江苏省合同节水管理实践及对策研究

陈松峰 孙晓文 何菡丹

(江苏省水资源服务中心，江苏 南京 210029)

合同节水管理，是整合政府和市场两种力量、激发节水产业活力、促进节水创新发展的一种全新模式。2019年，《国家节水行动方案》提出，在公共机构、公共建筑、高耗水工业、高耗水服务业、农业灌溉、供水管网漏损控制等领域，引导和推动合同节水管理。

1 江苏现状用水水平分析

根据《2020年江苏省水资源公报》，2020年江苏省用水总量452.7亿m3，其中，农业用水量266.6亿m3，占用水总量的58.9%；工业用水量117.6亿m3，占用水总量的26.0%；生活用水量63.7亿m3，占用水总量的14.1%；人工生态河湖补水量4.8亿m3，占用水总量的1.0%。

2020年，江苏省万元地区生产总值用水量44.1m3，万元工业增加值用水量31.1m3。农田灌溉亩均用水量423.1m3，城镇居民生活用水量158.0L/(人·d)，农村居民生活用水量102.6L/(人·d)。江苏省万元地区生产总值用水量仍较东南沿海地区如上海市(25.2m3)、浙江省(25.4m3)偏高；全省万元工业增加值用水量与广东省(20.7m3)、山东省(13.8m3)相比仍有一定差距；城镇居民生活用水量较全国平均值[134L/(人·d)]也偏高[1]。

从用水量构成来看，农业用水是江苏省最大的用水户，占总用水量的近六成，其次是工业用水，生活和生态用水的占比较小；从用水效率来看，受产业结构制约和历史原因影响，江苏省各领域用水效率仍有待进一步提高，迫切需要转变用水方式，创新节水管理模式，充分挖掘节水潜力，促进全省水资源集约节约利用水平大幅提升。

2 江苏省合同节水管理现状

“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路中，“两手发力”意味着，要想实现“节水优先”的目标，不仅要依靠政府的行政推动力量，更离不开市场这只“无形”的手。近年来，江苏省在实施合同节水管理方面进行了许多有益的探索，节水产业在政府和市场的“双轮驱动”下快速推进。

所谓合同节水管理，是将合同能源管理(Energy Performance Contracting,EPC)的管理理念移植到节约用水管理领域的一种新型节水产业发展模式[2]。这种模式的运行机制是：由节水服务运营商与被服务单位签订节水合同，合同约定运营商应在充分调研的基础上，运用先进适用的节水技术集成，对被服务单位的特定项目开展节水综合技术改造，并且协助制定行之有效的节水管理制度，实现节水成效后，双方共同分享节水效益[3]。合同节水管理的最核心价值是充分发挥市场在水资源优化配置中的积极作用，吸引社会资本先期进行节水投入，包括开展节水技术改造、节水工程建设和内部运营管理等。

目前，江苏省开展合同节水管理的主要形式有3类，即效益分享型、效果保证型、费用托管型[4]。上述3种类型，主要是根据合同标的分享方式来区分的。效益分享型，是合同双方依据合同约定目标和分享比例，对扣除投资成本后产生的节水效益进行分享的模式；效果保证型，是合同双方事先签订节水效果保证合同，在完成合同约定任务，达到约定的节水效果后，再付给相应服务费用的模式；费用托管型，是由被服务单位委托节水服务运营商，对本单位的整体供用水系统进行改造和运营，并依据双方约定方式支付托管费用的模式。

3 江苏省合同节水管理实践

近年来，江苏省在实施合同节水管理方面进行了许多有益探索，强化了顶层设计，提出了相关要求，实施了多个合同节水项目，对于落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路、促进用水方式转变、推动全社会节约用水起到了积极作用。2021年，全省共实施合同节水管理项目15项，总投资1587万元，年节水量达到280万m3。

3.1 南京外国语学校仙林分校-中国联通南京分公司合同节水管理实践

位于南京栖霞区的南京外国语学校仙林分校建成于2002年，由于校内供水管网年久老化，导致漏水现象频发，严重时日流失量达210多m3。据统计，该校仅因漏水问题每年就会多缴纳水费近26万元。由于学校技术力量缺乏，虽然开展了10余次大规模维修，但却一直无法找到具体漏水位置，随着时间推移，漏水问题日趋加剧，实施堵漏降耗已成为学校迫切需要解决的问题。

2018年8月，在南京市节约用水主管部门的牵头协调下，南京外国语学校仙林分校和中国联通南京分公司签署了“南京智慧校园DMA(供水独立计量区域，Distric Metering Area)分区计量物联网管理系统与合同节水服务合同”。该合同节水模式采用费用托管型，约定合同期限为10年，合同总额950万元。根据合同约定，中国联通南京分公司综合采取了智能水表布设、建设DMA分区计量管理系统、开展供水管网改造、雨水资源化利用等措施，同时为学校提供水费全包干的“保姆式”服务，从根本上破解了学校长期存在的漏水问题。

根据前期测算，2017年，全校用水总量达30万m3，缴纳水费95.7万元(含超计划累进加价水费25万元)，加上当年校园管网维修检漏成本近10万元，全年用水总支出达130.7万元。合同节水项目实施后，南京外国语学校仙林分校年支付水费降至95万元，较合同管理开展前节约水费35.7万元，节水效益明显；中国联通南京分公司在合同履行期内，实施严格的节水管理服务，进一步降低水耗，全部水费节余扣除其他必需的运维成本后，剩余部分作为合同节水收益。经统计，该项目在10年合同期内的节水预期直接经济效益达320余万元，该项目也成为DMA合同节水的示范项目。

3.2 常州工学院-常州常工电子科技股份有限公司合同节水管理实践

该项目由常州工学院与常州常工电子科技股份有限公司签署，是常州市首个高校智慧合同节水项目，采用的模式为效益分享型，合同期限10年，项目投资115万元。合同节水运营商常州常工电子科技股份有限公司采用新型物联网技术，通过节水诊断、方案设计与整合、项目融资、设备采购安装、运行维护、技术培训、后期节水监测与评估等一整套节水措施，计划将常州工学院巫山路校区的年用水总量由合同实施前的30万m3，压缩至26.5万m3以内。合同将26.5万m3作为基准水耗，如果学校年用水总量高于基准水耗，则超出部分水费由常州常工电子科技股份有限公司承担；如果低于基准水耗，则运营管理期前三年内收益全部归常州常工电子科技股份有限公司所有，第四年起常州常工电子科技股份有限公司和常州工学院按94%和6%的比例进行节水收益分成。合同期满后，节水装置和设备全部归学校所有。目前，常州常工电子科技股份有限公司根据合同约定，运用“慧探漏”设备、智能流量计及信息化系统等手段，对全校开展节水改造及运营管理，预计实际年节水量达10万m3以上，项目的经济、社会、生态综合效益十分可观。

3.3 淮阴师范学院-淮安自来水有限公司合同节水管理实践

2020年5月，淮阴师范学院和淮安自来水有限公司签署合同节水协议，该项目为水费托管型和效果保证型结合的模式。由淮安自来水有限公司投资286万元，对淮阴师范学院老校区内运行40多年的老旧供水管网进行更新改造。合同约定，根据最近三年淮阴师范学院老校区的平均用水支出，由淮阴师范学院每年定额支付淮安自来水有限公司110万元，通过合同节水管理减少的水费支出全部归淮安自来水有限公司所有。合同还明确，淮安自来水有限公司负责对淮阴师范学院老校区实施专业化的供水管网改造，力争将学校管网漏损率从32%降到10%以内；强化精细管理，加强管网和设施巡查，实施用水动态监测预警，协助开展水平衡测试，并且提出针对性节水措施；加强定额约束，配合学校健全节水管理制度，力争将学校用水量从目前的204L/(人·d)降到140L/(人·d)。

4 存在问题

虽然江苏省在合同节水管理方面进行了大量有益的探索，也取得了一定的成效，但是由于长期以来节水管理主要以政府为主导，未能有效发挥市场在水资源配置中的关键性作用，致使合同节水管理在推进过程中还存在不少亟待解决的问题。

4.1 配套政策尚不完善

节水激励机制不够完善[5]，现行水价偏低，不能合理反映水资源价值、稀缺程度，这也导致直接节水效益不高，一定程度上影响了合同双方的合作预期。同时，节水的财税政策相对缺乏，节水融资渠道不畅，对社会资本吸引力也不强。

4.2 水权制度改革有待深化

当前，水权制度改革尚在初期阶段，水权交易的开展形式较为单一，有必要通过合同节水管理的深入开展，研究探索节水量参与水权交易的良性机制[6]，进而通过水权交易来促进合同节水管理。

4.3 节水产业市场尚不完备

市场尚不完备主要表现为合同节水的管理制度不够健全，节水服务企业的信用体系不够完善，节水服务市场主体自律不足，节水技术整合能力有待提高等。下阶段应重点建立产学研用相结合的节水服务产业技术链，大幅提升新型节水技术、产品的应用和推广集成力度。

4.4 合同节水覆盖面不全

目前，江苏省开展的合同节水管理项目主要集中在公共机构、工业领域，作为用水大户的农业灌区尚未很好地引入合同节水管理模式，市场参与农业节水的潜能尚未挖掘，合同节水项目的覆盖面有待扩大。

4.5 公众节水意识有待加强

江苏省是丰水地区，社会公众对水资源重要性、稀缺性、流动性和年际变化大等特点认识不足，对丰水地区强调水资源刚性约束的必要性理解不透，重开源、轻节约的惯性思维尚未根本转变，客观上制约了合同节水管理工作的深入开展。

5 合同节水管理的发展建议

5.1 进一步加强配套政策研究

《江苏省节约用水条例》明确提出：“县级以上地方人民政府及其有关部门应当培育、扶持和发展节约用水社会组织，引导公众广泛参与节约用水活动。推行合同节水管理，支持节约用水服务机构依法开展节约用水咨询、设计、评估、检测、认证等服务”，这为今后开展合同节水管理工作提供了明确的制度依据。今后，要在继续开展合同节水管理理论研究的基础上，充分借鉴合同节能管理的成功做法和典型经验，对新形势下合同节水管理的思路、模式、政策、法律法规等开展专题研究。要在《关于推行合同节水管理促进节水服务产业发展的意见》基础上进一步细化相关要求，发布操作指南和合同范本等，为相关各方开展合同节水管理提供政策支撑。

5.2 进一步探索科学合理的运行机制

合同节水管理是一种基于市场的新型节水管理模式，这就要求进一步理顺市场与政府的关系，明确市场与政府的职责范围，建立科学合理的合同节水管理运行机制。各级水行政主管部门要进一步完善节水法律法规，健全节水监测和节水工作评价制度，强化对用水户节水目标的考核和监督。要当好合同节水项目的“红娘”，积极寻找合同节水项目的投资人和受益人，促成更多的合同节水管理案例。要加快推进水价、水资源税费改革，逐步建立反映水资源价值、稀缺性、供求关系的水价形成机制，搭建“政府”与“市场”两手发力的多元投融资模式[7]。完善引导政策，加强财政奖补和税收减免，发展壮大合同节水市场，培育一批具有竞争力的专业化节水服务企业[8-9]。探索建立节水服务行业自律组织，承担节水发展政策及法律法规研究、行业管理监督、行业标准制定、节水技术服务、行业信息统计及发布、业务培训等职能。发展壮大节水服务中介机构，主要包括水平衡测试、节水评价、用水审计、计量设施安装检定等机构，为合同节水管理提供强有力的技术支撑。

5.3 进一步丰富合同节水推广范畴

以江苏省为例，应以市场需求为导向，结合本地区水资源禀赋条件，依据合同节水管理的投资主体多元化、节水服务集成化、节水管理产业化等不同特点，重点在一批高耗水工业企业、高耗水服务业、大型公共机构、大中型农业灌区等领域[10]推广合同节水管理工作。通过在不同领域支持、鼓励开展合同节水管理实践，不断积累经验、丰富内容，拓展服务领域、创新享益模式，提高全社会对合同节水的认同感和认知度。

5.4 进一步深化水权制度改革

规范有序的水市场是合同节水管理良性发展的前提，要不断培育和规范水权交易市场,构建较为完备的水权水市场体系。积极探索不同地区、不同行业间、不同用水户间的水权交易流转方式，鼓励通过水权交易满足新增的合理用水需求。要通过不断健全的水权交易平台，推动开展合同节水量参与水 权交易试点[11]，为合同节水管理增创节水获利空间。

6 结 语

当前，江苏省正处于深入贯彻落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路、践行国家节水行动的关键阶段，大力推行合同节水，促进节水产业发展，需要制定更为完备的配套政策，实现“政策引领”；需要不断研究覆盖各行业、各环节的实施模式，拓宽“应用领域”；需要综合运用物联网、大数据等技术[12]，搭建新型平台，促进“服务创新”，真正让合同节水成为提升全社会节水水平的法宝。