滨州水生态保护暨水资源高质量利用对策分析

孟令文，张宝军，王 龙

（1.滨州市城乡水务发展服务中心，山东 滨州 256600；2.滨州市引黄灌溉服务中心，山东 滨州 256600）

滨州市位于山东省北部、黄河下游、鲁北平原，地处黄河三角洲腹地，全市境域横跨黄河两岸，东西跨径120 km，南北跨径175 km，土地总面积9 600 km2，下辖滨城区、沾化区、邹平市、惠民县、阳信县、无棣县、博兴县和滨州经济技术开发区、滨州高新技术产业开发区、北海经济开发区，共29 个街道、58 个镇、4 个乡。全市耕地面积46.39 万hm2，有效灌溉面积34.86万hm2。区域属渤海湾南岸和徒骇马颊河水系诸河下游，全市淡水资源贫乏，人均占有淡水资源量仅265 m3，属于人均水资源量小于500 m3的水危机区。黄河水是滨州市最主要的客水资源，经济社会发展对黄河水依赖程度高，现状为超载治理区。国内学者从水资源的承载能力、水资源综合开发保护、区域水资源的综合利用[1-7]等角度分别进行研究，对区域水资源的科学配置、高质量利用提供了重要参考。对于先天禀赋差、资源型缺水严重的区域，坚持水资源最大的刚性约束，贯彻以水而定、量水而行，优化配置区域水资源，对于践行黄河流域生态保护与高质量发展战略、推动区域高质量发展具有重大意义。

1 区域水资源和生态保护现状

1.1 水资源结构配置情况

滨州市各县市区80%以上居民生活和工农业生产用水高度依赖黄河水，特别是黄河以北7 个县区尤为突出。多年来超计划取用黄河水问题突出，而当地地表水、地下水和长江水利用率严重不足。以2020 年为例，山东省下达滨州市水资源总量控制目标为16.265×108m3，其中当地地表水4.33×108m3、地 下 水1.86×108m3、黄 河 水8.57×108m3、长 江 水1.505×108m3，而实际用水情况为15.82×108m3，其中当地地表水1.26×108m3，占指标量29%；地下水0.92×108m3，占指标量49%；黄河水13.47×108m3，占指标量157%；长江水0.17×108m3，占指标量11%。

1.2 河湖管护、河湖清违情况

滨州市持续加大河湖清违整治力度，在全市集中开展了河湖水安全水污染水环境水生态隐患排查整治行动，先后开展了13 轮次问题核查整改，核查疑似问题3 268个，整治河湖“四乱”问题1 922处，水生态环境显著改善。美丽幸福河湖建设工作不断加强，成功创建11 条95.75 km 省级美丽示范河湖，完成98 条美丽幸福河湖达标，建成5 条35.23 km 市级美丽幸福示范河湖。强化水域岸线管控，完成520条河湖“一河一策”编制，为全市未来3 a河湖治理和管护提供了科学规划。同时，全市457条4 819.95 km河湖划界矢量数据核查已确定，为加强河道监管、制定管理规划提供了重要依据。

1.3 非居民用水超定额加价情况

滨州市自7 月实施非居民用水超定额（计划）累进加价制度后，各县市区将其作为加强节约用水管理、提高水资源利用效率、落实最严格水资源管理制度、建设节水型社会的一项重点工作。截至目前，该制度实施推进顺利，各县市区对规模以上用水企业均实行了水务经理制度，全市总计对197户非居民用水户实行了超定额加价，完成比例为72%。其中，沾化区已完成加价收费，高新区仅完成13%。从与用水企业座谈情况来看，非居民用水实施超定额（计划）累进加价没有对企业效益产生较大影响，而对节水意识提高、强化用水定额执行、申报合理用水计划和节约用水规范管理等方面起到了较大的促进作用。

1.4 水权交易、水价改革等情况

各县市区目前执行的水价已20 a 左右未调整，自来水基本水价1.6～2.4 元不等，居民生活用水和非居民生活用水分别定价，水价成本在用水企业生产成本中占比较低，一般在1%～3%。水权制度改革是促进节约用水、激活水资源指标存量、落实黄河水资源超载限批政策的重要手段。当前，各县市区对水权制度改革尚处于起步或探索阶段，其中滨城区编制完成《滨城区水权确权登记与水市场建设实施方案》，沾化区出台《滨州市沾化区农业水价综合改革农业水权分配方案（暂行）》和《滨州市沾化区农业水价综合改革农业水权交易方案（暂行）》，惠民县水权交易信息已在省交易平台挂牌并于12 月10 日签订水权交易合同，实现滨州水权交易零突破。

1.5 水生态保护情况

滨州市积极对接黄河流域生态保护与高质量发展战略，统筹“山水林田湖草沙”综合治理、系统治理、源头治理，实施94 km 黄河淤背区绿化提升改造工程，推动完成427 个村的农村生活污水治理和33处黑臭水体治理。2020 年完成造林1.03 万hm2、农田林网0.81 万hm2，林木覆盖率达31.9%；湿地保护总面积达到17.6 万hm2，列山东省第4 位，小开河灌区成功创建全国首个引黄灌区国家级湿地公园。2021 年2 月8 日，国家一级保护鸟类青头潜鸭惊现滨州湿地，被市森林保护中心工作人员野外巡查时发现。目前，全球青头潜鸭成鸟种群数量已经小于700 只，成为全球最濒危的水禽之一，堪称“鸟中大熊猫”。青头潜鸭在滨州市区出现，说明该市鸟类食物资源丰富，环境适宜，水域清澈、干净、宽阔，生存环境安全。

2 区域水资源配置及水环境存在的问题

2.1 水资源配置结构不合理

目前，滨州市属于黄河水资源超载区，全市黄河水利用量超过总用水量的70%，长江水、非常规水源利用量占总用水量比例较低，尚未从制度、政策等层面上规定将长江水、非常规水源全面纳入水资源统一配置体系，长江水及非常规水源利用的执行力度不足。以博兴县和邹平市为例，博兴县长江水指标为0.52×108m3，而年均用水量仅为0.1×108m3，黄河水指标为0.9×108m3，年均用水量达1.2×108m3；邹平市超指标引用黄河水年均高达1.5×108m3，超指标144%，而长江水消纳量仅占指标量的20%。目前，多数企业对中水利用意愿不强。中水处理的费用较高，仅降低盐分的成本就高达3 元/m3以上，接近自来水水价，而且各项指标不如自来水；中水达不到生产用水的标准，各项指标目前仍然达不到自来水标准，作为生产用水必须进行二次处理。

2.2 河湖管护长效机制不健全

滨州市河流众多，管护任务繁重。自2017 年全面推行河长制以来，该市全面建立了4 级河长体系，河湖管理体制发生重大变化，实行了河长领导下的部门协同治水机制，同时扎实开展“清河行动”“清河行动回头看”和“清四乱”等专项行动，河湖面貌得到明显改善。但对表对标济南、日照等先进地市，该市河湖日常管护工作存在较大差距，河管员队伍建设相对滞后，导致省市县级河道日常管护不到位、农村河湖严重失管，成为制约该市河长制湖长制提档升级的明显短板。另外，美丽幸福河湖建设资金投入严重不足，省市级无补助，只能将压力传导给基层，一个县市区2 条的任务需要32 万元。建成以后省里每3 a 复核1 次，保洁的费用根据相关地市的经验每年6 000 元/km，2022 年该市申报成功的河段约73 km（黄河有国家补助除外），每年维护费用约43.8万元。

2.3 非居民用水超定额（计划）加价有待规范

各县市区用水计划申报、下达程序不够规范，据山东博兴华韵水业有限公司、高新区龙吟水务有限公司反映，管网内部分用水企业申报用水计划时主要参考往年用水量，忽略了行业用水定额约束作用，或者对下一年企业产品产量缺乏合理研判，导致用水量与用水计划差距较大，进一步增加了非居民用水超定额（计划）加价难度。在与邹平市部分涉水企业座谈时发现，邹平市重点用水大户多为热电、纺织印染、制造冶炼等耗水量大的行业，企业用水效率较高，但因为体量原因，用水占比较大。邹平市水利局在下达用水计划时，统筹年度用水总量控制指标、用水定额等因素，下达的用水计划都是按比例核减。西王金属科技有限公司等用水企业虽然属于高耗水行业，但是属于省级节水标杆单位，对于加价征收水费存在异议。

2.4 水权、水价改革严重滞后

在当前公共水权制度下，用水主体节约水资源不能得到物质补偿，浪费水也不必承担成本，节水意识淡薄。长期以来，滨州市水价政策更多地考虑了居民对水价的承受能力，不能反映出水资源的稀缺情况，没有体现出“谁使用、谁受益、谁负担”的原则，也没有实行分水质定价。高耗水行业和节水型行业水价无差别，居民生活用水阶梯水价未落实，非居民用水超定额（超计划）用水累进加价制度落实不到位，阻碍了节水政策的推行，而且使用水户节水主动性不强，节水内动力不足。另外，由于长江水和黄河水原水水价差别较大，长江水原水水价为1.65元/m3，黄河水非农用水水价仅为0.12～0.14 元/m3，而且长江水到用户终端水价目前尚未核算，造成黄河水超指标引用而长江水消纳量不足的问题。

2.5 河湖水质不稳定，生态脆弱

近几年，通过多措并举，滨州水质有了长足改善，但由于滨州处于海河流域漳卫新河、徒骇河、马颊河、秦口河以及德惠新河等河下游入海处，除去汛期几个月外市境内河道生态水量缺乏，随着温度逐渐升高极易造成水体富营养化，同时上游的突发环境状况都会明显影响滨州水质。再加上主城区雨污分流改造不彻底，存在雨污混接点；滨州作为欠发达地区，卫生环保设施有欠账，当地老乡的卫生习惯也亟待提升，导致河湖水质不稳定，河湖生态脆弱。根据生态环境部通报，滨州市在2021 年1—11 月国家地表水考核断面水环境质量状况排名倒数第23位，水生态环境保护需持续发力。

3 对策建议

3.1 强化水资源科学配置

建议以建立水资源刚性约束制度为主线，严格落实《滨州市引黄调水管理办法》，严控黄河水，年引黄量控制在8.57×108m3以内，加快推进博兴县、邹平市指标内长江水消纳；综合利用雨洪水，支持徒骇河、沙河等雨洪资源利用项目和惠民县集雨池建设工程，最大力度拦蓄汛期过境雨洪资源，提高水资源调蓄能力和雨洪资源利用能力；提高浅层地下水利用率，建议适当增加浅井建设补贴，在沿黄镇办和宜井镇办规划建设一批灌溉机井，实现黄河水到浅层地下水的转换，达到农业灌溉以井补源、减少引黄量的目的；推进再生水利用，在前期准Ⅴ类水稳定达标排放的基础上，着力开展光大水务等污水处理厂提标改造工程，逐步实现准Ⅳ类水达标排放，重点用好提标改造后污水处理厂达标出水，重点方向主要为河道生态和农业。

3.2 健全河湖管护长效机制

加强河管员队伍建设与管理，构建河湖管理保护长效机制，真正做到在河湖日常管护工作中有钱办事、有人管事、有章理事。对纳入滨州市河长制湖长制管理的河道（段）按河道级别、重要程度及管护长度合理配置河管员。建立河湖管护经费市、县分级保障机制，列入管护范围的市级及以上河道由市级财政负担；县级、乡级河道由县级财政负担；村级河道的河管员配置及经费测算，由各县市区结合地方实际自行确定。美丽幸福河湖建设方面，建议借鉴兄弟地市的做法，市级应该有专项经费，补助金额不少于每条16万元。

3.3 调整非居民用水超定额累进加价制度

《滨州市非居民用水超定额（计划）累进加价制度实施方案》为试行文件，经过半年试行发现，部分供水企业为保持与其他供水企业竞争，对非居民用水超定额（计划）累进加价收费积极性不高，比如无棣县众兴水务有限公司为山东三岳化工有限公司供水企业之一，该公司为增加供水量，曾申请放弃对用水企业加价收费。建议市级层面协调财政部门，开通收费端口，由各县市区水务部门核定非居民用水单位是否超定额（计划）用水后，开具非税票据，用水企业将超定额累进加价水费缴入财政部门。另外，各县市区水务部门在用水计划核定下达中要体现用水定额的应用，避免出现企业用水低于行业用水定额、缴纳高额累进加价水费情况。

3.4 积极推进水权交易、水价改革

通过进行水权交易，水权转让方获得经济利益，提高了节水积极性；受让方支付经济对价，获得了稳定供给的水资源，提高自身对水资源的利用效率；政府将闲置的水资源指标配置给有需求的合理用水户，既有利于用水总量控制又实现水资源优化配置。区域综合水价是解决不同水源不同水价、优化水资源配置的重要措施，应探索开展全市范围内区域综合水价改革，平衡黄河水和长江水两外调水的水价，推进长江水消纳。另外，建议建立水价动态调整机制，综合考虑地域、经济、环境、水资源等方面的情况，根据季节、不同的用水时段、水资源丰枯程度或节水投入情况等进行动态调整。探索建立供水价格与原水价格上下游联动机制，建立满足用水户合理用水和促进节约用水的动态水价。

3.5 高度重视节约用水，在中水回用上下足功夫

建议抓住水务一体化改革的契机，搭建用水大户与污水处理企业之间的供需平台，当好店小二，协助双方订立中水使用合同。例如，座谈调研中，亚光家纺与滨化集团表示，只要价格合适，达到Ⅳ类水的中水可以在相关生产工艺上使用。

3.6 加强调度，建立生态补水长效机制

放眼长远，科学谋划水利工程，实施水系联通工程，建立生态补水长效机制。对重点河道全面摸排分析，调取周边优质水源对河道进行生态补源，加大水环境容量，保障水质达到水功能规划要求。

4 结语

对于黄河下游高度依赖黄河水源的资源性缺水地区，面对黄河流域生态保护与高质量发展国家战略，必须严格水资源最大的刚性约束，贯彻“四水四定”，分析调研区域水资源现状、问题，加强水生态保护，通过采取健全河湖管护长效机制、调整非居民用水超定额累进加价、推进水权交易水价改革、推广中水回用、建立生态补水等措施，优化区域水资源配置促进高质量利用，为实现区域经济、社会和生态和谐健康发展提供有力的水利支撑，推动区域黄河流域生态保护与高质量发展。