现行边境通行证制度发展与创新路径研究

张 钰，孟庆一

（中国人民公安大学，北京 100038）

为维护边境秩序、保障边境地区安全，移民管理机关依据国家有关规定，对进出边境管理区和边境管理区内通行的人员、交通运输工具实施检查管理。其中边境通行证是边境管理地区通行制度的重要组成部分。近年来，随着我国经济社会的持续发展，在边境管理区域内从事商贸、旅游等活动的人次逐年增加，通行证的申领与签发数量呈指数式增长。而与之相应的通行证件管理制度却存在滞后性，导致现行边境管理区通行证件管理运行面临瓶颈，亟需通过制度创新加以解决。

一、边境通行证的概念与作用

（一）边境通行证的概念

中华人民共和国边境管理区通行证，简称边境通行证，是由公安机关统一印制、签发的进出边境管理区的合法凭证。凡年满16周岁以上的中国公民，进入边境管理区时须持有中华人民共和国边境管理区通行证，并与中华人民共和国身份证同时使用。通行证实行专人负责、一人一证制度。1999年9月，公安部出台了《中华人民共和国边境管理区通行证管理办法》（公安部令第42号）（以下简称《边境通行证管理办法》）作为边境通行证运行的指导性文件，为边境通行证件的申请、签发、查验机制提供了法律保障。

（二）边境通行证件制度的作用

边境通行证件制度，主要具有三个方面作用。

1.维护边境秩序，预防违法犯罪。边境管理区通行证制度，是控制无证人员随意进出边境地区的有效手段。在签发边境通行证件前期，移民机关预先知晓申请人将出入边境管理区的行为，进而可以对申请人资质进行审查，并以签发证件与否对申请人进入边境管理区进行审批。通行证制度一方面能够将内地为逃避打击和法律惩处的违法犯罪嫌疑人阻止在边境管理区以外，防止其非法流向境外；另一方面方便对进出边境地区的重点人员进行监控管理，更好地维护边境地区治安秩序，为边境地区发展创造良好的社会环境。

2.管控涉外风险，维护国家安全。由于历史和现实原因，我国陆地边境地区情况复杂，多属于比较敏感的区域。实施边境管理区通行证制度，可以堵截境外敌对势力通过边境对我国的非法派遣，从而遏制敌对势力对我国的渗透，维护我国国家安全；可以将跨境犯罪控制在边境管理区外，阻止其向我国境内蔓延，有效打击跨国犯罪；可以减少涉外事件发生，维护边境和内地治安秩序，规避因多国家管辖冲突而增加不必要成本。

3.提供实时数据，促进边境治理。实施边境管理区通行证制度，可以对人员出入边境管理区的数据进行有效记录，为边境管理区政府提供信息数据支持。一方面，以信息情报手段对进入边境管理区的人员情况进行系统核查，预警并防范边境地区可能存在的安全隐患，保障社会稳定；另一方面，边境管理区通行证制度将出入边境管理区人员纳入管理，其所产生的实时数据，为地方政府研判地区经济活动、人员构成、人员往来周期等情况，制定相关政策和优化边境社会治理提供了数据支持，进而有利于促进边境地区经济社会发展。［1］

二、现行边境通行证件制度运行面临的瓶颈

（一）边境通行证管理法规严重滞后于时代发展

为了加强边境地区管理，维护边境管理区秩序，结合我国边防管理工作实际，公安部于1999年9月制定了《边境通行证管理办法》，规范了边境通行证件的申请、签发、使用、处罚等机制。然而随着经济社会的发展以及边境管理区地域范围变化、国家机构改革、上位法律法规修订等原因，《边境通行证管理办法》中诸多内容已呈现滞后性，为应对大量出现的新问题亟需进行修订。［2］

2018年4月2日，根据《深化党和国家机构改革方案》要求，公安部出入境管理、边防检查职责整合，组建成立国家移民管理局，由公安部直接管理。这一举措提高了移民与出入境管理工作的统筹协调能力，形成了移民管理工作合力。然而现行边境管理区通行证管理办法已明显不适应机构改革后的新局面。比如《边境通行证管理办法》第4条规定“公安部边防管理局是全国边境通行证的主管部门”，仍保留“边防管理局”等过时名词。与此同时，随着改革开放不断深入，边境管理区范围也在不断变化，为密切内地与深圳、珠海两地往来，进一步加强内地与港澳特别行政区的全方位交流与合作，目前已经取消查验内地前往深圳、珠海经济特区的边境通行证件，而《边境通行证管理办法》第2条规定“国家在陆地边境地区划定边境管理区（含深圳、珠海经济特区）”的验查管理制度相关内容已不适用。①参见《国务院关于第四批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2007〕33号）：“取消深圳、珠海经济特区边境管理区通行证核发行政审批”。《边境通行证管理办法》第24条规定“持用伪造、涂改、过期、失效的边境通行证或者冒用他人边境通行证的，除收缴其证件外，应当视情节给予警告或者处以100元以下罚款”，其处罚力度对比现行经济发展状况已明显偏低，难以对违规使用边境通行证的行为进行震慑。

总之，随着现代移民管理、科技警政的发展，我国于上世纪末制定的《边境通行证管理办法》明显呈现出滞后性、模糊性，难以适应现行边境管理工作的需要，甚至在使用过程中会对当前边境通行证运行产生不良影响，因此亟需进行修订。

（二）边境通行证件申领不便，影响服务民众质量

目前，我国边境通行证件的申领机制暂不明确，不能满足民众申领证件便捷化的需要。2018年国家移民管理局成立以来，边境通行证件的办理权限全部收归县级公安机关，而《边境通行证管理办法》中相关规定并未做出相应的调整，其第10条规定，“申领边境管理区通行证应当向常住户口所在地县级以上公安机关或者指定的公安派出所提出申请”；第15条规定，“边境管理区通行证由县级以上公安机关签发，对于边远地区和人员进出边境管理区较多的地区，经省、自治区、直辖市公安厅、局批准，由指定的公安派出所签发”。此外，经由县级公安机关签发的边境通行证件的领取渠道存在“一地一策”现象，现行规定的滞后、政府信息发布机制建设的不完善与民众获取信息的有限性形成矛盾，无形中增加了民众申请边境通行证件的难度。

民众对边境通行证件申领不便的现象催生出“代办”产业。“代办”从业者通常借用旅行社的资质，以团体旅游的名义为有出入边境管理区需求的人员代为办理边境通行证件。由于“代办”方式方便快捷，因此受到申请者的青睐，而代办人员则借此收取远高于办证成本价的代办费而获取利润。此外，长期在边境区域工作的人员，由于工作需要经常办理边境通行证，但其工作地点与边境通行证办理网点距离较远，加之办证网点较少、边境地区证件通行系统信息化程度较低以及证件有效期较短（常为30天或90天）等原因，也不同程度上给边境区域通行人员日常工作与生活带来不便。

（三）通行证件查验流程复杂，影响通关效率

随着边境通行人次的不断增加，检查站的工作压力也在不断增大，由于现行查验程序较为复杂，导致检查疏漏现象时有发生。一方面，检查站基础设施较为落后，加之人员配备不足，查验流程繁琐，往往造成通关拥挤，持证通行人员等候时间过长，这既影响移民管理机关的工作质量和效率，也给通行人员带来不便；［3］另一方面，伪造、变造边境通行证的情况时有发生，甚至存在未持证件人员通过隐藏车中等手段而成功通关的情况。

此外，边境检查站权责配置不尽合理，公安派出所、边防派出所往往权责不明，出现“同地点公安派出所、边防派出所各设一道卡”的现象，既耽误通关时间，又浪费公共资源。为解决移民管理工作效率低下问题，国家移民管理局推出了“移民局”小程序，在港澳签注、护照申领等方面走电子化预约申领渠道，但由于边境通行证系统等信息化建设相对滞后、公安机关信息互通共享办公机制不完善、电子边境通行证嵌入身份证件实现“人证合一”的无纸化通关建设程度较低，而增加了民警查验边境通行证工作负担。尤其自2020年起，为全力抗击新型冠状病毒疫情，保障边境管理区人民生命安全，边境管理区检查站民警还承担起查验防疫健康码、行程码，为进行往来人员登记等工作任务，导致边境管理区检查站工作量进一步增加。

三、边境通行证管理工作创新之路径

（一）加强边境管理系统信息化建设

2019年以来，国家移民管理局加快实施移民管理信息化、智能化战略，推动“互联网+”与移民政务深度融合，破除移民与出入境领域的改革难题。充分利用大数据、云计算、AI人工智能等技术手段，打通网上全流程办理环节，为群众提供多样性、多渠道、便捷化服务。移民管理信息化建设，是实施科技强警战略的需要，能够有效提高移民管理工作效能。［4］而边境通行管理作为移民管理的重要领域，存在信息化建设理念滞后、管理体制较落后、资金投入少、基础设施建设不完善等问题，要充分借鉴出入境管理、边防检查信息化建设经验，着力打破边境通行管理信息化建设的瓶颈，实现移民管理领域信息化建设全覆盖。

目前，我国边境通行证管理工作还是以传统纸质报表方式为主，随着出入边境管理区人数的增多，传统管理方式已经不能满足现行边境通行证管理实践需求。为了给民众边境通行提供良好运行环境以及高效率通行验证，移民机关应加强边境管理系统信息化建设，力求为边境通行证件申请、办理、挂失等提供高效可靠的一体化管理平台。［5］

首先，要建立健全移民机关信息互联、共享机制。通过建立、健全信息互联、共享机制，避免不同部门对于证件有效性的认知差异，并进一步落实好“只检一次”的便民利民措施，从而促进公安边防综合治理。

其次，要推动边境通行证件“无纸化”建设，将边境通行证件转化为电子数据嵌入身份证件中，凭有效身份证件直接通关，以此缩短人证比对、查验真伪时间，促进查验工作规范化。积极探索网络在线办理电子通行证制度，加快研发网上办证系统和移动端应用APP，从而为人民群众提供线上线下互为补充、24小时不间断的办证服务。移民机关还可以根据自身实践，在通行人数较多的边境检查站实施以“自助查验证件通关”代替“人工查验通关”的工作新模式，以此提高通行工作效率，并规避通行人员持伪造、变造证件违规通关的情况发生。［6］

再次，要着重培养移民机关民警信息化意识，强化意识培养在信息化建设中的重要作用，营造信息化应用革新的大环境，提高移民民警的信息化素养；要转变管理理念，建立健全信息化考核机制，创新警务信息化运行机制；要加大边境管理区通行领域的资金投入，完善网络基础设施建设，优化业务流程，将信息化技术和理念与传统的边境地区治理全方位融合，实现边境管理信息化全覆盖。［7］

针对新型冠状病毒疫情防控常态化需要，为保证通关效率、保障边境通行人员人身健康，移民管理部门应积极探索疫情扫码登记电子化制度。例如通过实施“通关前预先健康登记扫码→系统审核通过→凭有效证件直接通过闸机”等数字化通关流程，如图1所示（见下页），可以避免因人工登记、扫码监督造成的人员聚集现象，从而推动疫情常态化背景下边境通行管理有序化、规范化运行。

图1 疫情常态化下边境管理区通行证件查验信息化流程

（二）修订并完善边境通行证管理规范

为统筹推进移民管理领域法律体系建设，国家移民局统筹制定《关于贯彻落实〈法治中国建设规划（2020-2025年）〉的实施意见》，出台《推进移民管理立法工作方案（2021-2025年）》，其明确指出要积极做好《边境管理区通行证签发管理办法》等规章规范性文件制订修订工作，加速推进移民管理领域法律法规“立改废释”，扎实推进重点领域立法，更好发挥立法的引领和规范作用，在法治轨道上不断推进移民管理治理体系和治理能力现代化。［8］

为此，应根据移民工作管理实际情况及时修订《边境通行证管理办法》，以适应经济社会不断发展的需要。如将边境通行证管理的主体进行变更；对违规行为的罚金额度适当予以提高，以适应新的经济发展状况并更有效地惩治违规行为，维护边境管理区秩序；取消《边境通行证管理办法》中相关过时规定等。［9］

地方移民机关边境管理实践探索为《边境通行证管理办法》的修订提供借鉴经验。例如，西藏自治区制定并推行的《西藏自治区边境管理区通行证管理实施办法》，明确规范西藏边境地区的通行管理。规定外国人前往边境管理区，须持本人有效出入境证件和《进藏确认函》申领边境通行证；台湾居民须持《台湾居民来往大陆通行证》和《进藏确认函》申领证件；规定有接待单位的旅游团队，可以在出发地办证室申领边境通行证，接待单位应当指定专职导游带队，整团进出边境管理区；此外，西藏移民机关采取集中宣传与日常宣传相结合的方式，通过制作展板、发放宣传单、悬挂横幅等方式，选派精通业务、具有丰富实践经验的工作人员在口岸和边防辖区、警务办事大厅、边检站执勤现场等场所开展宣传活动，解答群众关心关注的问题。

因此，《边境通行证管理办法》的修订应在借鉴地方边境管理区实践经验的基础上，以满足边境通行管理的实际需要为原则，进一步规范完善申领程序，明确边境通行证件的签发机关，一律使用公安部边境管理区通行证管理系统办理，推行边境通行证件的异地申领。此外，还要做好边境通行证管理规范的普及宣传工作。总之，边境管理通行证件管理办法应与时俱进，以便对移民实践中产生的新问题更加合理地、有法可依地予以解决。［10］

（三）简化通行证件申办程序

2019年国家移民管理局深化“放管服”改革，主动服务国家经济社会发展，有效提升了移民治理能力。当前，针对现行边境通行证件申请、签发、核验程序较为繁琐的现状，移民管理机关应以“放管服”改革为指导，适应边境发展变化客观需要，进一步简化边境通行证件办理与核验程序（如图2所示），为人民群众提供更加便利的通行服务，以不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

图2 “服务型”边境管理区通行证件申请签发机制模型

首先，对于经常通行于边境区域的人员，需要经常性办理边境通行证，但目前存在办理地点与常住地距离较远、证件有效期较短等问题，给其工作生活带来较大不便。对此，移民机关应积极探索实施边境区域通行人员凭有效证件直接通行制度和网上办理电子边境通行证制度，并在部分检查站及派出所增设证件领取点，同时在修订《边境通行证管理办法》时适当延长特殊群体边境通行证件有效期限，切实为边境区域通行人员减负，使其将更多精力投身于日常工作中。

其次，针对边境检查站设置不合理、“地方公安、移民机关各设一道卡”的情况，为方便因公务、旅行而短期通行边境管理区的人员，应积极推动地方公安、移民机关检查站合署办公，实施查验、管理一体化新模式，建立健全流水化通行核验机制，提高边境通行效率，减少不必要的通行时间与经济成本。［11］

再次，建立移民管理机关部门间统筹管理、工作协调机制，增强边境通行检查站的基础设施建设，如增设通行窗口与通道，扩大边检站空间以提高人员容量，减少人员拥挤排队的情况。推行移民机关各部门工作时间咨询电话畅通机制，建立和完善群众满意度评价机制，主动接受社会各界监督，及时回应社会关切，并根据群众所需所盼有针对性地对工作进行调整。

北京在边境通行证件办理业务方面走在了全国前列，北京市公安机关目前已建立了线上线下相结合的预约办证方式，他们将户政大厅作为办理边境通行证件的唯一指定地点，推动了边境通行证件申请签发“只跑一次”便利化改革措施的落地，为各省、市移民机关边境管理业务工作提供了借鉴。

（四）明晰管理责任主体，打击违规办证行为

针对边境通行证申请渠道不畅等突出问题，移民机关应明晰边境通行证签发主体，简化办证流程。要从群众办理边境通行证“来回跑”“多次跑”的堵点、痛点入手，在全国移民管理部门推出“一次性办理”的有效举措，让民众“去即可办”“办即可用”。要切实提升内地民警对于边境通行证制度的认知，采用网络推送、会议传达等多种形式开展相关宣传工作，并由公安机关指派专人负责。证件签发主体机关要科学设置办证流程，全面优化窗口布局，将照片采集、材料提交、当面核查、证件缴费等手续集中于同一场所一次完成。建立健全边境管理区通行证“就近申领”“异地办理”制度，切实满足民众多样化办证需求。

公安机关要依法严厉打击违规办理边境通行证件的行为，着力整治以“代办”形式收取高额费用的申请、签发乱象。在证件签发过程中，要严格落实一人一证制度，惩处伪造、变造证件的行为，有效维护边境通行证件运行秩序。严格执行“谁通行，谁办理”的原则，要求有办证需求的群众亲自申领并使用证件，以此规避代办行为，维持办证秩序，保障民众权利。

（五）加强移民警察业务培训，提高业务能力与素养

证件查验是边境管理区通行的重要环节，移民管理机关需对出入边境管理区人员的证件进行查验，经查验核准后方可允许通行。随着出入边境管理区人员数量逐年增加，伪造、变造边境通行证件、持他人证件通关、持过期或未持有通行证件蒙混过关等行为时有发生。移民警察作为边境通行管理的主体，其证件查验专业素质是确保边境通行工作无差错的基础和关键。因此，移民管理机关应加强各种形式的业务培训，以使民警熟练掌握边境通行证件查验的正确方法、技巧，有效提升证件查验能力。

从移民警察培训内容来看，既包括相关专业知识、技能和经验培训，也包括工作态度培训。随着信息技术的不断发展，人脸识别、证件自助查验适应了警务信息化革新应用的趋势，能够高效准确地将证件照片、证件登记项目与持证人进行比对，并核对是否存在持证人与被通缉、协查通报的犯罪嫌疑人特征相符合的情况。因此需通过培训来提高工作人员对证件自助识别设备的熟悉掌握程度，强化信息化应用能力，切实提高移民警察信息化素养。此外，证件查验是一项相当严谨、细致的工作。作为移民警察，应始终抱有认真细致的工作态度，注意把握关键环节，探究查验工作规律，并善于学习。要着重研究与应用证件查验工作技战法：民警在查验环节中要注意观察持证人的反应，注意持证人自述与持证内容之间的逻辑关系，不要只顾查验证件而忽视持证人的状态；要边查边问，仔细倾听持证人自述内容中有无自相矛盾；要提高安全防范意识，如果持证人行为出现异常，要立即控制嫌疑人，防止其行凶或逃脱。规范的通行证件查验方式既是文明执法、严格履行职责的要求，也是发现疑点、打击违法违规行为、保障边境安全的关键。总之，只有通过“学中干”“干中学”的严格培训和日常训练，移民警察才能不断提升自身能力和素养，才能更好履行边境通行证件查验工作职责和使命。

四、结语

边境管理区通行证制度是我国边境管理的重要组成部分，边境通行证作为公民出入边境管理区的重要凭证，在维护边境地区安全、进行出入边境区域信息统计、促进边境区域经济社会发展等方面发挥着重要作用。面对现行边境管理区证件运行管理中存在的诸多问题，要深入推进移民管理机关的“放管服”改革，完善边境管理法律法规，加强边境管理信息化建设，进一步优化通行程序，不断开拓我国边境管理工作新局面，进而服务边境区域经济社会发展。