“学院办大学”模式下学院内部控制建设路径研究*

王永芳

(苏州科技大学 基建处，江苏 苏州 215009)

“学院办大学”的提出引发学术界的广泛关注，成为我国高等教育领域综合改革、实现高校转型发展的重要命题。2015年，国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，对“双一流”大学建设和实现高等教育强国目标的改革任务、支持措施、组织实施都做出了具体规定。在政策的指导下，学界和全国高校展开了不同层面的探讨和实践。“学院办大学”强调学院在高校教育教学改革中的主体地位，大学行政部门的工作为学院的改革和发展服务。当前，高校普遍存在的行政化管理模式制约了大学的办学活力。因此，调整改革院校两级关系、赋予学院更多的自主权、推动大学新的改革发展、提升学院创新的积极性和主动性是推动我国高校内涵式发展、建设世界一流大学和一流学科的必然之路。

在校院两级管理中，学校层面一直处于主导和支配的地位，学院通常处于依附和被支配的地位。随着现代大学制度的不断完善和高等教育内涵式发展需求的提升，我国高校内部治理体系现代化研究越来越引起学界的重视，如何处理校院两级关系成为高校治理的重要内容。校院关系的核心就是权力在学校层面和学院层面的分配，其本质是组织内部的信息流和资金流架构方式。借鉴欧美一流大学的院校关系治理经验，我国高校通过多方面的改革来构建新型的“学院办大学”模式。尽管经过多年的实践，如何使用有效的管理手段和方法处理院校关系仍然值得我们深入探讨和研究。内部控制既是一种制度安排，也是一种管理手段。随着2012年财政部《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会〔2012〕21号)的印发，高校在学校层面积极展开内部控制建设，但对学院层面内部控制建设的理论和实践研究较少。基于此，探讨“学院办大学”模式下学院内部控制建设的路径，对现代大学高质量发展具有一定的现实意义。

一、高校内部控制建设及存在的问题

高校内部控制是指“学校为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控”[1]。《行政事业单位内部控制规范(试行)》规定：“内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。”[2]

首先，高校内部控制建设的目标是确保学校经济活动合规合法、资产安全有效、信息真实完整，有效防范舞弊和腐败，保证经济活动的高效运行，促进学校各项事业健康可持续发展。[1]

其次，高校内部控制是对经济活动全过程的管理，不仅要重点关注决算管理、资金管理、资产管理、采购管理、工程项目管理、经济合同管理等重要经济活动及其可能产生的重大风险，还要贯穿所有的经济活动。内部控制是系统性的制度，是在高校组织体系和岗位职责管理基础上的配套流程监控管理，是执行风险评估、有效性评价、缺陷改进的控制活动。

最后，高校内部控制系统是一个不断完善变化的过程。从目前来看，其本身已超越经济与财务管理的范畴，拓展到业务活动的各方面，成为高校加强内部管理的一个有效载体。

近年来，随着财政部《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(财会〔2015〕24号)等文件的出台，高校的制度建设不断完善，但就其现状尤其是二级单位学院层面来看，内部控制制度尚未得到很好的落实，实践中仍存有不足之处。

一是制度建设存在片面性。目前，高校的内部控制制度建设重点围绕预决算、资金、资产、采购、工程、经济合同等6个方面展开，对其他业务活动的内部控制制度建设相对滞后。在内部控制的制度设计和实际操作中，制度建设没有形成闭合。尤其是风险评估，作为单位内部控制制度建设的起点和前提，很多高校尚未建立完善的风险识别和预警机制。[3]此外，高校管理缺少成本管控制度，绩效评价制度仍需不断完善，这些会在无形中造成资源浪费，从而增加学校发展的成本和风险。

二是管理体制存在缺陷。高校的各项业务活动流程繁琐，虽然各部门有自己既定的工作程序，但部门之间缺少结构化流程，在业务运行过程中容易产生冲突，影响效率。实践发现，已建立的内部控制制度易受不当因素干扰。例如，在学院中，受人员编制的影响，“不相容岗位分离”这个内部控制体制设计贯彻不到位，造成“授权、执行、检查”内部控制模块虚置；日常运行与管理脱节、信息收集和披露被损耗或扭曲，造成财务与资产、科研、人事、教学、学生管理、招标采购等业务部门信息割裂。

三是内部控制环境缺失。内部控制建设作为一项制度性安排要取得实效，必须重视内部控制环境的营造。然而实践中，高校内部控制建设把精力更多地放在控制活动上，对内部控制环境关注度不高；虽然有明确的组织结构和权责划分，但执行起来仍存在职责模糊不清的情况。此外，高校师生缺乏一定的主体意识和管理意识，内部控制建设很难纳入学校的文化建设，也无法实现全员、全过程参与的目标。

相较于企业责任管理体系建设，当前高校责任管理体系尚处于起步阶段，对控制失效缺乏完整的责任追究制，对自我评价结果的运用缺乏体制保障和执行保障。笔者基于江苏省84所公办高校开展的“高校管理会计活动现状及实施路径研究”显示，63.1%的高校认为内部控制制度目前尚未得到全面实施，72.66%的高校认为单位没有定期对内部控制实施情况进行监督检查和自我评价。

二、“学院办大学”与“大学办学院”模式下的内部控制差异

(一)“大学办学院”模式下的内部控制

“大学办学院” 模式下，校院之间的两级管理权责划分不合理、不明确，管理重心高。学校层面，承担管理职能的各部门在战略发展、宏观管理和对学院办学监督等方面关注力度不够，只围绕日常事务开展工作，管理亦呈现条块分割状态；学院层面，投入教学科研的建设与创新的精力不足，只忙于应付上级布置的具体事项。学校掌握着办学的全部资源，扮演着管理者和支配者的角色，各行政职能部门处于支配、主导地位；而学院是被管理者和任务执行者，其管理机构的设置和人员编制由学校行政权力决定，在专业设置、招生、人事招聘、职称、教学安排、科研活动、社会服务、国际交流等方面受到学校行政力的约束，缺乏话语权和自主权。这种模式下的内部控制主要集中在学校层面，风险评估、流程监控、绩效评价等都由学校组织实施，缺少对学院业务组织和职责管理以及制衡的分工制度设计，学院也缺少自我评估与评价。

(二)“学院办大学”模式下的内部控制

如果说“大学办学院”模式下校院之间是管理者与被管理者的关系；那么“学院办大学”模式下，学校扮演着宏观决策、战略部署、统筹服务的角色，学院通过自治实现大学的发展，实现自主管理、自担责任。学校通过对资源的整合和优化，在宏观发展目标和战略的指导下，将与办学有关的关键资源和重要权力下移到学院，扩大学院在招生、专业设置、人才聘用、职称晋升、社会服务等领域的自主权。这种模式下的内部控制制度要根据学校和学院的需求，形成多层面、全方位的完整体系，通过建立和完善学院党政联席会议制度、学术委员会、二级教代会、第三方咨询和评价等机制，构建完整可靠的内部控制体系，确保已经下放的各项自主权能够公正、规范、有效、科学的运行，切实增强学院的办学活力。[4]

三、“学院办大学”模式下学院内部控制建设路径

“大学办学院”在内部环境要素上的设计不断完善，而长期以来学院处于被管理地位，整体并无很强的内部控制意识。“学院办大学”强调的是学院自治的高度自主性，学院的治理结构构架和如何重构校院关系成为改革的重中之重。也就是说，“学院办大学”意味着大学内部权力和体系的重构。

(一)合理分权和强化内部控制

一是构建科学的学院治理结构。学院治理结构是学院治理的组织架构，是与外部主体发生各类关系的组织基础。其主要的权力类型包括以党委为代表的政治权力，以院长为代表的行政权力，以教师组成的学术委员会为代表的学术权力，还有以二级教代会、学生会、研究生会和民主监督组织为代表的民主权力等。从学院内部来看，党群组织、行政组织、学术组织和教代会等组合在一起，形成学院完整的组织结构，各权力主体间存在不同的诉求和博弈。“学院办大学”模式下，学院是高度自治的独立个体，其治理环境可分为内部组织和外部组织两部分(见图1)。治理结构的构建要着力解决学院的组织结构设计和运行，其核心是加强组织架构的良性运行和风险管控，既要保证治理结构有别于“大学办学院”模式，也要确保组织构架设计的合理性和运行的科学性。

图1 学院治理结构分类

二是建立完善的内部控制制度体系。构建内容科学、程序严密、完备有效的内部控制制度体系是“学院办大学”管理模式实施的基础。近年来，我国高校不断完善内部控制建设，在单位层面和业务层面形成相对成熟的内部控制制度。学院应依据学校层面的内部控制制度要求，从决策、执行、监督和协同四个方面来完善其内部控制制度建设。决策层面的制度主要包括合理的议事制度、详尽的记录制度和具有可操作性的问责制度，由学院的领导班子来发挥管理作用。决策前实现信息公开，决策中采用集体讨论的形式，决策后实行对绩效的追踪，从而保障决策的客观和高效。执行层面的制度主要是围绕学院内各项具体业务活动的制度规范，包括预算、收支、政府采购、资产管理、学生事务、科研活动和办公业务等，通常会涉及学院具体的经办部门和人员，刚性的制度规范可以提高学院事务理性化程度和执行效率。监督制度主要包括审计监督、纪检监察监督、上级监督等，是学院内部控制有效实施的制度保障。协同制度能使学院在内部制衡原则的指导下保持其内部与学校各业务流程、环节的衔接和联系，使学院在自主、独立的前提下保证各项事务高效运行。此外，学院要摆脱当前面临的“人少、事多、繁杂”的困境，就须科学设置岗位和职责，既要做到不相容岗位分离，又要做到协同协调，即一岗多责、一人多岗。只有构建完善的学院内部控制制度体系，才能形成科学、合理、规范、符合实际的“学院办大学”管理体系。

(二)信息交互和环境保障

一是形成有效的信息沟通机制。信息是对人们决策有用的特殊数据。正确的信息是决策的基础，学院领导要做出适应环境的正确决策，除了依靠个人经验和直觉判断，还必须掌握足够的信息。通过信息的传递和交流将学院招生、教学、科研、社会服务、国际合作、资产、预算、财务、人事等环节与人的思想、行动统一起来，为学院的战略目标服务。信息的沟通渠道影响着学院组织结构和工作方式，因为组织结构也是搜集、传递、加工、处理、利用信息的机构，各岗位的工作方式受其所收集、掌握信息的数量、内容及处理信息能力的影响。

信息的传递和沟通分为内部和外部两方面。“学院办大学”模式下，学院作为独立的自治组织，其内部有着完善的治理结构和制度体系，各治理层级是通过报告形式传递管理信息的。信息传递以不同形式和载体呈现，其中，比较重要和普遍的传递方式便是内部报告(见图2)。内部信息的传递沟通要求具备及时准确、反馈性、预测性、安全保密的特性。学院与外部的信息沟通主要来自学校、政府和社会组织。其中学校是最重要的一个方面，因为即使在“学院办大学”模式下，学校将关键的办学资源赋权学院，学院享有充分的自主决策权，各学院仍然是大学的重要组成部分，必须在大学的总体发展目标、章程和战略规划下才能自由发展。学院与学校层面的信息沟通也应是及时有效、真实准确的，学院应利用现代计算机和通信技术建立内部和外部信息系统，构建有助于内部控制集成、转化和提升的信息化管理平台，确保学院内部控制的有效运行。

图2 内部信息传递沟通基本流程

二是建设健康的文化环境。教育就是要养成习惯。所谓习惯，是指由无数次的重复或联系而逐步固定下来变成自动化了的行为方式。学院内部控制建设必须形成核心文化内涵，构建良好的文化环境。

学院文化是指学院在教学科研活动中逐步形成的、为整体团队所认同并遵守的价值观、办学理念和学院精神，以及在此基础上形成的行为规范的总称。[5]“学院办大学”的根本目的是强化专业建设，促进学科发展和培养人才。这就需要大学在建设独特校园文化的同时，作为“学院办大学”主体的学院也应建设具有核心特色的学院文化。学院文化既为学院的发展提供精神支柱，又能提升学院的核心竞争力，为内部控制的有效实施提供有力保障。

“学院办大学”的核心竞争力是学院所具有的不可模仿的独特优势因素，是学院竞争中具有长远和决定性影响的内在因素。在高校内涵式发展、“双一流”大学建设的背景下，社会划分高校或学生选择高校不应仅仅关注高校是否为重点或“211”“985”，而应重点关注学科特点。学院是学科建设的主体，也是人才培养、科学研究、社会服务、文化传承以及国际交流与合作的主体。因此，学院应根据自身发展特点形成优势学科，坚持以人为本的办学理念，打造内外一致的学院品牌文化形象，不断保持文化建设的活力，与时俱进，以适应形势的变化。

(三)自主预算和绩效管理

一是扩大学院预算权。“学院办大学”模式下，学院应扩大预算权，成为与学校行政职能部门同样具有一定自主权的预算单位，采用全面预算形式编制年度预算收支计划。[6]一方面，合理使用预算资金并直接由学院申报使用；另一方面，向学校上缴相关间接费用、分摊学校公共事务发生的经费支出。“学院办大学”强调学院作为预算主体的地位，承担预算资金的关键经济责任。学院掌握预算资金的分配权、使用权，根据学院发展规划、学科特色合理规划资金，既能调动学院积极性，又有利于学院的长期发展。

二是完善学院预算绩效管理。“学院办大学”模式下，学院要以预算绩效管理为基础，统筹考虑自己的发展战略目标、建设项目和资金使用，在关注短期效益的同时重视长期目标。预算绩效管理是指以绩效目标为导向，将绩效理念和方法融入预算编制、执行、监督全过程，以提高预算的社会效益和经济效益为目的的管理活动。在预算绩效管理中，单位不仅要实现经济利益，还要实现社会效益，以完成其社会使命。学校须对学院预算执行情况和绩效情况实施监控，对预算执行结果和绩效目标实施考评，将考评结果反馈至下一阶段的预算编制。学院享有资金使用自主权，不再是简单地把争取资金和使用资金作为重点，而是将资金使用和成本效益以及发展目标结合起来，实现从“自觉”到“自由”的转变。因此，学院必须建立一套科学完整的预算绩效评价指标体系。该体系既要符合学院履行职责的共性，又要体现不同学院因学科差异而形成的特性；既要统筹兼顾，又要体现效率优先的原则，调动学院作为办学主体的责任感，提升财务自主管理的能力。

(四)风险管理和队伍建设

一是重视风险管理。20世纪90年代末至今，以COSO(The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission)为核心的内部控制研究已发展到风险管理整合框架阶段，其标志性成果就是COSO于2004年9月发布的《企业风险管理整合框架》。该框架指出，内部控制上升到了全面风险管理的高度。“学院办大学”强调学院主体地位，学院不仅仅是接收、执行学校的指令，还享有自主权力，承担责任和风险。因此，学院要重新认识自身的地位和使命，主动识别“学院办大学”过程中与实现控制目标相关的内部风险和外部风险，确定自身风险承受度，通过识别风险、分析风险、权衡风险与收益确定风险应对策略。每个学院长期目标和短期重点各有不同，所选择的风险管理方法必须随着发展的变化而动态调整。值得注意的是，风险管理是建立在内部控制基础上的具有更高层次的综合控制活动[7]，如果离开良好的内部控制系统，风险管理将是空中楼阁。同时，学院要明确“负面清单”，对不符合内部控制要求和存在巨大风险行为的工作以清单方式列明，明确要求和限制实施。

二是加强人才队伍建设。良好的内部控制离不开人的参与，学院内部控制建设除了强调全员参与，还应加强重点人员内部控制素质和能力的培养，建设一支高水平的内部控制人员队伍。首先，从思想层面提高相关人员对内部控制建设的认识；其次，通过多样化的培训方式定期组织重点人员学习相关知识、参与实践；最后，建立评价机制，激励人才队伍长远发展。

综上，现代大学是个复杂的社会系统，高校内涵式发展的健康运行，高水平大学建设目标的顺利实现，都需要建立在一个健全有效的内部控制制度基础上。“学院办大学”模式下学院的内部控制建设，有助于激发学院管理的自主性和活力，也有助于促进现代大学高质量发展。