完善军队住房货币化保障制度之浅见

张 璐

一、我国房地产市场的发展情况

住房问题一直是我国人民面临的最直接、最现实的民生问题。二十世纪八十年代以前，受计划经济体制的影响，没有形成房地产市场。改革开放战略的实施带动了房地产市场的变革。1998年国务院发布的《关于进一步深化住房市场改革加快住房建设的通知》宣告了福利分房制度的终结，货币化住房保障方案正式启动。2003年国务院印发《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，房地产作为国民经济支柱产业的地位被确立，该行业迎来了发展的黄金十年。2015年，随着国家调控政策的出台，全国楼市均出现不同程度的上涨行情，楼市风险开始累积。2016年中央经济工作会议首次提出“房住不炒”的政策定位。这之后房价虽有调整，但同2015年之初相比已经不可同日而语。当前我国房地产市场呈现以下几个特点。

一是住房价格区域化差距明显。受区位环境、经济社会发展、新冠肺炎疫情防控以及人口等因素的影响，不同地区间住房价格出现分化，并日趋明显。三四线城市房价从增长放缓到2022年上半年出现负增长，与一二线城市新增住宅价格增长幅度差距逐渐拉大。

二是高品质改善型住房受青睐。1998年我国城镇居民人均住房面积为18.7平方米，2021年我国城镇居民人均住房面积为37.8平方米，增长了102%。近年来我国住房矛盾由供给不足向供给结构调整转变，从满足基本居住属性向追求高品质居住体验转变。随着经济社会的发展，二胎、三胎政策的落地以及人民生活品质层次的提高，改善型住房被越来越多的人所青睐。

三是房产供给市场新格局逐步形成。党的十九大和二十大的报告都强调要从供给侧方面出发，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的新型住房保障制度。将“多主体供给”引入到住房供给侧结构性改革中，解决大型城市的土地供需矛盾。“多渠道保障”主要是发展包括二手房、保障性住房、共有产权住房在内的各类住房供应渠道。“租购并举”将住房租赁市场的重要性提升至前所未有的高度，以充分发挥住房租赁市场的重要作用。

二、军队住房保障制度历史沿革及发展现状

我国军队住房保障制度改革至今已持续多年。1992年以出售公房、调整租金、提倡个人建房买房的住房改革总思路为指导，计划按照“三步走”的办法，分三阶段实现住房改革的目标。同年颁布的《关于发放住房补贴和实行住房公积金的办法》明确从1992年7月起，全军开始实行住房公积金制度。1999年中央军委出台《进一步深化军队住房制度改革实施方案》，其核心是实行住房补贴改革制度，军队住房保障开始从实物保障向货币化保障转变，这标志着我国军队住房保障制度进入了新阶段。现如今，军队住房补贴、房租补贴和军队住房公积金已经成为军人住房货币化保障体系的三大支柱。

军队住房补贴制度自1999年制定实施后一直沿用至今，具有享受人员范围广、归集金额大、周期长的特点。凡是未按照房改房、标准价或者安居工程房价购买房屋或者未参加集资建房的军官、军士、离退休人员都可以享受住房补贴。军队住房补贴由基本补贴和地区补贴两部分组成。基本补贴金额按照基本工资与住房补贴系数0.4094的乘积计算，地区补贴为基本补贴总额同地区补贴系数的乘积。军人住房补贴在军队进行挂账管理、计划兑现。个人的住房补贴只是按月记入个人账户，进行挂账处理，转业、复员、牺牲或病故人员，经审批后可支取。

住房公积金制度是在国家取消住房保障实物分配制度后实行的一种福利性保障措施。其实施方案于1992年发布，之后经过多次完善。军队住房公积金制度实施之初，住房公积金资金按照“三个5%”安排，即本人缴纳月基本工资的5%，总部从预算中按照本人基本工资安排5%，从预算外收入中按照本人基本工资安排5%。1994年起住房公积金改变原缴纳标准，不再从个人工资中扣缴。2004年开始实施的《军队住房公积金管理规定》明确将归集方式从按年归集改为按月归集。2013年起住房公积金月归集额确定为军人工资前六项加奖励工资的12%。购买、建造、翻建、大修自有住房，退役或牺牲、病故时，经审批可以支取住房公积金，购买、建造、翻建、大修自有住房时可申请公积金贷款。

根据住房制度改革方案，军队于1992年7月起建立房租补贴制度，已婚和超过晚婚年龄的未婚军官、军士、正式职工可以享受。军队房租补贴按照相应职务等级的标准，现行政策军官最高每月360元，最低每月70元，是住房货币化保障三项措施中唯一按月发放的保障资金。

三、当前军队住房货币保障制度存在问题

(一)军人住房补贴

一是未形成住房补贴动态调整机制。军人住房补贴是一种补助性质的住房保障措施，其政策是经过调研，按照军人服役20年能够买得起房进行设计的。制定该政策进行测算时将1999年的全国平均房价——每平方米2300元作为基准价格，经测算得出住房补贴系数40.94%，给平均房价高于每平方米2300元的北京、上海、天津、大连、南京、广州、深圳、杭州、宁波、佛山、中山等11个地方赋予地区补贴系数。住房商品化改革之初，住房价格变化较小，住房补贴政策发挥了积极作用。但随着经济的发展，土地财政依赖程度逐步提高，房价早已超出原来确定的基准价格。加之地区之间发展的不均衡，部分城市房价后来者居上，住房价格已经打破1999年政策制定时期的格局。在新的住房价格格局下，再套用1999年时期测算出的住房补贴系数和地区补贴系数计算住房补贴，既降低了住房补贴政策的补助性作用又显失公平。如2021年全国商品房平均价格为每平方米10139元，房价排名第四，远高于全国商品房平均价格的厦门，按照现行政策计算住房补贴时没有地区补贴系数。2021年商品房平均价为每平方米11784元，仅略高于全国平均商品房价格的三线城市中山，却能够按照0.087的地区补贴系数计算军人住房补贴。

二是住房补贴“挂账空转”支取困难。住房补贴采取“挂账空转”的管理方式，军人在职期间不能支取，只有转业、复员、牺牲、病故时可以申请兑现。这一政策在1999年政策制定之初对解决国家经济能力同军人住房保障需求之间的矛盾发挥了重要作用，但是随着房价的持续上涨和货币贬值，这一政策的弊端越来越明显，实际上变成了一项“沉睡”的政策，保障力度大打折扣。

(二)军人住房公积金

一是军人住房公积金支取较困难。《军人住房公积金管理制度》规定了在职支取、退役支取和牺牲、病故支取三种支取形式，但实际操作中，在职支取住房公积金难以实现。制度规定住用军队公寓住房的军人不予批准在职支取住房公积金，由于该账户无实际资金，不享受公寓住房符合在职军人也无法支取。

二是军人住房公积金贷款门槛高。2015年8月1日开始实施的《军人住房公积金贷款管理办法》规定，军人购买首套住房，需满足夫妻均未使用过军队或地方住房公积金贷款的条件，夫妻双方均为军人的，仅限一方申请。随着人民生活水平的不断提高，对住房的需求向着追求改善性、高品质转变。现行政策仍然将军人住房公积金贷款限定在家庭首套住房，不适应军人现阶段的新需求。另外，双军人不可同时使用住房公积金贷款的政策导致有些地区双军人贷款额度低于地方夫妻双方贷款额度合计的情况时有发生。

三是住房公积金贷款审批程序复杂、周期长、保障额度有限。根据《军人住房公积金贷款管理办法》，军人申请住房公积金贷款需要提前一年向单位财务、营房部门上报贷款意愿，经单位统一汇总后逐级上报审批。由于军队公积金贷款总额度有限，而上报需求人员较多，经常需要进行额度分配，造成了军人需要排队等候住房公积金贷款额度。这种附加困难的出现，降低了军队住房公积金贷款的时效性，也给军人留下了军队住房公积金政策不如地方的印象。

四是住房公积金归集金额按月冲抵贷款机制尚未形成。截至2022年6月，我国多数地区住房公积金已经可以直接冲抵贷款，而军队尚未形成此项机制。究其原因，是因为军队住房公积金实行类似住房补贴“挂账空转”的管理方式，账户实际并无真实资金，不能使用账上的虚拟资金去按月冲抵实际负债。

(三)房租补贴

房租补贴政策效用尚未发挥。房租补贴按月随工资发放，但由于房租补贴金额小，因此经常被忽视。近年来我国大力发展住房租赁市场，构建“租购并举”的新型住房保障制度。租赁住房将成为住房市场发展的新方向，在一定时期将有更多的军人通过租住地方住房的方式解决家庭居住问题。当前房租补贴政策仍然按照原来确定的标准进行补助，不符合我军住房保障社会化的要求，也无法解决官兵租房的实际问题。

四、改革军队住房货币保障制度的建议

(一)完善军队人员住房货币化保障机制

一是形成军队住房货币化保障机制。打破现有重住房补贴、住房公积金而轻房租补助的住房货币化保障的格局，通过修改相关制度内容使得制度之间互为补充，形成合力。具体来说要做到“三个明确”，首先要明确制定三项制度(军队住房补贴、房租补贴和军队住房公积金制度)的目标。同地方有关制度相比，明确军队住房货币化保障体制需要达到的保障标准。其次要明确定三项制度的定位。明确住房补贴和住房公积金保障的范围差别，将房租补贴制度作为住房货币化保障三大政策之一，同其他两项制度置于同一政策高度。最后要明确保障制度评价的机制。不仅要重视前期调研和政策制定，同时充分的考虑到政策出台后的效果反馈。建立保障制度评价体系，将政策前期调研、制定实施、效果反馈连起来形成闭环。

二是实行动态调整保障机制。住房补贴制度保障效果不能脱离房地产市场和军人实际而单独进行评价。因此在制定住房补贴制度时，应充分考虑到经济发展和住房价格的影响。现有政策没有体现出这一特点，导致政策与实际情况的不适应，削弱了政策执行的效果，引起了资源分配不公平的问题。建立动态调整的住房补贴保障机制即是要随经济环境变化和房价变动情况对住房补贴系数和地区补贴系数进行动态调整，充分体现各地区、各阶段政策的差异性，实现科学、合理保障。但是动态调整并不是随意调整。动态调整机制的建立，应将一定时期作为观察周期，进行定期调整。同时应建立应急保障机制，在住房价格出现急速上升或者急速下降的紧急情况时，对定期调整模式进行补充。总的来说，建立动态调整机制就是要让住房补贴保障制度切实发挥应有的保障效果。

(二)改变军队住房保障资金运行模式

一是改变“挂账空转”的资金管理模式，充实账户资金实行实账运行。现行的住房补贴和住房公积金的资金管理模式虽然在一段时期起到了“花小钱办大事”的作用，但是现阶段这一政策的弊端凸显。只有破除原有住房补贴与住房公积金“挂账空转”的资金管理模式，实行实账运行，才能使得两项政策重新焕发活力。但是如果同时改变住房补贴同住房公积金的资金管理模式，无疑将给中央财政带来不小的压力。考虑到近年来我国经济增速放缓，各级财政压力增大，建议采用分步分阶段改革的方式逐步实现实账运行。第一步，在明确各项政策侧重解决问题的基础上，补充账户资金，改变住房补贴资金“挂账空转”的管理模式。第二步，在住房补贴实账运行进入正轨之后，总结经验，逐渐实现住房公积金账户的实账运行。在改变资金管理模式时，可根据财政情况及预期目标，采用分阶段的方式对资金池进行补充，以降低财政压力。例如可以按照五年方案，对每五年内的资金进行逐步补充。

二是放宽现役军人保障资金支取条件。在充实住房保障资金、改变资金管理模式的同时，放宽军队住房保障资金的在职支取条件，解决因住房补贴、住房公积金在职支取困难导致的见账不见钱，长期放置购买力被稀释，在职无法支取导致保障力度下降等问题。建议采用住房补贴先行保障、住房公积金补充保障的资金支取形式。在使用住房补贴后仍不足以支付一定比例军人购房款的情况下，可以申请在职支取住房公积金账户资金。通过完善住房保障资金使用端的管理，确保现役军人住房保障目标的实现。

三是拓宽住房保障资金支取使用渠道。随着住房保障资金池的充实，管好住房保障资金将成为一项大问题。关于这个问题可以借鉴地方的住房资金管理模式。根据2002年国家修订后的《住房公积金管理条例》，住房公积金可以在保证提取和贷款的前提下，经批准后用于购买国债。为保障军队住房保障资金安全的同时兼顾资产的收益性，可以借鉴地方公积金资金管理经验，在保障军队住房补贴资金和住房公积金提取和贷款的前提下，经批准将其用于购买国债。

(三)推进军队住房货币化保障措施与地方接轨

一是同地方住房保障管理制度相接轨。军人住房补贴地区标准与现实不相适应的问题，军队住房公积金贷款表现出的贷款门槛高、审批程序复杂、不可按月冲抵贷款的问题，房租补贴标准低的问题，归根结底都是因为没有形成军地衔接的住房保障管理制度，导致军地制度间各行其是。构建军地接轨的住房保障管理制度就是要从住房保障政策的管理职责、缴存方式、支取使用、贷款要求、还款方式等各个环节出发，同地方相关政策相协调，统筹考虑整体与部分、长远规划和短期目标、地方政策和军队目标之间的关系，保障军队住房保障政策的贯彻执行。在满足军人住房保障基本需求的同时，让军人切实享受到军队住房保障制度的实惠，感受到国家对军人的优待，提升军人的荣誉感、获得感。

二是同地方住房保障水平相接轨。构建军地接轨的住房保障水平就是要在明确军队住房保障政策目标的前提下，以地方住房保障水平为参考标准，建立符合军队住房资金归集、支取的保障标准，包括资金归集、资金支取标准等。资金归集方面，可以根据地方住房资金归集的总体思路，通过增加住房公积金个人缴存部分的方式，结合保障目标和军队实际制定符合军队现实的资金归集标准。在资金支取方面，可以通过跟随地方政策水平的方式，使用地方水平加调整系数的形式确定军队住房保障额度。同时对于双军人家庭应给予更多的关注，在确定保障水平时可以参照地方政策，将双军人家庭住房公积金贷款额度保持在不低于同地方双职工住房公积金贷款的水平。