我国政府治理研究的热点与发展趋势——基于CiteSpace知识图谱分析

◎李丹华 王晓云

一、引言

“治理”因其具有多元主体通过协商、协作等方式参与公共事务管理的优势被引入政府行政改革当中。国内学术界对“治理”进行研究始于20世纪90年代末。21世纪初，“政府治理”进入我国学术界研究视野[1]。政府治理作为国家治理体系的重要组成部分，是国家治理的具体实施和行政实现。1978年以来，历经八次行政体制改革，我国政府治理逐步迈向现代化。党的十九届四中全会明确提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化“必须坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”[2]。进入新发展阶段，政府治理面临新形势、新任务和新要求，如何提高政府治理能力亟须加强政府治理理论与实践研究。

目前，国内学者对政府治理的科学内涵、价值意蕴、治理模式以及治理方式等内容进行了多维度研究，研究成果丰富，但从整体发展与趋势演变等视角对政府治理进行的研究较少。从过去20多年的研究历程来看，国内关于政府治理的研究呈现出怎样的知识结构？已有的研究成果还存在哪些不足？新时期政府治理研究的重点方向是什么？新时期深化政府治理研究既需要从整体上把握态势、指出不足，也需要从实践上明确方向、阐明重点。对此，本文借助 CiteSpace可视化分析软件，分析CNKI数据库收录的近21年（2000——2021年）关于政府治理研究的高质量文献，通过梳理、归纳国内政府治理研究前沿热点与发展趋势，以期为整体推进“政府治理”研究提供重要参考。

二、数据来源与研究方法

（一）数据来源

2022年1月，在CNKI以“政府治理”为主题进行不限时跨库高级检索，对国内关于政府治理研究整体现状进行了解，共获取3133篇文献。鉴于文献数量较多且质量参差不齐，本文选取“北大核心”和“CSSCI”数据库收录期刊作为研究的文献来源。初步检索得知，我国最早出现在“北大核心”和“CSSCI”数据库中关于政府治理研究的文献是在2000年，因此本文以2000年作为研究的时间起点。通过高级检索条件为“篇名=政府治理（精确匹配）”，时间跨度为2000——2021年，共检索到1122条文献，剔除会议通知、讲话材料、学习体会、会议综述等类文章，获得有效文献1038篇，以此作为本文研究的数据来源。

（二）研究方法

本研究借助CiteSpace（5.7.R5版本）可视化分析软件，通过科学计量法对2000年至2021年这一时期国内关于“政府治理”研究的文献进行系统性分析解读。“CiteSpace是应用Java语言开发的一款信息可视化软件，它主要基于共引分析理论与寻径网络算法等，对特定领域文献（集合）进行计量，以探寻出学科领域演化的关键路径及知识转折点，并通过一系列可视化图谱的绘制来形成对学科演化潜在动力机制的分析和学科发展前沿的探测。”[3]

三、国内政府治理研究热点知识图谱分析

通过绘制关键词共现、关键词聚类等知识图谱，得出2000——2021年政府治理研究的高频关键词和研究热点。

（一）关键词共现分析

关键词是对文章的高度凝练和核心内容的精准把握，通过关键词共现分析可以把握特定研究领域研究热点。关键词共现网络是指关键词在论文之间共现的频次所形成的网络，其中节点（见图1中圆圈）的大小代表关键词的个数，节点越大，表明出现的频率越高；关键词之间的连线表示它们共同出现在同一篇论文当中，连线越粗代表它们共现强度越强。中心度则表示该关键词出现在多篇论文当中，中心度越大表示该关键词越重要（根据现有研究，通常中心度大于 0.1 便可确定研究热点的临界点）。因此，研究热点分析需要综合考虑关键词共现频次以及中心度两个要素。

从关键词共现网络图谱（见图1）可知，共得出954个关键词节点，其中政府治理、治理能力、大数据、地方政府、治理、地方政府治理、政府治理模式、政府治理能力、治理现代化、基层政府等节点较大，证明其在样本文献中出现的频次较高，而高频关键词列表（见表1）也证明了这一点。从表1关键词中心度来看，政府治理、治理能力、大数据、治理、地方政府治理等关键词中心度均在0.1以上，成为国内政府治理研究领域的高频关键词，尤其是大数据这个关键词出现频次和中心度都比较高，表明大数据对政府治理模式变革和政府治理能力具有重要的影响。

表1 2000——2021年政府治理研究高频关键词

图1 政府治理研究的关键词共现网络图谱

（二）关键词聚类分析

通过关键词聚类，可以进一步了解相关研究主题。关键词聚类分析是基于关键词的属性，通过数学方法按照某种相似性，定量地确定关键词之间的关系，并按照这种关系程度对关键词进行聚类，以此来了解主题研究情况。通常数字越小所包含的关键词越多，代表该聚类领域越重要，表明该主题是研究热点。

由图2可知，Modularity Q的值为 0.7404，大于临界值 0.3，说明关键词聚类结构显著，得到的聚类效果较好； Mean Silhouette值为0.9348，大于临界值0.5，表明聚类结果是合理的。通过采用对数似然率算法（LLR），共得到10组聚类标签（见图2），即“政府治理”“电子政务”“地方政府”“治理”“政府治理能力”“地方政府治理”“治理能力”“大数据”“政府治理模式”“基层政府”。图中标签数字越小，所包含的关键词越多，代表该聚类领域越重要。根据这10组标签所包含的关键词，并结合文献内容，可将政府治理研究的热点主题划分为三个方面，即政府治理的科学内涵辨析、政府治理模式研究、政府治理方式创新研究（见表2）。

表2 政府治理研究的关键词聚类主题

图2 政府治理研究的关键词聚类图谱

热点一：政府治理的科学内涵辨析。主要包括#0政府治理、#3治理、#4政府治理能力、#6治理能力，涉及的关键词有公民参与、公共服务型政府、公共行政、政治合法性等。

界定概念是理论研究的逻辑起点。对政府治理的科学内涵进行界定是学界主要研究的热点主题之一。政府治理是一个复合词，由“政府”和“治理”组合而成。目前学界主要从不同的视角对政府治理的科学内涵进行探讨，一部分学者围绕“政府”对政府治理的科学内涵进行研究，而大部分学者聚焦“治理”对政府治理的科学内涵进行研究。从“政府”角度来理解，政府治理更多地体现出治理的工具性，指政府在应对多变的公共环境和回应多样的公共需求过程中政府职能、结构、运行机制、制度和管理方式的创新和变化。从政治学角度来说，政府治理指政府“从社会获取权力代表社会施政，促使全体社会成员服从法律并履行社会义务，同时保障社会利益，促进社会公共意志实现”[4]。从社会学角度，可把政府治理理解为“为社会自治和发展创造环境和公共价值”[5]。从公共经济学角度看，政府治理是“向社会提供公共物品的过程”[6]。从“治理”视角理解政府治理内涵，可以体现出治理在中西方语境下的本质不同。从政府治理与国家治理、社会治理的相互关系视角来看，政府治理指“在中国共产党领导下，国家行政体制和治权体系遵循人民民主专政的国体规定性，基于党和人民根本利益一致性，维护社会秩序和安全，供给多种制度规则和基本公共服务，实现和发展公共利益”[7]。从国家治理与政府治理的辩证关系视角看，“政府治理是指在中国共产党领导下，政府、企业、社会组织、公民在各就其位、恪尽其责的前提下，在特定公共事务领域内通过协商共治的方式，达成相关方利益最优化的过程”[8]。

从已有研究成果可知，政府治理既有狭义上的概念，也有广义上的概念。狭义上的概念是指政府自身事务的治理。广义上的概念除了政府自身事务治理之外，还包括政府与市场、政府与社会之间关系的治理，以及在政府治理概念基础上衍生出的政府治理能力的提升等。[9]

热点二：政府治理模式研究。主要包括#2地方政府和#8政府治理模式，涉及的关键词有治理结构、治理理念、多中心治理、合作治理、体制变迁等。

政府治理模式是指为实现特定目标而选择的政府管理社会的权力结构及其运行机制。不同社会背景及地域国家其政府治理模式不一样，就转型的中国而言，也存在多种治理模式选择。学界从不同视角提出适合中国语境下的治理模式。从治理模式来源来看，人类三种社会形态中存在着“单向控制、代议互动以及数字协商三种政府治理模式”[10]，“政府治理模式的变迁是由经济体制、社会结构、政治时局诸多因素共同的产物”[11]，从中国政府治理模式变迁来看，中国“在公共治理领域中，政府治理模式由全能型政府向法治型政府转变”[12]，“精准治理是中国场景下的政府治理范式转换的进化”[13]，要“从社会公共管理责任、市场在资源配置中的作用以及政府有限理性假设的视角设计政府治理模式”[14]。在实现社会主义现代化的征程中，中国政府要选择“既具有吸纳能力同时又减少决策成本的治理模式”[15]。目前，整体性治理模式作为一种后新公共管理的模式，主张依靠政府机构间以及政府与公私部门间的协调与整合提高公共服务效率，满足与回应公共需求赢得了学者研究青睐。

热点三：政府治理方式创新研究。主要包括#1电子政务、#5地方政府治理、#7大数据、#9基层政府，涉及的关键词有互联网、互联网治理、电子政府、电子治理、数据治理、智慧治理、区块链、代理治理等。

政府治理方式是指政府在特定场域内，为实现特定目标而采用的某种方式。随着科技的不断发展，政府治理场域和流程都发生了相应的变革，随之而来的便是政府治理方式的创新。尤其是在大数据时代，传统的政府治理方式难以有效回应社会公共需求，亟须作出相应的变革。大数据时代的政府治理注重用数据说话，用数据决策，实现传统政府管理向现代政府治理变革。“大数据作为一种技术，不仅重新塑造社会治理环境，而且创新塑造现代公共生活，这些都会促进政府治理方式新变革”[16]，“通过借助大数据相关技术革新使得政府治理逐渐趋于智慧化”[17]。电子政务作为政府治理新兴技术平台，以信息通信技术为载体，通过改变政府信息资源的管理模式，为政府决策、执行以及监督提供更加充分的信息资源，从而实现政府治理方式的变革。在政府治理方式创新研究主体研究中，学界主要关注的是基层政府，基层政府作为执行党和国家各项政策措施的最前端，其治理效果直接决定着群众的满意度。因此，创新基层政府治理方式有利于提升制度和政策执行力，确保各项制度和政策能够落地开花结果。此外，通过对关键词突现分析可以发现，治理现代化、大数据、人工智能是当前政府治理研究的前沿热点，关键词的突现周期在4年以内，表明了政府治理研究具有很强的时代性和政策导向性，这在图3可以得到证实。

图3 政府治理研究的关键词突现分析图谱

四、国内政府治理研究发展趋势分析

通过研究数量发展趋势（年度发文数）、研究作者及研究机构发展趋势、高被引文献分析发展趋势、研究主题发展趋势可以分析出国内政府治理研究的发展趋势。

（一）研究数量发展趋势（年度发文数）

年度发文数是反映某研究领域受关注度的重要指标，通过对年度发文数进行分析可以从整体上把握政府治理研究趋势。

如图4所示，经过20余年的发展，国内关于政府治理研究文献整体上呈现出上升趋势，尤其是在2013年之后呈现出直线上升趋势，2015年达到了发文顶峰，之后发文速度开始放缓。究其原因，2013年之后发文数量迅速大增与这一年党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一重大命题有关，国内学术界开始高度关注政府治理，这表明国内关于政府治理研究深受国家政策的影响，研究具有很强的政策导向性。2015年之后发文数量呈现出下降趋势，说明在政府治理研究经过一段时间的热度之后学界开始进入总结反思沉淀和进一步探讨的阶段。国内20余年关于政府治理研究的发文数量趋势大致可划分成三个阶段：2000——2003年为奠基阶段，发文量每年10篇以下；2004——2012年为探索阶段，发文量相对稳定，每年10～50篇；2013年至今为发展阶段，发文量每年均在50篇以上。

图4 2000——2021年“北大核心”及“CSSCI”以“政府治理”为篇名的年度发文数趋势图

（二）研究作者及研究机构发展趋势

对研究作者与研究机构进行分析，可以整体把握政府治理研究的合作力量分布。

图5是国内政府治理研究作者力量分布的知识图谱。从图5可知，当前对政府治理进行研究的作者主要有易承志、魏淑艳、徐顽强、梁芷铭等人。他们的发文数量均在3篇以上，其中易承志发文最多。但从图中网络密度可以看出，我国政府治理研究者整体之间合作密度偏小，密度值为0.0072，表明我国政府治理研究比较分散，各研究者之间合作关系不是很明显，呈现出一种“各行其是”研究状态，合作关系还有待进一步加强。

图5 政府治理研究作者力量分布知识图谱

图6是国内政府治理研究机构力量分布的知识图谱。从图6可知，目前国内对政府治理进行研究的机构主要集中在吉林大学行政学院、东北大学文法学院、华东政法大学政治学院与公共管理学院、南京大学政府管理学院等。它们的发文数量均在4篇以上，其中以吉林大学行政学院发文最多。从合作关系来看，各研究机构之间虽有合作，但总体合作强度不高，密度值为0.0016，表明各研究机构以独立研究为主，尚未形成学术合作网络，缺乏能够处于中心点进而辐射周边的科研机构。从研究机构性质来看，主要以公共管理（政府管理）学院为主，以法学院、财经学院为辅。这主要与公共管理（政府管理）学院具有很好的政府改革研究基础有关。从研究机构地域分布来看，主要以北部地区为主。

图6 政府治理研究机构力量分布知识图谱

（三）高被引文献分析发展趋势

表3是政府治理研究前10位高被引文献（截至2021年12月30日）。高被引文献通常是指影响较深、质量较高的文献，通常能够反映该研究领域的研究水平与发展轨迹，是分析特定领域知识基础的重要依据。因此，识别政府治理研究的高被引文献可以一定程度上探析政府治理研究的理论基础、知识结构以及主要观点。由表3可知，2014年高被引文献数量最多；傅勇和王浦劬等人文章引用频次超过900次，成为这一领域影响较大的作者群体；从标题所含的内容来看，前10位高被引文献主要涉及政府治理的科学内涵与价值意蕴、政府治理的形态与机制等主题。

表3 2000——2021年国内政府治理研究前10位高被引文献

（四）研究主题发展趋势

如果说前面三项是对国内政府治理研究的外在趋势分析，那么利用关键词生成的时区图可以根据不同时段关键词变化情况从整体上把握国内政府治理研究的内在趋势（见图7）。

图7 政府治理研究的关键词时区图

结合文献内容以及关键词时区图，可以将国内政府治理研究的发展脉络划分为三个阶段。

早期阶段（2000——2003年）：这一时期的关键词主要有政府治理、治理能力、大数据、治理体系、政府治理效率、数据治理能力、治理、基层政府、制度创新、政府、政府治理理念、政府治理范式、政府治理模式等。

中期阶段（2004——2012年）：这一时期的关键词主要有地方政府治理、政府治理模式、官僚制、公共服务型政府、善治、公共服务、公民社会、公民参与、治理结构、交易成本、公共治理、分权、合作治理、整体性政府、服务型政府、数字政府治理、电子政府、电子政务、电子治理、非政府组织等。

后期阶段（2013年至今）：这一时期的关键词主要有治理创新、社会资本、治理现代化、治理能力现代化、社会治理、地方治理、国家治理现代化、法治政府、有限政府、大数据时代、人工智能、区块链、法治化、政府治理体系、新时代、数字政府、数据治理、治理效能、智慧政府、智慧治理等。

通过三个阶段的研究主题分析，从宏观角度看，中国学者对政府治理的研究不再仅限于政府自身，而是将其作为现代国家治理体系的三个重要次级体系之一纳入国家治理整体框架。尤其是2013年之后，政府治理现代化作为实现国家治理体系与治理能力现代化的关键因素备受重视，在人工智能和大数据浪潮的驱动下，政府治理能力现代化、数字政府、数据治理、电子政府、智慧政府、智慧治理等相关方面的研究空前高涨。从中观角度看，政府治理研究更加关注公民社会、公民参与、服务型政府等以外部取向为主，涉及政府与公民、政府与社会之间关系的主题研究，尤其是在2004年我国首次提出建设服务型政府之后，政府治理研究更加关注民生和服务。从微观角度看，对政府治理的研究主要关注治理模式、治理范式、政府职能等以内部取向为主涉及政府自身的相关主题研究。

中国学界对政府治理的研究，具有从理论到实践，从引进借鉴到中国化，从模仿到创新的特点。早期学界比较注重对国外政府治理理论的译介。党的十八届三中全会后，国家治理、政府治理、社会治理、基层治理成为学界和政界关注之焦点，学者越来越注重从中国传统政治文化和历史实践中挖掘治理因素，并对政府治理的内涵赋予具有中国特色的创新性定义。

五、研究结论

通过各种数据分析，国内政府治理相关研究可以总结出以下几点。

（一）政府治理研究过程具有明显的阶段特征

国内政府治理研究的发展趋势归纳为早期阶段（2000——2003年）、中期阶段（2004——2012年）以及后期阶段（2013年至今）。早期阶段是以内部取向为主涉及政府自身治理的相关主题研究，而中后期阶段主要涉及政府与公民、政府与社会之间关系的以外部取向为主的主题研究，可以说这20余年来国内政府治理研究主题呈现出由内而外、由小及大、由局部到整体的变化研究趋势。通过发文量可以看出国内关于政府治理研究热度有所下降，国内政府治理研究正趋于归纳总结阶段。

（二）研究热点从关注政府治理“是什么”“为什么”到“怎么办”

政府治理研究具有很强的时代性和政策导向性，学界对政府治理研究呈现三个向度：一是从“政府”与“治理”的视角对政府治理的科学内涵进行把握，解决了政府治理“是什么”的问题；二是从“整体性治理”“协同治理”的视角对政府治理模式进行研究，阐明了政府治理“为什么”的问题；三是从“大数据”与“电子政务”的视角对政府治理方式创新进行研究，回答了政府治理“怎么办”的问题。通过关键词突现知识图谱发现，治理现代化、大数据、人工智能、智慧治理是当前政府治理研究的前沿热点。

（三）研究方式应从规范研究为主转变为更加注重实证研究

从研究方法来看，学者大多是采用规范研究方法，采用实证研究方法偏少，从20余年所载的1038篇文献当中可以看出，采用实证分析的有85篇，占比8.2%，采用规范和描述分析的有953篇，占比91.8%。政府治理改革是一项长期的系统性工程，深化政府治理研究不仅需要从理论思辨的维度进行规范研究，更需要从现实实践的角度进行实证研究，通过现实生活中的鲜活案例来支撑政府治理的研究，做到有理有据有节。

（四）研究主体之间应加强学术合作交流

目前，研究主体之间学术合作交流密度整体偏低，表明了各研究作者及研究机构以独立研究为主，尚未形成学术合作网络，缺乏能够处于中心点进而辐射周边的研究作者及科研机构，今后合作关系还有待进一步加强。

六、研究展望

新时期我国政府治理研究可从以下几个层面继续拓展深化。

（一）加强治理理论体系化和中国化研究

治理理论在对治理实践活动进行理性提升的同时，又反过来指导治理实践。在学界，治理是一个依托于西方政治体制的范式整合概念。现在中国对治理的理解与认识大多是从西方引入，中西方文化差异导致治理一词的含义在本源上有很大的不同。西方话语体系中的治理旨在调和不同利益相关者之间的利益关系，主张公私共同参与社会公共事务的治理。西方治理理论中关于政府治理的一些积极因素特别是整体性政府治理理论对我国现阶段推进政府治理现代化具有一定的借鉴价值。中国国家治理体系建立在马克思主义科学理论基础之上，最大优势是中国共产党的领导，最大特征是人民发挥主体作用。目前，关于中国治理体系框架的研究有很多，但还没有形成权威的系统化的理论，我们要从中国国情出发，立足党和人民根本利益一致性，加强中国治理理论体系研究。

（二）加强政府治理实践模式研究

政府治理是一个时代性和实践性很强的概念。从宏观层面看，包括对政府与市场、社会相互关系的研究，并在此基础上研究政府权力分配以及偏好选择；从微观层面看，包括政府职能转变、结构优化、权力运行机制建构等问题研究，即需要怎么样的政府组织架构及其权力运行机制来适配宏观的治理架构的实践问题。反观西方国家在政府治理研究过程中是以市场为主导形成的相应政府治理模式，而我国则是以政府为主导背景下探索政府治理变革。在当下我国经济社会发展向高质量转型过程中，尤其是在构建新发展格局的时代背景下，政府治理研究不再仅限于政府自身，而是纳入国家治理整体框架和现代化强国的范畴进行研究，产生数字政府治理、电子政府治理、数据治理、协同治理、多中心治理、智慧治理等多种新的治理实践模式。这些模式往往与特定阶段的科技发展水平、政府服务转型等紧密关联。因而，在宏观层面，应立足于构建新时代责任政府、有为政府、智慧政府、有效市场以及有机社会相结合的多元治理分析框架，加强对政府治理现代化过程中多样性的实践模式研究；在微观层面应从治理机制、治理能力、治理手段等方面分析我国政府治理的各种异质性实践模式。

（三）加强政府治理的中国模式和中国经验研究

学界从政府与市场、政府与社会之间关系的演变路径，对政府治理的概念作出差异性分析，提出中国语境下的政府治理概念。中国政府治理是国家治理现代化的重要组成部分，具有明显的绩效优势。从国内维度看，中国政府治理根本价值定位是全体人民的全面发展，能够有效保证人民权利的广泛性、真实性、参与性，能够有效调节政党、民族、宗教等政治关系，能够最大限度解放和发展生产力，能够集中力量办大事，有效维护国家利益。从世界维度看，中国政府治理尊重全球文明多元性和多样性，以协助构建共商共建共享的全球治理体系、实现全球治理现代化为己任。政府治理模式伴随着社会、政治、经济、文化的发展尤其是政府、社会、市场力量的变化而不断改变，当前国内对政府治理的研究聚焦在概念辨析、治理模式与治理方式创新的基础性和共性研究，对经验模式的差异性研究尤其是新一代信息技术手段下出现的数字政府治理和智慧治理研究还不够深入和聚焦，而在这方面，目前中国的实践模式已经走在世界前列。因而，在未来政府治理研究过程中需要对中国政府治理的模式和经验进行系统性探索，以期为全球治理体系和治理能力现代化贡献中国的理论和实践经验。

[注 释]

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