论生态文明建设监督问责中的统筹协调*

陈海嵩，张小丽

(武汉大学环境法研究所，湖北 武汉 430072)

近年来，我国生态文明体制改革各个领域取得显著成效，推动生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化(1)孙金龙.我国生态文明建设发生历史性转折性全局性变化[N].人民日报,2020-11-20(9).。这其中，“生态文明绩效考核和责任追究”领域的变化最为突出、影响最为深远，突破了传统上“政府环境保护目标责任制与考核评价”的单一范畴(2)陈海嵩.新《环境保护法》中政府环境责任的实施路径——以环保目标责任制与考核评价制度为中心的考察[J].社会科学家，2017,(8):14-19.，发展成为以“党政同责”为基本遵循、包含多种权力监督制度与责任追究制度的综合性体系(简称为生态文明建设监督问责)。但也应当看到，当前我国生态文明体制机制仍存在不少深层次矛盾，面临着一系列新问题、新挑战(3)比如在“强化监督”“从严监督”背景下，实践中出现了“问责失当”“问责泛化”“问责代替整改”等不良现象，极易把问责作为处理生态环境事件、回应社会舆论以及应付上级检查的应急性举措。参见黄宏,王贤文.生态环境领域“一刀切”问题的思考与对策[J].环境保护,2019,(8):39-42；中央纪委国家监委发布第二批执纪执法指导性案例，具体如2021年指导性案例第5号案例(某区纪委监委环保问责简单泛化案)直接指出了实践中的环保问责简单泛化问题。，需要更加注重统筹协调、协同推进，以适应国家治理体系与治理能力现代化的总体目标。对此，习近平总书记强调：“要从系统工程和全局角度寻求新的治理之道，不能再是头痛医头、脚痛医脚，各管一摊、相互掣肘，而必须统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设”(4)习近平.习近平谈治国理政(第3卷)[M].北京：外文出版社，2020.363.，国家“十四五”规划中也明确提出“完善生态文明领域统筹协调机制”(5)中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要[N].人民日报,2021-03-13(1).要求。这明确了通过统筹协调、系统协同进一步深入推进生态文明体制改革的新任务。因此，生态文明监督问责领域目前面临的主要挑战，是在现有生态文明体制改革成果及相关制度措施基础上，如何通过规范化、系统化的方式加强统筹协调、协同推进，形成生态文明建设权力监督与责任追究的制度合力，把握两者的辩证统一关系，从根本上避免认识误区和实践中的不当做法。

针对上述问题，本文紧密围绕党中央“完善生态文明领域统筹协调机制”精神，结合全面深化改革的时代背景，针对生态文明体制改革中具有监督公权力功能的各类制度，将其与责任追究制度相互作用、多元互动蕴含的“事理”，转化提升为具有系统性、协同性的“法理”，在法治轨道上实现生态文明建设监督问责的“一体化”，在更深层次上推进我国生态文明制度建设。

一、生态文明建设监督问责统筹协调的必要性及现实意义

遵循系统整体观的理论视角，强化我国生态文明建设权力监督制度与责任追究制度的统筹协调，实现协同增效，具有相当的必要性及现实意义。

(一)生态文明建设监督问责予以统筹协调的必要性

第一，是新形势下实现全面深化改革系统集成、协同高效的要求。在党的十八届三中全会开启了全面深化改革、系统整体设计推进改革的新时代(6)卢周来.开启系统设计整体推进改革的新时代[N].北京日报,2019-03-04(1).。在党中央的集中统一领导与决策部署下，全面深化改革从夯基垒台、立柱架梁，到全面推进、积厚成势，目前已进入系统集成、协同高效的新阶段(7)本报评论部.全面深化改革取得历史性伟大成就[N].人民日报,2021-01-13(5).。各个领域的深化改革进一步触及到深层次利益格局的调整和制度体系的变革，只有更加注重改革的系统性、整体性、协同性，才能形成总体效应，取得总体效果。生态文明建设监督问责是生态文明体制改革中的关键环节和核心部分，服务于全面深化改革的大局；近年来，生态文明建设权力监督与责任追究所实现的历史性变革、系统性重塑、整体性重构，充分展现了全面深化改革所取得的显著成效，当然也不可避免地提出了加强生态文明领域各项改革协同高效的更高要求。统筹协调是生态文明建设中多元化的权力监督制度与责任追究相互联系、形成系统的关键要素。应当看到，如果仅加强各种权力监督制度相互之间的协调，就在一定程度上忽视了生态文明建设监督问责的内在统一性，故应当以共通性的责任追究为研究的“锚点”，强化各项权力监督制度与责任追究制度之间的统筹协调；抓住这一“牛鼻子”进行深入研讨，方能适应新形势下全面深化改革系统集成、协同高效的迫切要求。

第二，是在生态文明建设中坚持和完善党和国家监督体系、强化权力运行监督的要求。党的十九届四中全会《决定》中，首次将“坚持和完善党和国家监督体系”作为国家治理体系和治理能力现代化的一个独立部分加以强调。党的十九届五中、六中全会反复强调落实全面从严治党主体责任、监督责任，把严的主基调长期坚持下去，这是党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度安排(8)本报评论员.以全面从严治党新成效推进国家治理现代化[N].人民日报,2020-01-20(1).。决策、执行、监督是公权力结构“三位一体”的组成部分，三者必须统一体现在每一项职权运作之中(9)李雪勤.强化对权力运行的制约与监督体系[N].人民日报,2019-12-16(9).。生态文明建设中的监督问责制度体系，是党和国家监督权力在生态环境保护领域的贯彻落实。为落实党和国家监督体系的能力要求(增强监督严肃性、协同性、高效性)(10)何锡辉,黄永鹏.论增强监督严肃性、协同性、有效性的内在统一[J].广西社会科学,2021,(3):38-44.、实现监督制度与监督能力有机统一，进一步强化落实各级党委、政府在生态文明建设中的主体责任和政治担当，生态文明建设各项监督制度必须注重与责任追究的相互促进和协同配合，通过系统性的统筹协调机制实现监督问责的整体效果，防止畸重畸轻、单兵突进。

第三，是坚持问题导向，将生态文明制度体系优势转化为治理效能的需要。生态文明制度体系属于中国特色社会主义制度体系“重要制度”范畴(11)肖贵清,车宗凯.中国特色社会主义根本制度、基本制度、重要制度理析[J].政治学研究,2021,(6):31-39.，是党和国家完善中国特色社会主义制度的聚焦点、着力点，也是关键抓手。目前我国生态文明制度体系已经基本形成，需要进一步推动生态文明制度成果更充分地融入生态环境治理实践中，将制度体系优势转化为治理效能，提供更多优质生态环境产品以满足人民日益增长的美好生活需要(12)燕芳敏.将生态文明制度成果转化为治理效能[N].经济日报,2020-04-21(11).，不断促进生态环境保护的“良法善治”。在这一过程中，监督制度和问责制度发挥着至关重要的作用，引发社会关注也最高，可以说是“牵一发而动全身”，但尚存在诸多机制性梗阻亟待克服；通过完善该制度领域的统筹协调机制，有针对性地加以分析和探究，使生态文明建设中的权力监督、责任追究制度更加成熟、更加定型，为我国生态文明制度优越性充分展现、效能充分释放提供坚强保障。

(二)生态文明建设监督问责统筹协调的现实意义

第一，立足于新的时代背景对生态文明建设权力监督制度与责任追究制度的统筹协调问题展开深入研究，对深化生态文明体制改革、服务相应决策具有重要意义。虽然现有相关研究已经取得较为丰富的成果，但由于时代发展、研究视角、研究基础等因素的限制，对党的十九届五中、六中全会以及国家“十四五”规划所要求的实现全面深化改革系统集成、完善生态文明领域统筹协调机制等当前我国生态文明建设时代背景的准确把握存在不足，这就造成了相关研究的参考性和借鉴性较低，而且难以更为全面、系统掌握并有效应对解决新时期我国生态文明建设监督问责的各种问题(13)现有研究对于生态文明建设中权力监督与责任追究相互间的统筹协调，重视程度不够。比如，针对于环保督察与责任追究的统筹协调来说，部分学者虽然对于环保督察问责等进行了深入探究，但多是就督察谈督察，就问责谈问责，而没有系统、针对性地探究督察与责任追究应该如何统筹协调。参见王灿发,周鹏.环保督察问责机制困局与消弭径路[J].湘潭大学学报(哲学社会科学版),2021,(6):61-64.。故基于此种现实，运用法治思维和法治方式来建立健全生态文明建设中权力监督与责任追究相互间统筹协调机制，不仅可以紧密结合党中央、国务院新时期的路线与方针，而且因有充分的政策依据和支持而使得本文的研究更具有服务决策的意义。

第二，基于系统整体视角对生态文明建设权力监督制度与责任追究制度的统筹协调展开研究，具有深化相关学术研究的理论价值与意义。新形势下推进生态文明建设、深化生态文明体制改革并不是“整齐划一、同等推进”，更不是非理性的“冒进”，而是需要基于短板和弱项加以“重点推进”。在系统整体视角中，各子系统协同运动程度决定了总系统演化进度和发展程度。这一科学原理在生态文明制度建设领域中尚未得到学界充分重视，存在将责任追究制度等同于权力监督制度的简单认识。要做到“既不能放过失职失责者，也不能不分青红皂白就问责”(14)胡军.期待“减负”激发基层“新动能”[EB/OL].[2022-06-06].载人民网-中国共产党新闻网，http://theory.people.com.cn/n1/2019/0315/c40531-30978503.html.，就必须从更深层次把握权力监督和责任追究两者的辨证统一关系。故从权力监督、责任追究这两个生态文明制度子系统相互间统筹协调这一层面来贯彻系统整体观，实现生态文明建设监督问责的“一体化”，可进一步推进对生态环境法治及生态文明制度建设本身内在规律性和科学性的理性认识。

第三，引导全社会对生态文明建设权力监督制度与责任追究制度统筹协调的认识，具有显著的社会意义。生态文明建设权力监督与责任追究问题具有综合性和复杂性，涉及经济社会发展多个方面，也是社会舆论高度关注的议题，近年来产生了运动式问责、滥问责、乱问责、“一刀切”等社会争议(15)仲寰轩.第二轮第四批中央生态环境保护督察全面启动有力有序推进边督边改严禁“一刀切”“滥问责”[J].中国环境监察,2021,(8):28-29.。故本文的研究主题具有强烈的时代感。从产生社会争议的根源出发，辨证把握生态文明建设监督问责“过软”和“过度”的相互关系，提升生态文明制度建设乃至生态环境治理的系统性、整体性、协同性，形成高效协同、合理分工、相互配合、整体提升的统筹协调机制，基于法律规则、法律程序回应并解决实践中的争议，从监督问责层面推动生态文明建设实现新跨越提供法治支撑和实践路径，也能够为正在进行的我国环境法典编纂工作提供相应帮助，在本领域进一步培养并深化法治思维的形成与落实，形成全社会共同推进生态环境治理的良好格局。

二、生态文明建设监督问责统筹协调的理论基础与总体路径

(一)生态文明建设监督问责统筹协调的理论基础

第一，理性基础。生态文明建设监督问责的统筹协调，不应当建立在绝对理性的基础之上，而应当考虑到人类理性的有限性。就生态文明建设领域来说，为避免乱问责、滥问责等不良现象，首要的即在于通过容错纠错机制与责任追究的有机衔接和协调统一，真正落实生态文明建设责任追究时的“严肃、精准、有效”的要求(16)胡爱民.从严精准有效用好问责利器[EB/OL].[2022-06-12].载人民网-中国共产党新闻网，http://theory.people.com.cn/n1/2019/0918/c409498-31358992.html.。而所谓的容错纠错，就是考虑到了人类理性的有限性，从而为生态环境行政管理人员等留下合理误判的空间；如果公职人员已经尽职履责，此时的公职人员的行为误差就应属于“合理误差”，不应被追究法律责任(17)唐绍均,黄东.生态环境行政管理尽职免责制度的证成与展开[J].中国地质大学学报(社会科学版),2022,(1):56.。

在承认有限理性的基础上，即要加强容错纠错与生态文明建设责任追究的相互衔接。具体可从制度衔接、主体衔接、结果衔接三方面予以展开：首先是制度衔接程序，即将生态环境领域容错纠错与责任追究制度总体上进行有效衔接，防止出现“只容错纠错、不追责”或“只追责、不容错纠错”的问题。科学合理设置容错纠错程序，要从工作流程上规范容错纠错与责任追究的实践操作，容错纠错之后要经由结果认定、核查、报备、答复等环节，确定是否启动责任追究程序；责任追究之前要具备充分的责任要件，把容错纠错作为责任要件的重要来源之一(18)薛瑞汉.建立健全干部改革创新工作中的容错纠错机制[J].中州学刊,2017,(2):13-17.。其次是主体衔接程序，即通过程序整合生态环境领域容错纠错与责任追究的主体力量，把两者的实施过程衔接起来。坚持党委(党组)对容错纠错与责任追究的全面领导，形成以纪委监委和组织部门为核心，党委(党组)、纪检监察机关、组织部门共同参与，围绕干部容错纠错的上下联动，有利于准确把握容错纠错与责任追究的关系，合理研判容错纠错与追责面临的实际问题，从而实现容错纠错与追责机制的有效运转(19)沈叶.真容错敢纠错[J].中国纪检监察,2021,(12):54.。最后是结果衔接程序。生态环境领域容错纠错作为责任追究的逻辑前提，有效的容错纠错恰好能对生态责任涉及的多方面内容进行全面评价，故可将客观的容错纠错结论通过一定程序作为判断是否启动责任追究以及后续责任处理的重要依据(20)方印,李杰.环境执法容错免责的法理与边界[J].中国地质大学学报(社会科学版),2020,(3):71-73.。

第二，法治基础。生态文明建设监督问责统筹协调的理论基础，毫无疑问应当建立在法治思维和法治方式的基础之上。

(1)法治思维的合理性。主要有以下四个方面：第一，法治路径相较于传统政治路径具有比较优势。政治路径下对施政者政治素养依赖性极强以及制度稳定性欠缺，而这一弊端是政治路径无法克服的；第二，通过法治路径可以更为深入地将生态文明制度优势转化为治理效能。法治路径本身具有的强制性、实效性、稳定性、意志明确性、规则的确定性、奖惩的透明性、执行的强制性等显著特性，更有利于制度优势向制度效能的转变(21)王鲁玉,等.生态文明从制度优势向治理效能转化的法治路径论析[J].延边大学学报(社会科学版),2021,(4):120-126.；第三，基于法治路径可以实现依规治党和依法治国的有机统一。生态文明建设监督问责追究涉及国家法律和党内法规两大规范体系，基于法治路径构建两者间的统筹协调机制，可以明确规范内部、规范与规范之间准确适用的相互关系，而贯彻落实依规治党和依法治国的有机统一，也是中国特色社会主义法治道路的前进方向(22)韩春晖.依法治国和依规治党有机统一研究[J].中国法学,2021,(4):145.；第四，法治路径可以进一步实现从制度文明向法治文明的转变。通过法治路径能够将生态文明建设权力监督与责任追究中的统筹协调机制从一般的体制、机制凝练为法律制度，实现从一般性的制度文明向更高阶的法治文明的转变。

(2)法治方式的可行性。一方面，在运用法治方式构建生态文明建设权力监督与责任追究的统筹协调机制时，生态文明法治理论体系可以提供系统性的理论指导；同时在方法论层面，习近平法治思想、习近平生态文明思想强调系统整体、协同共治的方法，这也为构建统筹协调机制时提供了方法论指引(23)吕忠梅.习近平法治思想的生态文明法治理论[J].中国法学,2021,(1):48-64.。另一方面，党领导中国特色社会主义法治建设所形成的丰富实践经验，可以提供经验借鉴。党的领导是中国特色社会主义最为本质的特征，是社会主义法治建设最根本的保证；中国共产党通过发挥“总揽全局、协调各方”的领导核心作用(24)本报评论部.充分发挥党总揽全局协调各方的领导核心作用[N].人民日报,2021-11-25(5).，在立法、执法、司法、党内法规、法治实施、法治保障等各个领域形成了丰富的统筹协调经验，为运用法治方式建立健全生态文明建设权力监督与责任追究统筹协调机制提供了规范空间和经验借鉴。

(二)生态文明建设监督问责统筹协调的总体路径

如何从生态文明建设权力监督典型制度出发，有针对性地分析不同制度与责任追究相互统筹协调的法律机理，在整体上明确各领域权力监督与责任追究相互统筹协调的作用机理，对于完善生态文明建设监督问责的统筹协调意义重大。对此重点问题的分析，本文将从以下两个方面展开：一方面，围绕最为重要、最具中国特色的生态文明建设权力监督制度——生态环境保护督察制度，有针对性地探究其与生态文明建设责任追究如何统筹协调。另一方面，是分析其他重要的权力监督制度(包括生态文明建设目标评价考核、人大与政协监督制度、检察监督制度)与生态文明建设责任追究如何统筹协调、相互统一，通过制度改良、制度优化发挥监督问责法律规则的整体效能。故下文将以问题为导向，选取体现加强生态文明建设、健全党和国家监督体系的决策部署最为集中以及当下实践需求最为迫切的典型制度、问题等展开具体分析，具体包括：生态环境保护督察与责任追究的协同；生态文明建设目标评价考核与责任追究的联动；人大、政协监督制度与生态文明建设责任追究的协调；检察监督制度与生态文明建设责任追究的衔接。这些方面则构成了完善生态文明建设监督问责统筹协调的总体路径。

三、完善生态环境保护督察与责任追究的协同机制

生态环境保护督察是习近平总书记亲自谋划、亲自倡导、亲自部署、亲自推动的重大改革举措和重大制度安排，产生了显著的生态环境治理成效(25)本刊编辑部.坚持问题导向中央生态环境保护督察助力高质量发展[J].环境保护,2021,(16):2.。生态环境保护督察本质在于对各级党委和政府及相关领导干部行为形成强力约束，拉紧生态环境保护的监督“高压电”，是具有浓厚中国特色的生态文明建设权力监督制度，形成了以《中央生态环境保护督察工作规定》为代表的规范体系。为进一步织密从严管理领导干部及监督问责的“高压网”，有必要对生态环境保护督察与责任追究相互协同的规范原理及实现机制进行专门研究。总体而言，生态环境保护督察活动与责任追究相互协同的法律机制，包括信息共享机制、协同取证机制、移交移送、督办机制等，亟待有针对性地加以完善。

(一)完善生态环境保护督察与责任追究的信息共享机制

从中央生态环境保护督察所发现的问题看，这些问题长期以来整改不力、久拖不决、屡禁不止甚至愈演愈烈，带来的负面政治、经济和生态后果非常严重(26)但家文.实施专项督察助力多方共赢[J].中国环境监察,2021,(7):70-71.。而造成这些问题存在的很重要的原因即督察过程中所汇聚的“信息流”被转化为“问责力”的程度较低，更进一步来讲，即生态环境保护督察与责任追究的信息共享机制的不完善。因此，有效地建立起信息共享机制异常重要。而这其中，加强不同生态环境保护督察类型与责任追究在信息获取、传递与反馈的内容、方式与时机上的相互协同。对此，建议如下：在例行督察中，需就被督察对象落实中央生态文明决策部署、执行生态环境保护法律法规、履行生态环境保护职能等方面的信息进行全方位、集中式的共享；在专项督察中，则需对上级明确要求督察的事项、造成重大影响的生态环境问题、群众反映强烈以及长期得不到解决的典型案例的有关信息进行即时共享；在日常督察、派驻督察中，则需建立起日常性检查生态环境保护责任落实情况的信息获取、共享机制。

(二)建立健全生态环境保护督察与责任追究的协同取证机制

建立健全生态环境保护督察与责任追究协同取证机制非常必要。一是可以发挥生态环境保护督察组的取证优势。对此而言：首先，根据督察组所享有的调查权，能够依靠政治压力的传导(27)陈海嵩.中国环境法治的体制性障碍及治理路径——基于中央环保督察的分析[J].法律科学,2019,(4):150.，可获得仅依靠常规问责程序无法获得的证据；其次，根据督察的述评权，督察组可以在一定程度上对证据进行评价，可为后续责任追究中证据的认定提供直接依据(28)代杰,王伟伟.论生态环境保护督察制度的完善[J].中国环境管理,2018,(6):136.；最后，督察组具备证据保全的权限，可对重要且易灭失的证据进行固定或者保存(29)代杰,王伟伟.论生态环境保护督察制度的完善[J].中国环境管理,2018,(6):136.。二是可以补强督察组对证据的专业认定能力。督察组在证据的专业性认定方面能力可能存在不足，需要建立协同取证机制以“聚合”责任追究程序中有关机构在证据认定方面的专业优势。三是可以避免重复取证导致对督察对象的不当问责。督察机构与组织部门、纪检监察部门等问责机构在取证权限上具有一定的重合，故建立协同取证的机制可以有效的避免人力、物力的浪费以及不当问责等。

就如何完善生态环境保护督察与责任追究协同取证机制而言，应以“取证时”与“取证后”两个阶段进行机制的构建与完善：一是在进行取证时，协同取证机制的核心在于请求协助权，即遇有困难时督察组应请求组织部门、纪检监察部门等问责部门给予协助，因此应当完善督察组应请求相关部门给予协助的规范基础，并予以明确规定；二是在取证后，督察程序的先行性是相关证据在后续责任追究中适用的逻辑基础，立足于实然运作层面，需要建立健全证据转化制度。具体包括：取证主体的协同，即通过协同取证机制保障具有合法地位的取证主体；证据合法性协同，即为了确保生态环境保护督察程序中所获得证据在责任追究中具有合法性，对监督程序向问责程序移送的证据进行合法性审查；证据审查认定的协同，即移送的相应证据应具有证据能力和证明力。

(三)完善生态环境保护督察与责任追究相互协同的移交移送、督办机制

生态环境保护督察所内含的政治高压和行为强制，从根本上说需要通过责任追究制度来实现。总体而言，移交移送机制与督办机制是反映督察本质特征的核心环节，也是通过问责将政治意图予以转化实现的核心工具。其中，移交移送机制是督察赋能效应实现的主要“通道”，督办机制是一种凭借督察政治势能进行移交、移送后的再评价程序，以确保责任追究落实到位。就目前实践中生态环境保护督察与责任追究相互协同的移交移送、督办机制来说，虽然《中央生态环境保护督察工作规定》第19条等有所涉及，但是该规定过于笼统，而为避免环保督察与既有国家监察在开展工作中出现重复问责等情形，完善的移交移送制度等是十分必要的(30)李媛媛,郑偲.元治理视阈下中央环保督察制度的省思与完善[J].治理研究,2022,(1):61.。具体如下：首先是完善生态环境保护督察与责任追究移交移送机制。针对不同类型的督察，具体建议如下：针对例行督察，应当建立和完善集中移交/移送机制；针对专项督察，应当建立和完善即时移交/移送机制；针对日常督察，应当建立和完善报告请示后的移交/移送机制。其次是完善生态环境保护督察与责任追究督办机制。通过明确介入督办主体、明确介入督办事项以及实现介入督办方式的多样化来确保督办机制的实施。具体即：按照“谁移交/移送，谁督办”来明确督办主体；以“重要问题及约谈问题整改情况”为督办事项；针对例行督察、专项督察和日常督察的程序特征及目标，分别形成集中督办机制、即时督办机制和请示督办机制。

四、完善生态文明建设评价考核与责任追究的联动机制

生态文明建设目标评价考核制度在我国有着30余年的发展历史，是落实《环境保护法》中“地方各级人民政府对本行政区域环境质量负责”规定的重要制度(31)王清军.文本视角下的环境保护目标责任制和考核评价制度研究[J].武汉科技大学学报(社会科学版),2015,(1):68-72.，发挥了显著作用并不断发展创新，形成了《生态文明建设目标评价考核办法》等一系列规范依据，对地方党委和政府及相应领导干部行为产生了很好的约束作用。随着生态文明体制改革的深入发展，该制度也日益暴露出与责任追究缺乏联动协调、无法发挥制度合力的问题，在考核指标设计、规范适用、归责原则、细化精准问责等方面都存在缺陷，尤其在生态文明建设综合性目标评价考核以及各专项目标评价考核领域，需要进一步根据全面深化改革的要求进行制度完善。故如何运用法治思维和法治方式，在新形势下使得各项各类生态文明建设目标评价考核与责任追究凝聚制度优势，形成一体化合力，是当前必须解决的问题。下文将以问题为导向，从生态文明建设目标评价考核与责任追究相互联动存在的问题出发，探究如何完善生态文明建设综合性目标评价考核与责任追究的联动以及生态文明建设专项目标评价考核与责任追究的联动。

(一)生态文明建设目标评价考核与责任追究相互联动存在的问题

第一，目标评价考核指标设计的不足导致责任追究的正当性欠缺。主要表现为以下四个方面(32)相关代表性文献，参见李昌凤.完善我国生态文明建设目标评价考核制度的路径研究[J].学习论坛,2020,(3):91-96；陈健鹏.生态文明建设目标责任体系及问责机制[J].重庆理工大学学报(社会科学),2020,(5):7-8.：一是一些考核评价指标缺乏合理性，与生态文明建设缺乏直接相关性，如“绿色发展指标体系”中“增长质量”包含的“人均 GDP 增长率”“居民人均可支配收入”“研究与试验发展经费支出占GDP比重”等，更多体现的是经济增长质量，而不是生态环境发展质量，因此无法充分体现生态文明建设要求等；二是生态文明建设目标考核体系和绿色发展指标体系的指标高度重叠的问题，重复评价导致责任人对考核结果产生异议；三是生态文明建设目标考核评价各指标分值权重占比失衡，影响后续责任追究的问题；四是生态文明建设各专项目标考核的指标合理性、科学性不充分；现有各专项评价指标体系的制定来自各相关行政主管部门，缺乏对各利益相关诉求的充分表达。

第二，规范适用上国家法律与党内法规、重要政策的衔接不足(33)陈健鹏.生态文明建设目标责任体系及问责机制[J].重庆理工大学学报(社会科学),2020,(5):8.。主要表现为以下两方面：一是生态文明建设综合性考核评价中党内法规、党的政策与国家法律在考核结果、具体问责部分缺乏联动协调。目前《生态文明建设目标评价考核办法》与《公务员法》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》缺乏衔接和协调，需要明确相应的衔接联动规则。二是生态文明建设专项目标评价相关政策与国家法律在考核、问责部分衔接协调不足。目前各个部门制定的专项目标考核政策文件(包括生态环境、农业、住建、自然资源、林业、能源、水利等相关部门)，缺乏与《环境保护法》《公务员法》中法律责任条款相衔接的具体规定，需要加以明确和完善。

第三，目标评价考核与责任追究在归责原则上缺乏联动衔接。目前，生态文明建设目标评价考核中涉及的主体注意义务与责任追究缺乏准确联系，导致在问责中多元化的归责原则难以精准、正确适用，人为排除、限缩了不同归责原则的合理适用。主要的问题包括(34)田亦尧.环境问责归责原则的理论基础与制度思考[J].河南大学学报(社会科学版),2020,(1):32-33.：第一，将目标评价考核所针对的、注意义务强度较低的主体错误地适用无过错责任，从而导致过错责任难以适用。第二，将目标评价考核所针对的、注意义务较强的主体错误地与过错责任相联系，从而导致过错推定责任原则难以适用。

第四，目标评价考核对细化问责、精准问责支撑不足。主要表现为以下几个问题：一是目前综合性目标评价考核仅规定了对党政主要负责人和相关负责人进行问责，但对于党政领导班子和其他党政干部的问责没有细化规定，无法与责任追究进行有效对接。二是针对问责情形，目前《生态文明建设目标评价考核办法》第13条仅规定了“生态环境损害明显、责任事件多发”时需要追责等原则性规定，这与责任追究的精细化需求难以对接。三是针对问责情形，各专项目标评价考核中的相关规定与细化、精准问责缺乏对接，具体即现有生态环境、自然资源、水利等部门出台的专项目标考核办法，对象仅包括地方政府及其职能部门、主要责任人等，这与责任追究阶段的“党政同责”缺乏衔接，不足以满足精准问责的需要。

(二)完善生态文明建设综合性目标评价考核与责任追究的联动机制

1.完善生态文明建设综合性目标考核指标体系。从增进责任追究的正当性、合理性以及提升问责功效的角度出发，针对生态文明建设综合性目标评价考核指标体系的完善，具体建议如下：第一，根据“十四五”规划和“美丽中国”目标，有针对性地增减相应指标；第二，依据生态功能区的划分调整指标体系中二级指标的不同权重，增加问责的合理性；第三，实施以主体功能区为依据的差别化评价考核，在目标分解上考虑各地区经济社会发展水平、资源环境禀赋等因素的差异，在考核指标设置上充分考虑各地区的区位特点和发展定位，提升问责的科学性、针对性(35)李昌凤.完善我国生态文明建设目标评价考核制度的路径研究[J].学习论坛,2020,(3):93.。

2.完善综合性目标评价考核与责任追究在规范适用上的衔接。从实现生态文明建设综合性目标评价考核与责任追究法治化联动的角度出发，对其中国家法律、党内法规、相关政策等不同类别规范的衔接提出如下建议：一是完善国家法律与党内法规之间的衔接。主要是加强《生态文明建设目标评价考核办法》第三章、第五章与《公务员法》第五章、第九章以及《环境保护法》第六章的衔接协调，从而增强考核以及问责惩戒中国家法律与党内法规的协调联动。二是完善党内法规相互间的衔接，主要是加强《生态文明建设目标评价考核办法》与《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》的衔接协调。三是完善不同政策的衔接沟通。主要是“生态文明建设考核目标体系”与“绿色发展指标体系”的衔接协调(36)李昌凤.完善我国生态文明建设目标评价考核制度的路径研究[J].学习论坛,2020,(3):92.。

3.完善综合性目标评价考核与责任追究在归责原则上的协调。针对生态文明建设综合性目标评价考核中的党政主要负责人和相关负责人，基于考核问责主体注意义务的高低，相互协调的基本路径是：第一，我国党政“一把手”负责制决定了党政主要负责人适用无过错责任原则最为适宜。在我国长期的政治实践中，党政“一把手”负责制贯穿整个政治体制并发挥着重要作用，故有必要提高其在生态环境保护履职中的注意义务，这也使得与无过错原则衔接协调最为适宜；第二，除了党政主要负责人外，相关责任人则根据其负责的具体事项时所应当“担负”的注意义务，与过错推定责任以及过错责任衔接协调(37)田亦尧.环境问责归责原则的理论基础与制度思考[J].河南大学学报(社会科学版),2020,(1):32-33.。

4.完善综合性目标评价考核对细化生态环境保护主体责任的支撑。以精准问责为导向，从生态文明建设综合性目标评价考核所针对主体行为的类型化出发，综合性目标评价考核针对的主体行为应当加强与机关责任、职务责任以及个人责任的衔接与对接。

(三)完善生态文明建设专项目标评价考核与责任追究的联动机制

首先是生态文明建设专项目标考核指标体系的完善。从提升生态文明建设各专项目标考核指标体系的科学性、保障问责效能的角度出发，具体建议如下：第一，地方特色指标和全国通用性指标相结合，一方面需要根据地方特色和地域差异设计专项指标，另一方面是以普遍适用的全国性基础指标为基础；第二，修改专项目标考核指标体系中的各个核心指标的权重，强化责任追究的技术支撑；第三，提升学术界、企业、非政府组织和社会公众诉求的表达，增加专项目标考核指标体系的合理性、民主性，从而有效增加责任追究的正当性。其次，完善专项目标评价考核与责任追究在规范适用上的衔接。从实现生态文明建设专项目标评价考核与责任追究法治化联动的角度出发，对其中国家法律、党内法规、相关政策等不同类别规范的衔接的具体建议如下：一是各个专项目标评价考核的政策应加强与相关国家法律规定(包括《公务员法》第五章、第九章；《环境保护法》第二章、第六章)的衔接协调；二是各个专项目标评价考核的政策应当加强与相关党内法规(主要为《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》)的衔接协调。再次，加强专项目标评价考核与责任追究在归责原则上的协调。基于专项目标评价考核中地方政府、政府主要负责人、政府职能部门等不同主体，从注意义务强度的高低与归责原则严格程度的相互关系出发(38)田亦尧.环境问责归责原则的理论基础与制度思考[J].河南大学学报(社会科学版),2020,(1):30.，具体方案如下：第一，考核评价主体注意义务较高的地方人民政府与无过错责任原则的衔接协调；第二，考核评价主体注意义务适中与较低的政府主要负责人以及政府职能部门与过错推定责任原则以及过错责任的衔接协调。最后，是专项目标评价考核对细化生态环境保护主体责任的支撑。从强化生态文明建设专项目标评价考核与责任追究联动协调角度出发，专项目标考核结果针对的主体应分别加强与机关责任、职务责任以及个人责任的对接与衔接。

五、完善人大、政协监督与生态文明建设责任追究的协调机制

人大监督、政协监督是党和国家监督体系的重要组成部分(39)王新尚.切实发挥政协民主监督的优势[N].人民政协报,2016-11-09(8).，体现了社会主义民主政治“人民当家作主”的基本要求，在生态文明建设权力监督与责任追究中发挥着举足轻重的重要作用。党的十九届四中全会《决定》在“坚持和完善党和国家监督体系”部分中专门强调了“健全人大监督、民主监督制度”，这凸显了宪法所确立的人大、政协发挥监督职能的重要性。而在生态环境治理体系与治理能力现代化背景中，系统分析并完善人大监督、政协监督与生态文明建设责任追究的统筹协调，进一步强化人大、政协在生态文明建设中的作用，是落实生态环境治理中多元共治以及实现生态文明建设监督问责“一体化”目标的基本要求(40)陶国根.多元主体协同治理框架下的生态文明建设[J].中南林业科技大学学报(社会科学版)，2021,(5):8.。下文从人大监督制度和政协监督制度两方面入手，将其与生态文明建设责任追究的统筹协调的机制予以分析。

(一)完善人大监督制度与生态文明建设责任追究的统筹协调

1.完善政府环境工作报告制度与生态文明建设责任追究的协调机制

(1)政府环境工作报告的规范类型及与责任追究的关联性。2014年修订后的《环境保护法》第27条建立的政府环境工作报告制度，是人大监督政府履行生态环境保护职责的核心方式，在实践中形成了多种报告类型并具有不同的规范效力，直接关系到后续责任追究的方式和情形。在此有必要对于政府环境工作报告的规范类型及与责任追究的关联性进行一定阐释，并对当前的不足提出部分完善建议。实践中，政府环境工作报告分为四种情况：一是以政府名义向同级人民代表大会做报告；二是以政府名义向同级人大常委会作报告；三是政府委托省级相关职能部门向同级人民代表大会做报告；四是政府委托省级相关职能部门向同级人大常委会作报告。政府环境工作报告关系到我国生态环境保护中国家权力的合理配置及其深化改革。根据报告主体和报告对象在权力配置上的差异及其定位，不同情形的政府环境工作报告分为三种规范类型，具有不同的规范效力(41)陈海嵩.政府环境报告制度的实证评估与理论阐释[J].西南民族大学学报(人文社科版),2017,(7):65.：以政府名义向同级人民代表大会做报告是效力最强型(报告主体和报告对象都具有较高权威和效力)；以政府名义向同级人大常委会作报告、政府委托相关职能部门向同级人民代表大会做报告是一般效力型(报告主体或报告对象具有较高权威和效力)；以相关职能部门向人大常委会报告是效力较弱型(报告主体和报告对象在权威性和效力上都较弱)。而为强化政府环境报告制度与责任追究的协调，需要基于不同类型的政府环境工作报告，明晰其与责任追究的规范关联，具体如下：针对效力最强型报告，报告对象(同级人民代表大会)需要在审议后作出具有法律效力的决议、决定，交由报告主体进行贯彻落实并限期提交处理报告，其中涉及的责任追究问题需要立即启动问责；针对一般效力型报告，报告对象可以作出相应决议或决定，也可以针对较为严重的环境治理问题责令报告主体在规定期限内进行整改，否则对相关负责人进行问责。报告主体拒不执行决议决定、拒不整改的，同级人大常委会可以决定撤销相关负责人职务，或者向本级人民代表大会提出罢免；针对效力较弱型报告，报告对象在审议里提出建议意见，视情况灵活采取各种方式，督促政府按照审议意见中提出的建议加以改进和落实。

(2)完善人大审议政府环境工作报告后的移交移送制度。此处的移送移交制度是指人大或人大常委会通过审议政府环境工作报告，以及在监督政府反馈落实环境工作报告审议意见过程中发现的生态环境保护相关违法违纪问题线索，在整理汇总后需要分别向有关部门进行移交移送，实现党纪政纪责任、法律责任的衔接。以精准问责为导向，对于当前实践中的人大审议政府环境工作报告后的移交移送制度来说，一是应当加强与移交追究党纪责任衔接与对接；二是应当加强与移交追究政纪责任的衔接与对接；三是应当加强与移送司法机关的衔接与对接。

(3)完善人大审议政府环境工作报告后的信息公开制度。人大审议政府环境工作报告后的信息公开制度是党的群众路线在人大工作中的要求和体现，也是实现精准问责的一个重要条件。然而，当前政府环境工作报告信息公开的实际情况却并不乐观，存在信息公开不足等问题(42)陈海嵩.政府环境报告制度的实证评估与理论阐释[J].西南民族大学学报(人文社科版),2017,(7):60.。而为使公众能够全面、深入地了解相关情况，笔者建议，不仅报告主体(各级政府及职能部门)需要通过适当方式公开所作环境工作报告的信息，报告对象(各级人大及人大常委会)也需要通过各种媒介及时公开相关信息，包括：政府对审议意见研究处理情况的报告，或政府对决议决定执行情况的报告；人大对本年度环境保护工作和环境目标完成情况的调研报告；生态环境保护问题线索移交移送情况等，从而加强信息公开的力度(43)陈海嵩.政府环境报告制度的实证评估与理论阐释[J].西南民族大学学报(人文社科版),2017,(7):67-68.。除此之外，还需完善政府环境工作报告、审查评议信息及相关处理情况的发布机制, 健全环境工作报告信息内容更新及反馈报告追踪的保障机制，提升其与追究相应部门和负责人生态环境履职责任的协调统一，切实解决人民群众关注的生态环境问题。

2.完善人大环境问题调查制度与生态文明建设责任追究的协调机制

人大环境问题调查作为人大监督权的具体运用，其在运行过程中与生态文明建设责任追究存在密切的联系。人大调查与责任追究的互动方式，主要有两个方面：一是协助调查取证中的互动。即对通过请求协助、责成调查、要求参与调查等方式获取证据和信息的过程及其互动；二是转交处理中的互动。针对调查过程中发现的公民、法人和其他组织违法违纪行为，依法转交有关单位进行责任追究。然而，人大特定问题调查作为人大及其常委会的一种实效极强的监督手段，实践中还存在诸多的不足，需要进一步加以完善(44)曾庆辉.发挥特定问题调查权在人大监督中的作用[J].中国党政干部论坛,2017,(3):80-82.。就生态文明建设领域来说，我国人大生态环境问题调查与责任追究的协调衔接并不充分，需进一步制度化、规范化。根据我国宪法中国家权力的基本配置，遵循人大环境问题调查“不直接处理”的原则(45)任达.代表视察时应把握好“不直接处理问题”原则[J].人大建设,2000,(11):32.，笔者建议从以下两个方面对人大环境问题调查与责任追究的协调机制进行完善：首先，完善人大生态环境问题调查制度与不同责任追究方式的协调。以进行责任追究的主体为标准，将人大调查后的责任追究分为两类。一是通过人大及其常委会进行责任追究。通过对生态环境问题进行调查促成质询案、罢免案的提出，进而推动人大常委会通过决定撤销由它任命的有关国家机关工作人员的职务的方式实现责任追究；二是通过其他责任追究主体进行责任追究。人大生态环境问题调查中或调查后将问题线索移交组织部门、纪检监察部门等问责机构，依据《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》《中国共产党问责条例》《监察法》《公职人员政务处分法》等相关规范进行党纪政纪责任追究。其次，完善人大生态环境问题调查制度与责任追究协调机制的规范续造。根据宪法提供的基础性规定，完善人大进行环境问题调查的规范依据，为该制度与生态文明建设责任追究相互协调提供规范基础，并在此基础上确立人大特定问题调查制度与责任追究的协调机制。同时，根据生态文明体制改革的需要，制定针对人大生态环境问题调查制度的专门性党内法规，并对人大生态环境问题调查制度的实体及程序内容作出详细规定。

3.完善其他人大监督制度与生态文明建设责任追究的协调机制

首先，完善人大执法检查及与生态文明建设责任追究的协调。根据宪法和《各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)规定，执法检查是人大监督的法定形式和重要途径，实施主体是各级人大常委会，由相关专门委员会负责组织实施，目的是督促改进执法工作，是人大推动法律法规贯彻实施、推进法治国家建设的重要抓手(46)乌日图.加强和改进执法检查工作的思考与探索[J].中国人大,2018,(8):23-26.。在生态文明建设中，各级人大常委会针对环境法律法规实施情况进行的执法检查，已经发挥较大成效(47)周誉东.绿水青山长送目——十三届全国人大常委会生态环保领域执法检查回眸[J].中国人大,2022,(7):26-29.。但是，还需要进一步强化监督效力，并与后续责任追究予以协调统一。对于人大执法检查及与生态文明建设责任追究的协调，笔者的具体完善建议如下：一是人大检查生态环境行政执法的内容完善及与责任追究相协调。在监督过程中，人大执法检查不仅要关注法律实施的结果，更要关注依法行政的过程；不仅要监督执法行为的合法性，还要监督执法行为的合理性和有效性，监督行政裁量基准制度的实施，全面落实执法责任制，确保能够提早发现其中可能的违法违纪问题(48)张航.人大如何开展执法检查[N].学习时报,2021-08-04(2).。二是人大检查生态环境行政执法的程序完善及与责任追究相协调。具体包括：完善执法检查组的组建，强化生态环境相关专业人员的参与；完善执法检查的方式，将明察暗访相结合；完善执法检查报告的撰写和审议，进一步严格检查报告撰写、修改、审定提交的流程要求；强化人大常委会对执法检查报告的审议，严格相应审议并形成审议意见的程序，对涉及的责任追究问题提出明确要求，也可以责成有关部门限期处理检查中发现的急需解决的违法案件或突出问题；完善执法检查的后续跟踪，督促审议意见及相应责任追究问题的解决和落实。

其次，完善人大对司法的个案监督及与生态文明建设责任追究的协调。根据《监督法》的规定，各级人大常委会对人民法院的工作实施监督，促进公正司法。而为避免对司法机关行使审判权造成干扰和不利影响，人大针对法院工作的监督应主要以个案监督方式开展(49)席文启.关于人大个案监督的几个问题[J].新视野,2016,(2):23-24.。当前人大对司法的个案监督及与生态文明建设责任追究在监督范围、监督程序等方面存在许多的不足。对此，本文具体完善建议如下：一是完善人大对生态环境司法裁判进行依法监督的范围。基于我国环境司法改革实践，以各类环境资源审判机构的管辖范围为依据，将相应司法案件全面纳入人大监督的范畴；同时，在人大执法检查中发现的重大典型生态环境违法案件，视工作需要，可向司法机关反馈所掌握的情况，转交发现的具体案件；情况紧急时也可以责成有关部门限期处理检查中发现的急需解决的违法案件和问题。二是完善人大对生态环境司法裁判进行依法监督的程序。人大监督过程中发现的典型生态环境违法案件，包括司法机关已经办结但认为有错误或者虽未办结但程序严重违法的案件，应及时交由专门委员会或常委会办事机构调查，调查完成后由人大转交相应司法机关，要求限期处理并及时报告处理结果；法院在按照程序处理案件时，一并就其中的责任追究问题进行处理并及时回复。

最后，完善人大代表询问、质询及与生态文明建设责任追究的协调。根据《监督法》的规定，质询和询问是人大行使监督权的重要方式，具体方式包括各级人大代表享有依法联名提出质询案的权利；人大代表在审议议案和报告时，可以向本级有关国家机关提出询问。然而，询问和质询作为我国人大监督的重要方式，但两者在现实中的运行状况并非尽如人意(50)刘一鋆.专题询问和质询衔接制度的建构研究[J].求索,2017,(6):110-115.。一直以来，各级人大代表的询问、质询在实践中较为少见，这一缺位也体现在生态文明建设领域，故需要“激活”人大代表询问、质询制度在生态文明建设权力监督系统中的效能，并与生态文明建设责任追究实践相互协调，强化人大监督生态文明建设的权威性及手段。具体完善建议如下：一是建立人大代表询问、质询生态环境保护事项的常态化安排。把人大代表询问、质询生态环境保护事项纳入各级人大常委会的常规工作，将其中出现的生态文明建设履职问题或线索向相关问责机关移送；二是优化人大代表询问、质询生态环境保护事项的程序设置，形成完善的“问”“答”梳理行文制度、交办落实制度、办结回告制度、跟踪督查制度, 确保人大代表询问、质询的监督效果落到实处，并形成与相关问责机关的定期联系机制。

(二)完善政协监督制度与生态文明建设责任追究的协调机制

如上文所述，政协监督是党和国家监督体系的重要组成部分，而就政协监督制度与生态文明建设责任追究的协调机制来说，具体可分为三个部分：首先是政协提案监督与生态文明建设责任追究的协调，其次是政协视察监督与生态文明建设责任追究的协调，最后是政协专项监督与生态文明建设责任追究的协调。下文也将会从以上三个方面出发，提出完善建议。

首先是政协提案监督与生态文明建设责任追究相互协调的完善。提案是政协履行民主监督职责最为基本的途径，也是坚持和完善中国共产党领导下多党合作、政治协商制度的重要载体(51)徐行,崔翔.试论人民政协民主监督的实现形式和运作机制[J].中国政协理论研究,2012,(2):40-45.。在生态文明建设中，政协可以组织政协委员和参加政协的各党派、各人民团体以及政协各专门委员会，加大对生态环境保护事项的重视与关注，通过政协提案提出意见、批评和建议，开展民主监督，为后续责任追究提供支持和帮助。以政协提案监督与生态文明建设责任追究的相互协调的角度出发，具体完善建议如下：一是强化专题协商与预警机制，即在政协全体会议或者常务会议上邀请有关政府部门负责同志出(列)席会议，针对生态文明提案听取意见、互动交流，在协商解决方案的同时一并提出责任追究的预警；二是强化对口交办和线索提示机制，即由政协办公厅(室)将有关生态文明建设提案交由有关政府部门办理，并提出相应要求和建议，对其中可能存在的问责线索予以重点提示；三是强化督办机制，即政协应当对生态文明建设相关提案进行全过程管理，推进提案内容和办理情况对外公开，开展提案办理情况评议，并将承办部门的落实情况及时反馈给各党政督查部门，重点督办、跟踪其中的责任追究情况。

其次是政协视察监督与生态文明建设责任追究的协调。视察同样是政协履行民主监督职能的一种重要形式，是各级政协组织委员面向实际、走访基层、深入现场，针对特定重大问题有针对性进行调查研究、巡视察看，广纳社情民意，为生态文明建设责任追究提供有针对性的资料和线索的重要方式(52)徐行,崔翔.试论人民政协民主监督的实现形式和运作机制[J].中国政协理论研究,2012,(2):40-45.。完善政协视察监督与生态文明建设责任追究的协调的具体建议如下：一是完善向地方政府有关部门反馈的机制，具体来说，建议政协委员在视察监督过程中，可直接将发现的生态环境问题或者线索反馈给地方政府有关部门，并提出批评和建议，形成较为完整的制度保障；二是完善向地方各党政督查部门报送的机制，具体即政协委员在视察监督后撰写生态环境保护特定事项视察报告，经政协全体会议或者常务会议研究通过后按照相应制度报送相应党政督查部门，由其负责督促落实并对相关责任人进行问责。

最后是完善政协专项监督与生态文明建设责任追究的协调。专项监督是近年来各级政协结合实际，探索创新出的一种新的民主监督形式(53)吕忠梅.扎实推进专项民主监督工作[N].人民政协报,2021-10-20(8).；其主要针对一些影响范围比较广、社会关注比较大的事件开展，有助于强化政协监督的地位和效力，加强政协监督的针对性和精准度。在生态文明建设中，专项监督能够发挥有益的补充作用，对后续责任追究有着很好的支撑。完善政协专项监督与生态文明建设责任追究的协调的建议如下：一是建立政协专项监督与司法、纪检监察的衔接机制，即政协应当将其专项调查结果及时报送给相关党政督查部门，并将有关证据移交给司法机关和纪检监察机关，为责任追究提供支撑；二是完善政协对生态文明建设责任追究的落实情况进行跟踪督促的机制，强化责任落实的实效。

六、完善检察监督与生态文明建设责任追究的衔接机制

检察机关作为宪法规定的“法律监督机关”，在生态文明建设权力监督中发挥着不可替代的重要作用(54)宋寒松.检察职能与生态文明建设[J].中国环境法治,2012,(2):38-45.，是现代环境治理体系的重要部分(55)征汉年.国家治理现代化视野下生态环境检察的功能价值研究[J].河南社会科学,2021,(3):61.。总体而言，在生态文明建设中，检察机关可通过检察建议、提起检察公益诉讼以及抗诉等方式发挥其监督职能，主要包括针对政府及其职能部门的“行政监督”和对环境案件裁判的“诉讼监督”，相应的制度实践已经取得较大进展(56)张璁.检察机关不断提升法律监督质效[N].人民日报,2022-01-14(6).。在进一步通过检察监督推进生态环境保护主体责任落实的过程中，其与生态文明建设责任追究在信息交互、程序连接和客观效果等方面存在广泛联系。与生态文明建设责任追究的紧密联系和沟通协调，是新形势下提升检察监督实效、发挥治理效能的一个关键突破口。基于系统整体观的要求，亟须研究并完善检察监督制度与生态文明建设责任追究的有机衔接。

基于此，如何通过规范化、法治化的方式，进一步优化各种类别的检察监督制度与生态文明建设责任追究的相互衔接和互动，实现检察监督制度与生态文明建设责任追究的有机结合，发挥制度整体效能，异常关键。下文将基于检察监督在生态文明建设中的功能定位与实践情况，以实现生态文明建设监督问责“一体化”为目标，将从检察机关与问责主体在生态文明建设责任追究上的信息交互、检察建议与生态文明建设责任追究的衔接机制以及检察公益诉讼、抗诉与生态文明建设责任追究的衔接机制三方面展开说明。

(一)检察机关与问责主体在生态文明建设责任追究上的信息交互

要完善检察监督与生态文明建设责任追究的衔接机制，首先要完善检察机关与问责主体在生态文明建设责任追究上的信息交互。对此，应当构建检察监督信息管理平台。具体来说，由于生态文明建设责任追究往往受限于职能分散、力量不足、查处力度不够，在问责线索和相关信息获取上存在困难，故于检察监督与生态文明建设责任追究来说，建立统一有效的检察监督信息管理平台是非常必要的。而检察机关基于其法定职能，可以依托目前各地开展的“智慧检务”建设，建立专门的检察监督信息管理平台，降低收集、处理、应用监督信息的成本，由该信息管理平台对不同来源的检察监督信息进行统一受理、分流、跟踪督办、情况分析等系统化管理，并建立信息登记、信息评估、信息研判、信息排查、信息保密、信息填录与报告等工作流程，为与之衔接的生态文明建设责任追究提供强有力的信息支撑(57)林必恒.健全检察机关诉讼监督信息机制[N].法制日报,2018-12-19(8).。具体工作建议由最高人民检察院公益诉讼检察厅及各省检察机关相应机构予以组织。而在检察监督信息管理平台基础上，应当建立健全检察机关与有关部门在生态文明建设责任追究中的信息传递机制。首先，建立健全生态环境案件线索移送机制、协同调查取证机制、生态环境鉴定评估协作配合机制、生态文明建设相关执法司法信息共享机制、共同发布生态文明建设典型案例机制等；其次，基于信息管理平台探索检察监督与有关部门的协作模式，以大数据和信息化技术应用的视角，在检察机关与相关责任追究部门之间构建大数据联网共享系统，并建立起以检察监督职能为依托的信息协调沟通、流转、预警提示、跟踪监控、结果反馈和责任认定等机制(58)林必恒.健全检察机关诉讼监督信息机制[N].法制日报,2018-12-19(8).。

(二)检察建议与生态文明建设责任追究的衔接机制

在完善检察机关与问责主体在生态文明建设责任追究上的信息交互的基础上，应当进一步完善检察建议与生态文明建设责任追究的衔接机制。检察建议是生态文明建设中检察机关监督公权力行使的核心预防性制度。目前我国的检察建议主要有三类：环境公益诉讼型检察建议、环境诉讼监督型检察建议、生态环境治理型检察建议。

第一，完善环境公益诉讼型检察建议与责任追究的衔接机制。根据《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，检察机关有权向行政机关提出检察建议，督促其依法履行生态环境保护职责，并以提起环境行政公益诉讼为保障手段。就当前司法实务来说，环境公益诉讼型检察建议与责任追究相互衔接时，主要涉及对于环境行政不作为的判定以及相关管辖等程序性衔接(59)耿宝建,金诚轩.审理行政公益诉讼案件的几个问题[J].人民司法,2017,(11):8-13.。对此，笔者建议：一是对环境行政机关不作为的界定、收到检察建议后是否依法履职的判断等进行进一步优化，从而增加判定标准的可行性(60)王清军.环境行政公益诉讼中行政不作为的审查基准[J].清华法学,2020,(2):129-142.；二是对检察建议的内容、诉前程序管辖与诉讼程序管辖的衔接等进一步优化，进一步增加程序上的实操性。第二，完善环境诉讼监督型检察建议与责任追究的衔接机制。根据《行政诉讼法》《民事诉讼法》相关规定，检察机关对符合法定情形的法院裁判及审判人员违法行为，有权提出检察建议。就环境诉讼监督型检察建议与责任追究相互衔接的完善建议来说，一是进一步强化再审检察建议的效力，二是明确法院回复纠正违法检察建议的义务与期限，三是进一步细化实施派驻检察与巡察工作。第三，完善生态环境治理型检察建议与责任追究的衔接机制。根据《人民检察院检察建议工作规定》，人民检察院在办理案件中发现符合法定情形时，可以向有关单位和部门提出改进工作、完善治理的检察建议。就生态环境治理型检察建议与责任追究相衔接的完善建议来说，应当增强执行刚性、完善立案与调查环节、适当前移调查启动节点。

(三)检察公益诉讼、抗诉与生态文明建设责任追究的衔接机制

检察公益诉讼和抗诉是生态文明建设中检察机关监督公权力行使的主要保障性制度。下文将分别提出完善检察公益诉讼、抗诉与生态文明建设责任追究的衔接机制的具体建议。

首先是完善检察公益诉讼与生态文明建设责任追究的衔接机制。主要从三个方面完善两者的衔接机制：一是案件线索移送机制。基于检察公益诉讼与责任追究在职能目标、履职方式和监督手段上存在的密切联系，需加强合作，建立畅通的线索移送机制；二是证据互认与交换机制。检察机关与组织部门、纪检监察部门等问责机构均具有调查收集证据的职责，也具备公正性、权威性和专业性，故有必要在各自履职范围形成的证据予以互认和交换适用；三是责任追究协商机制，检察公益诉讼的主要目的之一即是保护公共利益(61)刘艺.论国家治理体系下的检察公益诉讼[J].中国法学,2020,(2):154.，生态文明建设责任追究则以落实生态环境保护主体责任为核心，针对只违纪但损害公益不明显等情形，需要在进行责任追究的过程中建立常态化的责任追究协商机制，实现多元化责任追究的体系性整合，避免责任追究的“过度”与“不足”。

其次是完善检察机关抗诉与生态文明建设责任追究的衔接机制。根据检察监督整体构造下抗诉程序发挥监督功能的方式，主要分以下两个层面：首先是对于抗诉与生态文明建设责任追究的一般性衔接机制来说，针对抗诉环节可能出现的新的案件线索或证据，需建立与责任追究相衔接的案件线索移送机制、证据交换使用机制及责任追究协商机制等。其次是对于抗诉与生态文明建设责任追究的特殊性衔接机制。即针对抗诉可能涉及的特殊情况，构建和完善相应的衔接机制，一是抗诉程序启动的通告机制。针对通过检察公益诉讼提供的线索与证据进行责任追究存在明显错误的、或存在疑问仍有待司法确认的，需分别建立抗诉与责任追究的即时通告机制以及确认后通告机制；二是建立重大问题的会商研判机制。针对涉及重大案件、事件或社会舆情的案件，需建立抗诉与责任追究多部门、多主体参与的会商研判机制，综合多种因素统筹考虑案件处理和责任追究(62)李轩甫.用精准监督理念引领刑事抗诉新格局[N].检察日报,2020-12-28(2).。