政府对互联网信息服务平台的约谈有选择性吗？——基于2018—2021 年网信办94 份行政约谈数据的分析

谭海波 史钰宏（湖南大学公共管理学院，湖南长沙 410082）

一、引言

发展数字经济是贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的集中体现，是推进供给侧结构性改革的重要抓手。数字经济主要包括数字产业化和产业数字化两大部分，软件和信息服务业作为数字产业化中的重要组成部分对人民群众的生产、生活产生深远影响。我国在数字经济发展初期，对各类互联网企业坚持“包容审慎”的监管原则，在政策利好与监管宽松度上给予企业较大的发展空间。近年来，随着有关平台经济的一系列社会问题频发，政府开始注重对平台的监管和治理，监管部门不断出台相关办法、法规，规范市场行为，弥补监管空白。例如，从2014 年7 月“快的打车”成为国内首家网络约租车平台以来，围绕网约车的合法性、乘车安全问题产生了大量争议［1］，部分网约车平台爆发多起恶性刑事案件引发了社会和公众的恐慌。2016 年7 月，交通运输部等七部委联合发布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，网约车行业逐渐规范［2］。又如，随着互联网金融平台企业的快速扩张，2020 年11 月，中国人民银行、中国银保监会等部门对蚂蚁集团相关负责人进行监管约谈，随后，国家市场监管总局发布了《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》，针对互联网平台的反垄断由此开启。

国家对互联网信息服务业的正式治理始于2011 年5 月国家互联网信息办公室（以下简称“网信办”）的成立。《国务院关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》明确提出：“为促进互联网信息服务健康有序发展，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家安全和公共利益，授权重新组建的国家互联网信息办公室负责全国互联网信息内容管理工作，并负责监督管理执法。”［3］《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》要求，“落实行政执法责任制和责任追究制度”“创新行政管理和服务方式”［4］。我国政府对企业监管中常用的传统监管工具，主要以单一的权威管制型监管工具为主，经济与信息监管工具较为少见［5］。近年来，在政府对互联网信息服务平台的内容监管实践中出现“行政约谈”这一更具有弹性的监管工具，是政府与时俱进开展的政策创新实践。

约谈作为一种“未型式化”的行政行为，被视为一种面向现代行政活动、富含高度灵活性的市场监管工具［6］。2015 年，国家出台了《互联网新闻信息服务单位约谈工作规定》（后来常被学者称作“约谈十条”），其中，将约谈定义为“国家互联网信息办公室、地方互联网信息办公室在互联网新闻信息服务单位发生严重违法违规情形时，约见其相关负责人，进行警示谈话、指出问题、责令整改纠正的行政行为”［7］。《互联网信息内容管理行政执法程序规定》第五章第三十五条也对约谈事项作出进一步规定，指出“互联网信息内容管理部门在对互联网信息服务提供者违法行为作出行政处罚决定前，可以根据有关规定对其实施约谈，谈话结束后制作《执法约谈笔录》”［8］。而有关“网信办对互联网信息服务平台进行约谈呈现哪些特点、有何发展趋势”“如何改进行政约谈工作”等问题引人深思。针对上述问题，本文选择2018—2021 年公开发布的国家及地方网信办对互联网信息服务平台的行政约谈数据，并进行文献计量分析，探析互联网信息服务平台行政约谈的特征、问题和改进措施，以期为互联网约谈制度的改进及互联网信息服务平台自我管理的完善提供有益的启示与借鉴。

二、文献综述

目前，学界对于互联网平台企业监管的研究主要包括两大方面：

一是从不同学科角度对互联网平台监管进行宏观的政策框架及模式构建，围绕互联网行业相比传统行业的新特点进行探讨。比如，在经济学领域有研究基于规制理论的路径选择，提出行政规制路径与司法控制路径的全方位合作将能够进一步发挥二者的互补性优势［9］，提出信息工具与传统工具相比因其有突出优势应当被重视［10］以及针对数字平台的政策制定框架、监管体系应当如何构建［11-13］等。在公共管理学领域，以社会治理理论为基础的相关研究较多，提出整合原本碎片化的政府管制模式［14］、构建多主体合作的共治型监管体系［5］［15］，并且意识到应当规范和利用网络自身约束机制促进平台治理［16-17］。依托近年来兴起的敏捷治理理论，不少学者还关注了互联网监管的包容性和灵活性，建议政府利用大数据工具对平台企业进行动态适应和预判监管［18-19］，并提出针对平台经济的敏捷监管模式［20］。

二是在某种理论的指导下讨论具体案例的逻辑与对策的合理性，例如，基于规制俘虏理论提出针对网红经济的规制建议［21］，基于公共利益理论对不同行业的平台分析后提供多种政策选择［22］等。还有一大批学者聚焦政府对交通出行等典型平台企业的监管案例进行研究，对监管的合法性建构［2］、监管历程及发展［23］、监管的逻辑路径与理论框架［24-25］等进行探讨。在互联网内容治理的研究方面，有学者基于守门人理论认为，数字平台作为新的信息中介对媒介多样性产生影响［26］，也有学者关注平台企业在公共和政治生活中的影响力并展开一系列讨论［27］。更有学者针对微信这一被广泛使用的社交媒体平台治理问题开展讨论［28］，提出平台型媒体信息内容生态治理的模式［29］，建议监管举措需要更多地关注动态平衡［30］。

随着行政约谈使用频率逐渐增多，它作为一种国家治理方式所发挥的社会调解作用被广泛关注［31］。行政约谈以香港税务局的“喝咖啡”制度为起源，2000 年后被引入内地税务管理领域，随后逐渐在环保、教育、市场监管等领域得到广泛应用［32］。内地多从网信办这一政府部门成立之后开始关注这一问题，有学者认为行政约谈工具服务于治理现代化目标，它所体现的“回应性规制”在基层执法等环节与其他方式的共同作用能够有效达到监管目的［6］［33］。而目前关于互联网治理中的约谈行为开展的研究较少，现有的研究主要围绕其理论合理性、风险与不足等进行评价［31］［34］。

通过对已有研究的整理发现，针对平台经济监管领域大多为政策建议类的对策研究，缺乏比较系统、规范的实证研究。具体到行政约谈这一政府行为，已有研究大多停留在概念辨析、问题梳理和评价建议等层面，且多从环境、食品药品监管领域入手，较少关注政府对互联网信息服务平台的内容治理以及行政约谈的特殊功能和适用条件。对行政约谈的定位、特性及优势虽有一定关注，但并未深入到某一具体领域探究行政约谈在政策实践中所呈现的规律和治理逻辑。

三、研究方法与数据来源

（一）研究方法

网信办约谈互联网信息服务平台的新闻文本，本质上是政府公开的政策执行记录，是一种政策文献。而政策文献量化研究以政策为研究对象，将多种学科方法引入政策分析领域，探究政策主题、目标、政策主体关系以及政策体系等，政策文献计量作为政策文献量化研究的分析方法之一，是一种量化分析政策文献结构属性的研究方法，和其他研究方法相比具有较强的客观性与科学性［35-36］。已有学者基于政策文献与学术文献结构的相似性，论证了将文献计量学研究方法向政策文献迁移是可行的［36］。政策文献计量在学科迁移中也对研究方式进行了拓展和创新，其基本分析框架是从归纳政策文献属性的数量规律出发，在归纳和描述的基础上提出研究问题［37］。已有一批学者通过这一方法分析了我国科技、劳动等多个领域的政策文本，提供了描述性分析政策问题的新方式。

笔者认为，网信办约谈互联网信息服务平台这一政策执行公开文本与政策文献具有一定的相似性，引入政策文献计量法为在互联网内容治理中的行政约谈研究提供了新工具。笔者根据既有研究，结合网信办约谈文本数据的实际情况制作表1，从中可以发现网信办约谈文本和期刊论文、政策文献相比未有较明显差异，且网信办约谈文本在部分结构要素上甚至更有优势。

表1 网信办约谈文本与期刊论文、政策文献的结构比较①政策文献与学术期刊论文的结构比较部分，参见李江等人撰写的《用文献计量研究重塑政策文本数据分析——政策文献计量的起源、迁移与方法创新》中的表1，载于《公共管理学报》2015 年第2 期，第138—144+159 页。

为了探究政府在对互联网信息服务平台进行行政约谈时是否具有选择性与目的性，提高分析的准确性、科学性和有效性，本文选取Nvivo 软件作为分析工具［38］。1999 年，美国QSR 公司（Qualitative Solutions and Research Pty Ltd.定性解决方案和研究有限公司）研发出第一版Nvivo 软件，该软件主要用于质性研究中的资料分析，它能够协助研究者完成文字、图片、声音甚至视频等资料的收集、整理、分析以及呈现工作，可以增进质性研究的严谨性、信实度和趣味性。通过该软件能够整理、洞察和找到非结构化或定性数据，便于发现政府对互联网信息服务平台约谈数据中的规律。

（二）数据来源

本文所选取的网信办行政约谈文本均来源于公开的数据资料，主要从国家及地方网信办网站、由国家网信办主管的刊物《网络传播》（现已更名为《中国网信》）等渠道进行搜集。由于涉及互联网平台企业的约谈数据数量众多，为了保证文本选取的准确性和代表性，笔者按照以下原则进行整理和遴选：一是政府约谈部门为网信办；二是约谈对象清楚明确，且须为互联网信息服务平台，并尽可能选取约谈事由等内容较为全面的文本数据。本文最终筛选了有效样本94 份，由于篇幅限制，节选部分数据（见表2）。使用Nvivo 软件对文本数据进行归类、词频整理等量化操作，描述分析了国家及地方网信办在2018—2021 年的约谈行为特征。

表2 2018—2021 年网信办约谈互联网信息服务平台数据（部分）

四、网信办约谈互联网信息服务平台的特点

近年来，网信办十分重视互联网信息服务治理工作，各级别约谈主体纷纷发力，约谈对象与约谈事由也纷繁复杂。在初步整理文本数据后，通过对约谈主体、约谈对象、约谈事由的量化与类别进一步分析，较为全面地掌握网信办约谈互联网信息服务平台的特点与规律。

（一）约谈主体分析

从94 份约谈文本来看，不同层级的网信办约谈互联网信息服务平台的数量有较大差异。虽然网信办官方文件中提及属地原则，但在2018—2021 年间国家网信办始终发挥着重要作用，四年间国家网信办单独或会同其他部门或指导省级网信办进行约谈就有31 次，占各级网信办约谈总数的近30%（见图1）。究其原因，笔者认为主要是由互联网信息服务平台的特性决定的。截至2020 年年底，我国价值超过10 亿美元的数字平台企业有197 家［39］，平台企业规模之大、影响范围之广成为政府监管中必须注意的问题。过去“平台监管往往出现‘头痛医头脚痛医脚’的治理困境，缺乏系统性的、预防性的协同治理”［40］，鉴于平台企业经营范围既跨地域又跨行业领域，且和人民群众生产、生活密切相关，因此，由国家网信办对涉事企业开展约谈更有震慑力。近年来，各级网信办有意识地在经验传递方面开展工作：上级网信办在必要情况下会采用联合、指导下级直属部门的方式约谈互联网信息服务平台企业及个人。可以预见，未来国家网信办单独出面对互联网信息服务平台进行约谈将更为谨慎，这表明国家网信办在不断完善基层行政执法规范的同时，会将更多的权力下放给基层。对于在行业中处于绝对优势甚至垄断地位的超级平台，一旦出现问题，必要时政府部门还会采取跨层级、跨部门合作约谈的方式进行多方合作治理。例如，2018 年6 月，国家网信办会同广电总局、文化和旅游部以及属地网信办联合约谈“美拍”网络直播短视频平台相关负责人，就其传播内容涉及未成年人低俗不良信息、破坏网络生态的问题责令其全面整改。此前，福建省网信办等部门曾多次约谈该平台相关负责人并要求整改，因该平台未给予足够重视，仍有不良信息存在，才再次开展联合约谈。在此次联合约谈后，该平台下线了校园频道，并在首页发布致歉信，整改措施较为扎实。

图1 2018—2021 年网信办约谈互联网信息服务平台数量分布

（二）约谈对象分析

通过文献计量分析，笔者发现政府对互联网信息服务平台头部企业和上市公司采用约谈的频次较高。在被约谈的平台企业中，部分企业日活跃用户（DAU）、月活跃用户（MAU）甚至上亿，其用户群体众多，在出现和解决问题时，牵一发而动全身，甚至可能带来各方面的市场经济波动。与之相比，部分小型平台企业出现类似问题不一定比头部公司少，但网信办并不一定会采取约谈方式进行督促与管理，往往更倾向于采取罚款、关停等强制性执法手段。行政约谈与其他规制类工具相比，所独具的弹性在互联网平台监督管理中也得到进一步体现。

在行业选择上，新闻类网站并不在前列，反而是视频直播类、交通出行类的约谈对象数量更为突出。信息发布类的网站媒体由于兴起早，已经有了较为严格的行业规定，近年来被重点约谈的频率呈下降趋势。视频直播类、交通出行类平台由于较为新兴且相关规范尚未到位或完善，致使问题频出。值得注意的是，在94 份约谈数据中，有14 份约谈对象为问题微信公众号的负责人或是运营公司（见表3）。微信公众号依托微信平台营利，并接受微信平台管理，但微信平台企业在网信办的行政约谈中“存在感”并不显著。平台企业本身承担着一定的社会治理责任，是什么原因导致政府部门越过平台企业直接约谈微信公众号相关负责人或运营公司？我们关注到，直接约谈微信公众号相关负责人或运营公司的情况多由各省级网信办发起，约谈事由多为发布不实信息和存在违法违规行为，由于该类问题在属地管理中能够得到较好的处理，很少涉及跨地域问题，因而采取直接约谈微信公众号相关负责人或运营公司的方式效率较高。由此可见，在互联网内容治理中约谈所具有的直达“病灶”的穿透性，成为解决部分问题的重要抓手。

表3 2018—2021 年网信办直接约谈微信公众号的相关负责人或运营公司数据

（三）约谈事由的量化与类别分析

借助Nvivo“词语云”这一功能可以直观地展现词频情况。“词语云”中的字号大小代表该词或句子在政策文本中出现频数的高低，字号越大表明出现次数越高；反之亦然。图2 是运用Nvivo 软件对94份互联网信息服务平台行政约谈文本材料进行词频统计导出的词语云。这种描述方式的优点在于非常直观，因为注意力程度与字号大小成正比。

图2 互联网信息服务平台行政约谈事由文本构成的词语云

对涉及约谈事由部分的文本同义词合并后再次使用Nvivo 软件进行词频分析，表4 选取了前20 个高频词。从表4 中看出，信息、违规、违法成为约谈事由中最为常见的词汇，其次是传播、新闻、发布、低俗，再次是互联网、服务、网络、色情，以上高频词及其相似词占总约谈事由文本的38.4%（除去无实意和有歧义的高频词后）。根据以上高频词，可以将约谈事由归纳总结为三大类型：即违法违规问题、舆论导向问题和道德伦理问题。

表4 互联网信息服务平台行政约谈文本中前20 个高频词

在互联网信息服务平台约谈的实际操作中，第一种是因违法违规问题而被约谈的平台企业，其数量是最多的。此类问题常见的表现为违规从事互联网信息服务、违规收集个人信息、传播违法违规信息等。当互联网信息服务平台被群众举报或是由政府相关部门利用信息技术手段监测到违法违规行为后，网信办往往先采取约谈的方式要求在限期内进行整改并反馈。在大多数约谈行为发生时，该违法违规问题并不严重，在较为严重的情况下各地网信办就会一并采取整改、罚款甚至关停或注销等手段。单纯采取约谈进行监管一般仅是其背离了法律法规的要求，但还没有造成严重的社会影响。例如，2019 年1 月，上海市网信办约谈了“简书网”负责人，原因是该平台在未获得互联网新闻信息服务资质的情况下违规登载新闻信息，且内容导向存在偏差，扰乱了网络信息传播秩序，在约谈的同时还对其作出罚款处罚。同年12 月，因违规从事互联网新闻信息服务、违规与境外企业开展涉及互联网新闻信息服务业务的合作等问题，国家网信办指导天津市网信办会同江苏省网信办、北京市网信办约谈了“视觉中国”网站负责人，并指导上海市网信办约谈了“IC photo”网站负责人。网信办对其进行约谈、责令停止违法违规行为，并进行彻底整改，但并没有采取其他更为强制的行政工具。

第二种是由于平台上一些现象或社会问题引发公众激烈讨论，产生了舆论导向问题。已有研究大多认为，平台本身承担了政府给予的一部分社会治理职能，其对社情民意的了解与监管事实上代行了一部分新媒体产生前政府传统的舆论监督功能。如果在平台上有引发社会公众热议或反对的涉及平台本身监管失职的事由，网信办等部门会优先考虑约谈相关平台，在协商之后进一步完善治理责任。例如，2018 年年底，国家网信办约谈腾讯微信、新浪微博等自媒体平台，要求其承担主体责任、整治自媒体乱象。2020 年6 月，新浪微博负责人被国家网信办指导北京市网信办约谈，原因是新浪微博在公司高管蒋某的桃色事件中干扰了正常的网络传播秩序。

第三种是道德伦理问题，它与舆论导向问题事实上既有区别又有联系。舆论导向问题更倾向于意识形态管理问题，而平台上出现道德伦理问题极易引起社会风气不佳，譬如色情直播、民族歧视等有害信息任由其发展也会产生违法违规问题，因此道德伦理问题作为社会问题的潜在隐患，监管部门在接到群众举报或通过技术手段检测到后，采取行政约谈以引起平台企业的注意，督促其提高自我管理以及平台治理水平。该类问题在网络直播与短视频平台中较为常见，例如，2020 年6 月，国家网信办对多家直播平台进行约谈，对宣传错误价值观、打“擦边球”等平台直播行为进行治理。另外，将约谈事由和约谈对象结合来看，还可以发现，同一约谈事由下不同层级的网信办较少约谈同一主体，同一约谈主体被不同层级网信办约谈的原因各不相同。这不但反映出网信系统对已约谈的平台企业进行持续关注，而且各层级网信办在业务沟通上也较为有效，针对同一问题较少重复提醒或警示，对多次出现的同样问题则会合并采用其他更有强制性和惩罚性的行政手段。

五、结论与建议

（一）研究结论

本文对2018—2021 年间94 份国家及地方网信办对互联网信息服务平台的行政约谈数据进行文献计量分析，主要发现如下三个特点：一是在平台企业类型上，网信办采用行政约谈这一手段在视频直播和交通出行类平台规制上较为常见；二是在平台企业规模上，网信办在采用行政约谈方式时优先考虑头部公司，特别是用户规模大、经营范围广的大型互联网平台企业；三是在行政约谈原因方面，引起网信办关注的主要有违法违规、舆论导向和道德伦理等问题。

通过总结政府行政约谈互联网信息服务平台的特点，不难发现以网信办为主的国家互联网内容管理机构在具体的政策执行中是有所侧重的，换句话说，网信办在繁杂的互联网内容治理事务中将有限的注意力分配在重点领域、重点行业中。在互联网内容治理中，网信办对平台企业的约谈往往起到较强的震慑效果，同一企业同一问题基本上不会反复约谈。可以预见的是，随着互联网信息服务平台各领域相关法律法规逐渐完善，网信办采用约谈和其他行政行为并用的“组合拳”频率会越来越高。

（二）对策建议

第一，适度发挥属地管理原则。互联网平台企业在当今社会中的跨地域特点突显，对于政府属地管理体制来说，既是机遇，也是挑战。各地方网信系统既要发挥属地优势，又要防止走形式的“重数量、轻质量”问题。防止“有事谈、没事也谈”的形式主义作风，毕竟约谈不是越多越好，而在于其切实、长久的效果。对于属地明确、影响范围可控的互联网平台问题，各地方网信办可以逐个击破；而对于某地方网信办单独难以解决的问题，应形成动态的联防联动机制，寻求多地区、多部门的合作。

第二，提高网信系统业务信息公开水平。网信系统作为承担互联网信息内容管理工作的重要部门，应当进一步提高包括约谈在内的可公开的行政行为的政务公开程度，比如，逐渐将约谈这一行政行为的约谈原因、过程笔录、整改结果反馈等公之于众，甚至还可以公开约谈过程，采取征集公众现场旁听、开拓在线直播渠道等方式掀开约谈的“神秘面纱”。这既有利于强化约谈在互联网信息服务平台监督与管理中的职能定位，又能够加深公众对网信办这一政府部门的理解，使公众对政府约谈互联网信息服务平台从“一知半解”到“了如指掌”，从而自觉维护网络环境、提高网络文明素养以及政府公信力。

第三，重视行政约谈的效果评估。网信办对互联网信息服务平台进行约谈的根本目的在于通过优化互联网信息服务环境，推动平台更好地造福社会与公众，但与环保等领域不同，互联网治理中的行政约谈效果如何，2015 年“约谈十条”发布以来却较少提及。因此，网信办应重视对约谈的效果评估与反馈，对于约谈后平台整改程度以及公众感受，可以在官方网站、微信公众号等开辟反馈渠道，以推动约谈在互联网内容治理中发挥更大优势。

第四，进一步完善互联网平台内容治理体系。随着数字时代的发展，需要做好互联网平台内容治理的顶层设计，加强预判，警惕快速发展带来的各类问题，把公共利益放在第一位。既要加强对互联网信息服务平台的法律约束，紧跟问题，不断完善各领域法律法规，也要注重正向引导平台的社会责任，使平台自觉发挥自我管理的能动性、强化社会责任意识，还应灵活运用各类监管工具，不断丰富政府部门的行政工具箱，从而调动平台企业对内容治理的积极性，维护良好社会秩序。

（三）研究局限

本文使用的数据主要来源于国家及地方网信办主动发布的工作新闻，目前政府对于网信办未有明确的政务公开要求，致使如约谈笔录内容等更加深入的数据无法获取。在部分新闻中，对于约谈原因仅采用“违法违规行为”进行概括，这对本文分析的实际操作与结论的准确性有较大影响，因而对于互联网内容治理中约谈的具体流程、运作逻辑与效果评估，仍有待进一步通过案例研究进行深入探讨。