弱有所扶：分层分类社会救助体系建设研究

张浩淼（四川大学公共管理学院，四川成都 610064）

进入新时代，人民群众对美好生活的需要不断升级，应以实现“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”为重要的民生保障目标。弱有所扶作为新时代“民生七有”的重要内容，是我国迈向共同富裕需补齐的民生短板。向困难与弱势群体提供直接帮扶的社会救助是弱有所扶的关键制度保障，必须不断加以完善和发展。

2020 年8 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革完善社会救助制度的意见》（中办发〔2020〕18 号），要求健全“分层分类、城乡统筹”的中国特色社会救助体系。2020 年11 月，党的十九届五中全会立足满足人民群众对美好生活的需要，提出“健全分层分类社会救助体系”的主要任务，并把它作为巩固拓展脱贫攻坚兜底保障成果、衔接乡村振兴战略的重大举措。2022 年3 月，习近平在看望参加全国政协十三届五次会议的农业界、社会福利和社会保障界委员并参加联组会时强调，要深化社会救助制度改革，形成以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主体，以社会力量参与为补充，覆盖全面、分层分类、综合高效的社会救助格局。2022 年10 月，党的二十大报告再次明确指出，要“健全分层分类的社会救助体系”。由此可见，分层分类社会救助体系备受党和政府高度重视，分层分类社会救助体系建设要求扩大救助范围、有效回应救助对象需要并形成综合救助格局，可以说，分层分类社会救助体系的建设，既是加快社会救助事业发展的良好契机，也是实现弱有所扶的重要保证。

目前，关于分层分类社会救助体系建设的议题尚未引起学术界的足够重视，仅有少数学者对此开展了研究。已有研究大都聚焦两个方面内容：一是关注分层分类社会救助体系完善的重要性，认为健全分层分类社会救助体系，有助于为不同致困原因的困难家庭与人员提供精准的、差异化的救助，有助于实现社会救助范围的拓展，更好地回应困难群众需求的多样性，不断增强救助的精准性［1］。二是探究分层分类社会救助体系的框架设计。有学者认为，应从社会救助解决问题类型的角度划分我国分层分类社会救助体系的层次：解决基本生活问题的基本生活救助制度，主要包括最低生活保障和特困人员供养；解决相关专门问题的专项社会救助制度，主要包括医疗救助、住房救助、教育救助和就业救助；解决突发问题的急难社会救助制度，主要包括受灾人员救助和临时救助；解决个性化突出问题的以社会力量参与为补充的特色救助［2］，即完善的分层分类社会救助体系应以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主体，以社会力量参与为补充［1］。还有学者提出，分层分类社会救助体系可划分为基本生活救助圈层、专项社会救助圈层和急难社会救助圈层等三大圈层，再根据各个圈层所承接的救助需求和功能对社会救助项目进行类型划分，明确各圈层之间的协调衔接和运行机制［3］。既有研究鲜少关注分层分类社会救助体系与弱有所扶之间的联系，因此，本文将围绕谁为“弱”、扶什么和如何扶等三个方面，探讨分层分类社会救助体系建设面临的重要问题，以期使分层分类社会救助成为弱有所扶的有效助推器。

一、谁为“弱”——分层分类社会救助体系建设的出发点

分层分类社会救助体系是受建制理念和功能定位支配的，由救助主体、救助客体、救助内容和救助方式等构成的有机整体。建设分层分类社会救助体系，首先要解决“谁为弱”的问题，即需要明确救助客体或救助对象，这是分层分类社会救助体系建设的出发点，在弱有所扶的理念目标下，分层分类社会救助体系的对象应当是所有弱势群体。

（一）国内外弱势群体的界定与共通之处

国外对弱势群体的认识与衡量主要包括经济和社会两大维度。弱势群体在经济层面上表现为贫困人群，主要从收入消费贫困和存量角度的资产贫困进行界定，后来又向能力贫困和多维贫困扩展。在社会层面上，弱势群体主要表现为单亲、残疾人、失业者等困难群体。还有学者把经济和社会维度结合起来界定弱势群体并将其划分为三类：第一类是赤贫者，他们既没有财产，也没有改变的希望（包括孤儿、艾滋病毒感染者/艾滋病患者、精神病患者、老年寡妇）；第二类是非常贫困者，他们几乎没有生产性资产，通常处于社会不利地位（包括少数民族、难民、身体残疾者、残疾军人、长期失业者、无地穷人）；第三类是一般贫困者，通常集中在国家贫困线边缘，拥有一些资源并积极寻求摆脱贫困的机会（包括在职贫困者、失业青年、移民）［4］。经合组织根据弱势群体所需的救助帮扶内容把弱势群体分为三类：第一类是需要现金支持和密集的社会服务以及目前无法找工作或从事其他与就业有关活动的人；第二类是需要现金支持和就业援助才能重返工作岗位的人；第三类是只需要现金支持的人，除了向社会成员提供的普遍服务以外，不需要其他特殊服务援助［5］。这种分类方式具有很强的社会政策意义，救助部门可以根据弱势群体的类别提供相应的救助金和救助服务。

在我国，学术界对弱势群体存在不同解读：有学者认为，弱势群体是指那些依靠自身的力量或能力无法保持个人及其家庭成员最基本的生活水准、需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体［6］；也有学者认为，弱势群体是一个在社会资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊群体，并根据经济收入维度、社会地位维度、体质维度、精神维度和能力维度等五个维度，将其分为经济型弱势群体、社会型弱势群体、生理型弱势群体、心理型弱势群体和文化型弱势群体，这种类别划分具有一定的政策意义，可以根据类别划分识别不同弱势群体的主导性需求并提供相应的社会救助政策安排［7］。

其实，国内外对弱势群体理解和认知的共通之处在于：一方面，弱势群体是一个动态而非静态的概念，弱势群体在不同的时空和不同语境下呈现不同的含义［8］；另一方面，弱势群体的类型划分应该具有重要的政策意义，便于社会救助提供针对性的、差异化的精准帮扶，促进社会救助的供需匹配。

（二）我国弱势群体类型与救助对象圈层划分

我国脱贫攻坚取得全面胜利并消除了绝对贫困后，弱势群体的含义也随之发生改变，主要表现为相对贫困群体，但不可否认，在一段时间内我国还需要继续巩固脱贫攻坚成果，也就是说，对我国相对贫困的理解仍要持有“绝对内核”的主张，需要解决由于“贫”——收入不足造成的不能维持基本需要的这一内核问题［9］。在此背景下，我国的弱势群体可以划分三类：第一类为绝对困难群体，这类群体面临收入不足难以维持基本需要的内核问题；第二类为相对困难群体，这类群体收入较低，虽然可以维持基本需要，但难以解决基本能力问题，即在医疗、教育、住房等方面存在严重困难；第三类为其他困难群体，这类群体是指因遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病、自然灾害或其他特殊原因导致基本生活陷入困境。上述弱势群体类型的划分对于分层分类社会救助体系对象识别具有重要的政策意义，正如民政部有关人员对分层分类社会救助体系对象识别所进行的剖析，“分层分类是根据群众的困难程度和致困原因，划分出三个救助圈层。其中，最核心的内圈是低保对象和特困人员，这些对象要纳入基本生活救助，给予低保，还有医疗、住房、教育、就业专项救助；向外一圈是低收入家庭和支出型贫困家庭，这些对象应该根据他们的实际困难程度，相应给予基本生活救助，主要是专项救助；最外圈层是社会公民，他们因遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病等，基本生活陷入困境的时候，要给予急难社会救助，帮助其渡过难关”［10］。由此可见，绝对困难、相对困难和其他困难这三类弱势群体正对应了分层分类社会救助体系三个圈层的救助对象（如图1 所示），即分层分类社会救助体系的对象基本可以涵盖当前弱势群体的不同类型。不可否认，分层分类社会救助体系和原有的社会救助体系相比，扩展了救助对象的范围，考虑到了不同类型的弱势群体，有利于化解“低保捆绑”和“悬崖效应”，使各类弱势群体都能获得相应的救助帮扶。

图1 弱势群体类型与分层分类社会救助体系对象圈层的关系

在分层分类社会救助体系的救助对象界定中，绝对困难群体方面，各地几乎没有差异，内圈层均是以低保、特困人员为对象。在相对困难群体方面，各地存在差异，例如，有些地方把中圈层的低保边缘家庭界定为家庭人均收入超过当地同期低保标准50%的家庭，有些地方则界定为超过100%的家庭；在支出型贫困家庭界定方面，各地的差异也较大，有些地方只考虑了医疗支出，有些地方则考虑了医疗和教育支出，有些地方在医疗、教育之外还考虑了突发事件等其他支出；在其他困难群体方面，一些地方的外圈层是针对纳入低收入家庭数据库动态监测的对象，当这些对象在遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致基本生活暂时陷入困境时，民政部门将及时给予急难社会救助［11］。因此，弱势群体是否得到分层分类社会救助体系的全覆盖，取决于实践中各地社会救助体系对不同圈层的操作化界定。有鉴于此，分层分类社会救助体系中各圈层救助对象的界定应该由中央政府加以适当指导和协调，例如，“低保标准应该用何种方法计算、支出型贫困家庭需要考虑的支出应包含哪些方面、低保边缘家庭是家庭人均收入应该超过当地同期低保标准的多少倍”等，对上述问题的顶层设计有助于分层分类社会救助体系的公平发展，是实现弱有所扶的重要基础。

二、扶什么——分层分类社会救助体系建设的重点

弄清“扶什么”的问题是指要明确分层分类社会救助体系建设中的救助内容，这是分层分类社会救助体系建设的重点，关系到弱势群体可以获得什么样的帮扶和救助。

在迈向共同富裕的过程中，弱势群体的基本需求在发展升级，更多差异性需求随之产生，因此，迫切需要实施需求导向的针对性救助，满足不同困难致因的弱势群体的差异性和多元化需求，增强救助对象的获得感、幸福感、安全感和满意度。根据马斯洛需求层次理论，脱贫攻坚阶段社会救助目标在于保障弱势群体的最基本生活，主要通过现金援助济贫，瞄准的是救助对象的生存需求，而在脱贫攻坚取得胜利后向共同富裕迈进的阶段，分层分类社会救助体系应该瞄准弱势群体更高层次的且多元化的需求，满足其美好生活需要，并据此明确“扶什么”。

（一）救助内容的功能应明确为“保障+发展”

在弱有所扶方面取得新进展，使弱势群体有更多获得感是迈向共同富裕的重要路径之一，为此，分层分类社会救助体系的功能应该有明确的定位，需要发挥兜底保障和促进发展的双重功能。“兜底保障”是社会救助的基础功能，兜底保障不能局限于保障生存，还要兜住底线以保障受助者的基本生活。分层分类社会救助体系建设应确保任何一个家庭或国民在遇到生活困难并难以为继时，都能通过社会救助获得兜底保障，同时，“底线”要根据社会经济发展和人民生活水平的提高而提高，以满足人民对美好生活的向往［12］。针对目前存在的长期受助和社会排斥的问题，分层分类社会救助体系建设还需要明确“融入发展”的功能，即将促进弱势群体的社会融入、推动能力发展作为救助内容的重要功能。尽管现实中这个功能的发挥有一定难度，但如果连这一功能定位都不能明确，那么弱势群体就极易被排斥而无法获得发展并融入社会。发挥融入发展的功能，要避免对弱势群体形成能力低下、好逸恶劳等负面标签和刻板印象，应将弱势群体看成重要的人力资源和平等的社会成员，转变弱势群体的心理感受，激发其上进心，帮助其树立摆脱困难的信心和决心。人力资本理论和发展型社会政策理论表明，推动人力资本和社会资本的建设与积累等多种方式可以提高社会成员的能力与素质，有利于贫困治理和增强国家竞争力。因此，在帮助弱势群体转变心理感受的同时，要注重教育救助、就业救助等积极的救助措施并帮助其链接社会资源，积累和增加弱势群体的人力资本与社会资本，使弱势群体获得发展的能力与机会。

对于不同类型的弱势群体，救助内容的功能应有不同侧重。绝对困难群体要以保障功能为主，因为这一群体多为没有劳动能力或重病、残疾等人员，通过保障解决因收入不足而难以满足基本生活需要的问题；相对困难群体要以发展功能为主，促进这一群体中有劳动能力的人提升基本能力，排除阻碍其发展的困难，进而通过发展摆脱困境；其他困难群体要根据其所遭遇的特殊、突发事件的性质选择相应的功能。

（二）救助内容的性质应属于“基础+特色”

当前，我国社会救助体系的救助内容主要是指《社会救助暂行办法》（国务院令第649 号）中规定的八类基础救助项目，即低保、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助。这些项目对应基础性救助待遇，这些基础性救助待遇可以划分为基本生活救助（低保、特困），专项社会救助（医疗、教育、住房和就业）和急难社会救助（临时救助、受灾人员救助），这些基础性项目虽然可以起到重要的生活保障作用，但难以满足部分弱势群体的个性化需要。不少地方已经根据《社会救助暂行办法》中规定的“社会力量参与”，通过政府购买服务的方式设置相应的特色救助项目，引入专业的社会工作机构和社会工作者，针对弱势群体展开细致的需求调查与评估，详细掌握弱势群体的个性化需求，精准对接救助资源，涉及的特色救助项目包含残疾人生计发展、家居改造、因病致贫家庭医疗援助、困境儿童援助、困境老人援助、困难妇女援助等［13］。为了使弱有所扶取得新进展，我国分层分类社会救助体系救助内容的性质应属于“基础+特色”，构建综合性的救助格局，实现通过基础救助项目与特色救助项目结合的方式提升弱势群体的获得感和满意度，增加分层分类社会救助体系的精准性。

对绝对困难群体和相对困难群体这两类弱势群体而言，绝对困难群体主要获得低保和特困救助，有需要的话也可获得教育、住房、医疗、就业等专项救助；相对困难群体主要获得专项救助，以上这些救助项目均属于“基础”性质，但绝对和相对困难群体其实都面临许多个性化的困难，例如，这些群体中的儿童、老年人、残疾人、妇女、重病患者等存在不同的需求侧重，这就要求救助内容具有“基础+特色”的性质。此外，针对其他困难群体，则是通过基础救助项目提供受灾人员救助、临时救助、医疗救助等以解决遭遇的自然灾害、突发事件和重大疾病等。

（三）救助内容的形式应采取“物质+服务”

我国社会救助主要以现金支持的物质帮扶手段为主，服务型救助较为缺乏，物质救助是一种“输血”手段，难以促进救助对象的自我发展和积累人力资本。医疗、教育、就业等服务救助可以帮助受助者增强能力，属于“造血”手段，最终会促进人与社会的发展，有助于帮助弱势群体摆脱弱势地位，分享经济社会的发展成果。有研究显示，在贫困治理和减少不平等方面，社会服务的功效优于现金转移支付，社会服务与现金转移支付结合的方式更有效。例如，丹麦的现金转移支付对不平等的减少贡献了18%，现金转移支付和社会服务结合后的贡献达到了41%；德国的现金转移支付对不平等的减少贡献了4%，现金转移支付和社会服务结合后的贡献达到了26%［14］。近年来，尽管我国开始重视服务型专项救助的建设，但从救助服务总体上来看仍然滞后且供给不足，既有的医疗救助、教育救助、就业救助等还不够完善，心理、护理、康复等服务救助还基本处于缺失状态。因此，为了提升救助效果并实现弱有所扶，分层分类社会救助体系的救助内容不能再采取传统物质帮扶为主的形式，而是要采取“物质+服务”的形式，尤其要注重服务型救助的建设和发展，在完善现有医疗、教育、就业等服务救助之外，要积极建立康复与护理救助服务，照料、看护与托管救助服务，心理救助服务等，以满足弱势群体更高层次的精神慰藉、社会融入、能力提升、自我实现等多元需求，帮助弱势群体摆脱困境，并奠定发展的基础。

对于不同类型的弱势群体，救助内容的形式应有不同侧重。绝对困难群体要以现金等物质帮扶形式为主，解决收入不足的问题以及为其中有需要者提供有针对性的服务帮扶；相对困难群体要以服务帮扶的形式为主，解决其面临的医疗、教育、住房、就业等多维困难，为其脱困发展创造良好条件；其他困难群体要根据所遭遇的特殊、突发事件的性质选择相应的救助形式。

三、如何扶——分层分类社会救助体系建设的关键点

解决“如何扶”的问题是指要明确分层分类社会救助体系中的救助主体和救助方式，这是分层分类社会救助体系建设的关键点，关系到救助内容是否可以形成有效供给，以达到预期的救助效果。

弱势群体的困难和需求差异较大，所需的救助内容也存在差别，因此，仅靠政府提供社会救助是难以实现有效供给的。根据福利多元主义理论，国家部门、商业部门和志愿部门均可参与福利提供，这说明就分层分类社会救助体系的救助主体而言，国家应承担最主要的责任，但也应该充分调动和利用社会与市场中的各种资源作为救助资源的补充，并与政府部门的资源进行合理衔接以增强社会救助的整体合力。在救助主体向弱势群体递送社会救助的过程中，应积极借助智慧手段和社工的专业化力量，及时发现和了解弱势群体的需求，力求实现精准救助和温暖救助。

（一）救助主体应为“政府主导+多元参与”

《社会救助暂行办法》明确了社会力量应积极参与社会救助，然而在实施中社会力量的参与仍存在短板，即参与持续性不足、参与衔接不畅、参与的政策支持不够、监管不完善等。在分层分类社会救助体系建设中，在救助主体方面应该实现“政府主导+多元参与”的新型救助治理模式，链接体制内外的各类救助资源，激发社会力量参与社会救助的活力以弥补政府救助的不足。

在救助主体中，政府是主导，既要“负责为生活困难群众提供经济和服务帮助，保障其基本生存权和发展权［15］”；还要在救助政策法规的制定、救助资金的保障、救助制度的监管等方面承担着不可推卸的责任，这是其他救助主体无法替代的。政府应积极落实“一门受理，协同办理”工作机制，全面梳理分散在民政、教育、人力资源和社会保障、住房城乡建设、卫生健康、应急管理、医疗保障、总工会、残联、妇联、慈善会、红十字等各相关部门的救助政策内容，向群众开展救助政策宣传，为各级政府日常的社会救助工作提供参考性依据，形成部门联动、齐抓共推的生动局面。此外，还要主动链接包括企事业单位、社会组织、社区居民、志愿者等在内的各类资源，实现多元力量的共同合作参与。例如，政府可以联动企业，引导企业开展困难儿童助学行动，或采用市场化方式，对弱势群体进行分类梳理、综合考虑、量身定制保险方案、设计保险产品等；还可以联动社会组织，建立专业救助服务，为弱势群体提供专业、规范的康复、护理、托育、伴学、心理等关爱援助服务。更可以积极联动基层志愿者和特殊技能志愿者，建立志愿服务，为特色救助服务的开展和实施储备丰富的人力资源。对照前述的分层分类社会救助体系救助内容的功能、性质与形式，一般来说，政府更适合提供保障功能、基础性质和物质形式的救助内容，而其他多元主体因其灵活性和专业性等特点，更适合提供发展功能、特色性质和服务形式的救助内容（见表1）。

表1 救助主体及其适合提供的救助内容

（二）救助方式应为“主动发现+需求导向”

社会救助一般需要通过个人申请并由相关部门受理，在特殊情形下，弱势群体可能受到健康状况、文化水平、紧急状况、生活环境等因素的影响和约束而无法提出社会救助申请［15］。因此，实现弱有所扶必然要求分层分类社会救助体系在救助方式上有所突破，即采取“主动发现+需求导向”的方式，为弱势群体提供符合其需求的针对性救助。

1.建立完善的主动发现机制。首先，可以依托居民家庭经济状况核对系统，共享民政内部相关信息以及教育、住建、人力资源和社会保障、卫健、医保、应急、残联、总工会等社会救助相关部门的信息，及时了解掌握专项救助和慈善救助开展情况，为主动发现急难对象和准确判断急难情形提供依据［16］。其次，构建低收入人口动态监测平台，全面开展弱势群体认定工作，将低保、特困、低保边缘、刚性支出困难、易返贫户、“一老一小”中的弱势对象等全部纳入低收入人口动态监测，并通过大数据实现对弱势群体的精准分类和画像，对绝对困难对象要重点关注、高频率进行线下巡访，对相对困难对象和其他困难对象定期关注、及时巡访，一旦发现问题和困难，积极主动开展救助，推动救助理念从被动求助向主动救助转变。再次，组成由民政、人力资源和社会保障、卫健等部门负责人和基层救助专干等组成的弱势群体评估小组，定期对因灾、因病等高风险家庭进行需求评估和入户评估，对陷入生活困境的困难群众主动介入救助。最后，各地要开通社会救助热线或网上求助渠道，畅通弱势群体求助及知情人士报告急难情况的渠道；还可以在社区设立弱势群体和困难群众信息直报点，每个直报点确定直报员并建立直报奖励制度，以便及时发现各种类型的弱势群体并主动提供救助帮扶。

2.构建需求导向的递送方式。分层分类社会救助体系建设应坚持需求导向，因户因人施策，促进救助供给的精准化。在共同富裕背景下推进弱有所扶，要认识到弱势群体除了经济需求以外，还有精神慰藉、社会融入、能力提升、自我实现等多元需求。只有救助供给以弱势对象的实际需求为基础，才能最大限度地保障救助精准，提高救助帮扶的效率。弱势群体的需求不局限于收入支持，应通过个性化的、有针对性的帮扶，去解决困扰他们和在不同程度上造成他们经济的、社会的、身体的和心理的问题［17］。此外，还要注意到弱势群体的需求是随着社会经济发展和自身境况的改变而动态变化的，应对需求进行动态监测，及时跟进，调整救助方案。“将社会工作的需求评估、建档访视、资源链接、能力提升等服务内容嵌入社会救助的过程中，形成标准化的服务流程”［18］，只有这样，才能不断提高救助帮扶的精准度并提升困难群众的获得感和满意度。为此，应借助智慧平台和引入专业社会工作者综合研判弱势群体的需求，从生理、心理、社会交往等方面了解各类弱势群体的家庭情况、生理心理状况、社会关系和诉求等，并通过爱心企业、社会组织和社会工作者等的引入，转变社会救助递送方式，丰富递送内容，建立需求导向的社会救助递送模式，将原有的民政等相关救助主体“有什么就给什么”转变为弱势群体“需要什么就尽量提供什么”，形成精准和温暖的“救助套餐”，以满足弱势群体的异质性和复杂性需求，有效提升分层分类社会救助体系的实施效果。