仅不能促进提高企业研发能力提升企业竞争力，还会浪费企业资源，错失发展时机，甚至走向衰败，因此在科研项目管理从申报时需要发挥内控制度对其进行风险评估。

四、结束语

综上所述，“放管服”是党的十八大后深化行政体制改革、推动政府职能转变的一项重大举措。科研经费管理一系列改革措施是简政放权、放管结合、优化服务的落地，统一的国家科技管理平台，成部际联席会议和战略咨评委两个决策和咨询体系及七家建立项目管理专业机构，使科研项目从计划发布、申报指南、项目评审、检查评估、结题验收等各个过程都有细致完整的管理制度、实施细则和指导意见，为科研项目管理划定了框框，项目承担单位需要各部门互相配合，做好项目过程管控，才能管理好科研经费，在管理科研经费过程中提升管理水平。