河北省承接北京养老服务现状及对策

孙伊凡 陈丽莎

(河北大学管理学院，河北 保定 071000)

京津冀跨区域异地养老，是以北京和天津两市作为老龄人口的主要输出地、承接地是围绕两地的河北省，并据此建立的一种养老方式。此养老方式的形成给京津两市老龄人口带来了新的养老路径选择，给河北养老服务业及相关行业的发展带来了重大机会，同时也给京津冀经济与社会发展相协调带来了新动能〔1，2〕。本文重点从京冀两地间异地养老相关产业的合作现状入手，考察其发展前景与完善措施。

1 河北省承接北京地区老人养老服务现状

京津冀异地养老服务协同发展项目从2015年开始启动。作为一项牵涉省市政府、承接地方政府、老年人口及其家庭、社会资本、从业服务人员等诸多因素的新服务业态，很多工作还处于前期摸索阶段。就京冀两地来看，主要在以下方面取得了一定进展。

1.1以三地政府合作协议为基础推出支持政策 在《京津冀老龄化工作协调发展联合协议书(2016～2020年)》(下文简称《协议》)出台后，各级政府对老龄化服务协调健康发展有关的各项工作保持高度重视，随后也出台了多项政策法规，以推进三地协同养老工作有效、顺畅地进行。

《协议》中明确提出了宏观目标，即加强三地养老行业间的合作，并带动京津两地社会资金向河北省养老业务领域输出。同时，优先发展环首都健康养生产业，促进北京市养老功能向外转移。要求“十三五”期间，在河北省的11个设区城市和环京津县(市)建立医养结合型示范养老基地，并建立社会养老服务设施〔3〕，随后政策逐步展开落实。于2016年9月颁布的《京津冀养老服务业协调健康发展试点方案》确定了3个试点机构，分别为中标投资集团在高碑店建设的嘉乐汇养生苑项目、廊坊三河燕达金色年华健康养护中心和天津市武清区卓达养老护理中心，并开展跨地域的养老优惠政策衔接工作，以促进北京养老政策向域外延伸。2017年，三地联合颁布了《关于增设京津冀养老服务协同发展试点机构的通知》，参与试点的机构数量由3家增至9家。同年12月，又发布《京津冀区域养老工作协同发展实施方案》，在群众最关心的医养结合政策上，《方案》也明确养老机构发展养老业务涉及的健康、医学养护等业务内容，各级民政部门配合有关单位， 指导开展相关业务并协助异地医疗保险报销政策衔接。同时，养老机构内符合规定的健康服务设施都被列入北京医疗保险范围，以利于京籍老龄人口就医报销〔4〕。

同时，北京市积极配合河北的承接工作，于2018年出台了《京津冀协同发展养老服务一体化北京推进方案》，定期定向进行两地养老服务资源供需信息公开发布工作，推动企业自主自愿进行以养老产业转型升级为目标的服务转移和项目对接。在资金支持政策方面，北京对于如何把试点金融机构的建立与发展作为首都金融机构扶持养老服务业发展的重要政策内容并展开相关研究，以首都养老产业发展引导基金及支持试点金融机构的社会投资公司发行企业债券等多种形式，提供建设资金支持和产业技术支持〔6〕。

1.2提供多元化异地养老服务模式 在京冀合力推进河北省养老服务承接的过程中，两地不断探索新模式，满足承接服务所需要的各种条件，以创造更适合老年人养老的服务效果，提供多元化的养老服务供给。目前，已在医养结合、旅居养老、常住养老等方面取得一定进展。

1.2.1医养结合型养老服务 老龄人口的特点决定了该群体在选择养老机构时非常重视看病是否方便这一条件。随着年龄的增长，老年人会越来越依赖医疗资源。同时，相较于北京，河北的医疗资源较为有限，这也极大地影响了北京老年人的养老选择。在这种形势下，河北近年来大力推广了医养结合的养老方式，较为典型的是位于河北廊坊的三河燕达金色年华健康养护中心。燕达医院与养护中心相邻，两者间还专门设有应急就诊的绿色通道，且该卫生院常有北京市朝阳医院、北京市中医医院等多个任职于北京三甲医院的医生坐诊，为入住老人的医疗提供了有力保障。目前，燕达金色年华健康养护中心已成为京籍老龄人口异地养老的主要目标地。运行10余年来，该养护中心建立的“医养康养老服务模式”在解决北京日益紧张的老龄化问题方面发挥了积极作用。燕达金色年华健康养护中心第二期项目于2018年下半年开展，供应约8 000张医疗床位，入住的老年人中有95%来自北京，总人数破万，是国内单体规模最大的养老社区。医养与康养结合的综合医疗服务既可为患病老年人提供医护资源和有效救助服务，又可在极大限度上克服传统医疗机构病床数量不足、医疗设施看护能力较弱的缺点，利于老有所养、老有所医目标的实现〔7〕。

1.2.2旅居养老服务 旅居养老也称度假型养老，它把旅行养老、度假养老与候鸟型养老相结合。随着跨省异地就诊的推进，直接结算更加便捷，旅居养老受到了更多老年人的欢迎。短期旅居一般以1个月为周期，使老年人选择拥有更好养老环境的地方享受高质量的晚年生活。张家口市政府在第二届京津冀地区养老服务机构合作展示及宣传活动中，与部分北京市养老服务机构合作开启了“床位置换”计划，北京定点养老服务机构的常住老年人可以在每年5～9月的避暑旺季“零成本”入住张家口的对口养老机构〔8〕，并且，养老服务机构还与张家口28个景点联手，推出短期公益式旅居方案〔9〕，以多元服务方式满足老年人差异化的养老服务需要。旅居养老是为老年人高品质的生活提供条件的创新性养老方式，有利于更好地满足老年人的生活及精神需求，是实现积极老龄化的重要举措。

1.2.3常住型养老服务 选择常住型养老作为养老方式的大部分是年纪较大或自理能力差的老年人。对于这部分老年人来说，因身体行动不便，最需要的是优质的生活关照，同时由于入住时间长，需要尽可能降低生活成本。廊坊三河市五福托老院是一家普通型养老机构，自2007年成立以来，该机构重点考虑了旅居北京的外地老年人的入住需求。这些老年人大部分是为照顾孙辈来到北京，但当孩子长大后与子女共同生活不便，因身体条件限制又不能返回老家独自生活。他们有养老金，子女也能给予帮助，但不属于高端消费群体。为此，五福托老院制定了面向普通老年人的收费标准和相应的服务质量标准，迄今为止已向1 000多名老年人提供了长期的入住服务。

1.3信息沟通平台建设成效明显 在跨区域养老服务合作中，信息的沟通与交流十分重要。如今，京冀两地均在逐步推进信息共享机制的建设与完善。按照《京津冀区域养老工作协同发展实施方案》的要求，收住北京户籍老年人的养老机构，要在福利管理平台上录入床位运营的详细数据〔10〕。目前，经过政府许可的养老机构可通过“安悦民生”这一网站发布信息。为促进异地养老承接工作的开展，河北省也已建立面向北京的养老机构信息平台，并逐步完成养老机构信息的录入工作〔11〕。此外，为共享范围内的养老业务信息，京津冀三地已推动形成了地区养老服务合作发展联席会议制度。京冀两地的养老服务信息资源同步有望得到提升，以保证信息的时效性、便利性和公平性。如此，一方面，信息的完善与便捷、准确的获取渠道使北京老人对河北对口养老机构有了更深的了解，帮助他们将养老服务与自身需求对接；另一方面，也强化了两地跨区域机构运行状况的监督和管理，以便发现问题并能及时解决。

1.4异地结算报销难问题基本解决 在医养结合和异地支付方面，京冀地区已整体接入国家异地就诊支付体系，开通定点就医的机构在北京有19家，河北11家，医保参保人可在定点就诊单位进行住院医药费的直接地刷卡支付〔12〕。2016年底，三河燕达医院作为北京市和河北省的试点医院，率先在全省实现了异地就医可持卡直接结算的目标。目前，北京和河北两地共有9 075家定点医疗单位已相互认可，其中河北省定点医疗单位有6 887家，北京市定点医疗单位2 188家。北京还推动全市定点医疗机构对治疗急性高血压、糖尿病、冠心病、脑血管病4类慢性病患者时采用长处方政策，即该类患者一次可开12 w药量，这一系列政策极大地解除了北京老年人选择到河北异地养老的后顾之忧。

香港的肉和菜基本上都是依靠内地来供应，在这方面，国家质检总局、广东省都做了很多工作，现在供港食品的安全率达到了99.999%，这在全世界都是很难得的。如果这方面能应用到国家的内销方面，也可以对内地的食品安全问题有所帮助。

2 理性看待河北承接北京养老服务的发展趋势

2.1地理毗邻带来的效益与心理倾向 河北与北京有天然的距离优势，两地联合构建的北京一小时城市交通圈不断取得新进展，北京周边的河北市县经济与北京互动更加顺畅，同城效果也越来越突出，更适宜作为承接北京养老服务的第一梯度区域〔13〕。对于老年人而言，毗邻的地理位置与便捷的交通会使他们减小因选择异地养老而产生的心理落差感，从而减轻他们对这种养老方式的排斥。对于子女而言，父母在较近距离内的异地养老，便于他们日常探望，一定程度上减轻父母不在身边的焦虑与担心。因此，在能够提供优质服务的前提下，相较于支持父母选择到海南等环境宜居，但距离遥远的养老目标地〔14〕，子女会更愿意支持父母选择到河北省异地养老。

2.2产业建设和人力资源成本优势 《协议》还提出京津冀三地要协同规划建立社会养老组织，联合建立特色养老服务片区。由于北京与河北在地价、物价水平上存在较大差异，在河北省内建设养老产业的成本远小于在北京，建立具备和北京档次相同设施和服务的养老机构，价格也会相应低廉许多。例如，一名住在张家口养老机构的失能老人，双人间包括基本生活费用和护理费，每月需3 000元左右，服务项目较为全面。若该老人身体状况较好，月支出可降至2 000元以下。而北京同档次的养老机构，价位将会提高50%～75%。

养老机构的正常运营离不开管理人员和护理人员。在人力资源方面，按照2020年的统计数据，北京城乡职员月均薪资约为9 340.5元。相应地，河北省城镇职工每月平均工资约为5 835.3元，两地相差3 505.2元。养老服务领域的服务人员在提供同等档次的服务情形下，由河北省提供的服务薪酬要明显低于北京市，这也表明了河北的服务成本优势明显。

2.3特色养老服务片区的老年宜居优势 河北多市依靠当地的自然资源基础和环保特色资源优势，让许多北京老年人选择到河北养老。近年来，河北各级政府根据自然环境基础和资源优势，进行了生态养老社区的建立。一方面，河北省充分发挥秦皇岛、唐山、沧州等市的生态、临海资源优势，积极建设候鸟型、综合式的健康养老服务中心，积极建设世界领先的高配置滨海健康旅游度假区，并明确将不断推动涵盖健康养老内容的健康旅游业态的发展。另一方面，河北省与京津两市协作，着力统一规划旅游资源空间，积极建设生态健康养老园区。以承办2021年的全球海洋休闲会议和2022年冬奥会为契机，在三地协同开展了冰雪活动专题互动、山水嘉年华和国际中医健康养老文化节等特色活动，传递生态与健康养老的理念。同时，凭借乡村振兴战略助推，进一步壮大农村养老产业，积极构建老年宜居环境。作为我国首批美丽乡村建设试点，河北省根据《关于进一步做好美丽乡村建设工作的通知》，已投资数亿元建设“养老村(镇)”及配套的基础建设和公共服务设施，并鼓励环京附近县(市、区)建立适宜老年人生活养生的机构服务设施〔15〕。

2.4北京老年人对异地养老的意愿 北京老年人的意愿是京冀两地异地养老政策能否成功的重要因素。为了配合这项研究，研究者以未参与过异地养老的在京老年人为研究对象，并对其到河北省进行异地养老的意愿进行调查。研究采用随机发放形式，累计发出120份调查问卷，收回了106份有效问卷，回收率88.3%。

2.4.1受访者自身状况 性别结构方面，男57人，女49人，男性受访者所占比重略高。从年龄结构上看，55～59岁占31.1%；60～64岁占36.8%；65～69岁占14.2%；70岁及以上占17.9%。大多数受访者身体状况良好或一般，分别占50.0%、36.8%，身体状况非常好和较差的受访者人数较少，各占6.6%。受教育结构方面，大多数受访者学历高中及以下，占84.0%，其中小学及以下学历16人、初中43人、高中30人；大学及以上学历17人，占16.0%。收入结构方面，月收入5 000元以下的受访者占63.2%；5 000～10 000元占17.9%；10 001～15 000元占9.4%；15 000元以上占9.4%。可见收入水平在10 000元以下的受访者占绝大多数。

2.4.2北京老年人口对异地养老的态度 如果不把其他因素的制约考虑在内，单从态度上来看，北京老年人普遍不倾向于选择异地养老。选择比较可能、非常可能和绝对会在异地养老的北京老年人仅占样本的21.7%，比较不可能、非常不可能和绝对不能的占78.3%，后者的比例远高于前者。其中，比较可能(51%～75%的可能性)11人(10.4%)、非常可能(76%～99%的可能性)9人(8.5%)、绝对会(100%的可能性)3人(2.8%)、绝对不会(0%的可能性)8人(7.5%)、非常不可能(1%～25%的可能性)43人(40.6%)、比较不可能(26%～50%的可能性)32人(30.2%)。这表明当前北京老年人对异地养老的方式整体热情不高，甚至无法接受。基于这个原因，退休后选择在河北异地养老的人数也降至14人(13.2%)，持否定态度的72人(67.9%)，还有20人(18.9%)标识不能确定。

2.5河北承接异地养老服务存在的问题

2.5.1责任主体数量众多，在政策设计和实施同时出现问题误差 近年来，京冀两地的相关部门已陆续出台了一系列支持性的政策，异地养老服务业合作发展的工作也已获得很大的进展，但这些政策措施还需要更加细致、统筹化，才能全面为河北承接北京老年人养老服务的工作保驾护航。就具体服务内容而言，在我国目前的部门式行政管理体系中，由于民政部门、人力资源和社会保障委员会等有关部门对养老社会保障服务都有相应的管理权限，导致政府解读服务没有统一的标准。承接异地养老的机构种类众多，行业之间也存在着差异，从而造成了政府实施与组织运营之间标准的偏差。

2.5.2专业护理人员不足，技术培训不严格 直接接触异地养老老年人的是养老机构护理人员，其服务水平会直接影响老年人自身和其亲人朋友对机构的信任程度。近几年，随着政府和社会重视程度提高，几家大型养老机构在河北省落成，对专业护理人员的需求量逐渐增多，但现有的医护人员规模较小，而系统专业的学习与培训需要较长时间，人员的培养跟不上需求的增加，一定程度上出现了供需短缺的问题。这也导致这些养老机构中的护理人员普遍存在职责不清、工作繁重的问题，而工资待遇与工作量不符，更使护理工作缺乏吸引力，很多从业人员态度消极，人才流失率高。

虽然河北省制定了相应政策以规范地方养老服务机构，并形成了养老服务从业者等级培训认证的制度，但是省内目前仅有3家省级职业培训机构和4家市级职业培训机构，缺少培训基地的其他城市只能借助普通职业院校进行培养〔16〕。培训和鉴定工作的缺位导致养老服务人才队伍混乱、服务层次低，服务质量难以保证。

2.5.3信息获取不充分，供求不匹配 市场大小无法确定导致养老机构的服务定位不够精准。尽管北京市政府在有关报告中已经对北京老人的年龄结构、家庭结构、健康情况、收入水平等数据做过总体统计分析，但是还不能从满足老人服务供给角度做出详细划分，所以河北养老机构对北京老年人具体服务需求的了解不够充分，这直接影响到了养老服务供给的方向性。

在对于市场无法充分把握的情况下，养老机构大多倾向于把服务对象瞄准高收入群体，机构设施从设计到建造定位高，成本投入大，造成了养老服务价位过高的局面。对一些老年人来说，由于经济水平有限，无力负担在河北异地养老的开支，这实际上就使得养老服务机构设定了门槛，直接影响了老年人的选择。因此，河北的养老服务不能全面满足北京老年人的养老需求。由此可见，信息不顺畅导致养老服务供需不匹配，尤其是服务资源的错位，配置低效〔17〕。

3 完善河北省承接北京养老服务的对策建议

首先，增进政府部门间的协作。顶层设计的成功与否会直接影响到项目执行的结果，在制定重大政策和战略的过程中，政府始终都应起到统筹全局的作用。第一，政府要主动推进京冀两地机构养老服务业协调发展，通过优化政策设计，整合北京优质医疗资源来加快河北养老服务产业的发展，以形成有利于京冀地区同步发展的制度环境〔18〕。第二，政府部门应加强政策建设，建立统一的价格监督系统，使养老机构的服务与价格相符合。在社会保障领域进一步强化对养老服务产业的政策支持，并使京冀两地的养老机构在统一的标准下建设和运营，明晰各职能部门的权责范围，以减少政策解释和实施中可能出现的偏差。第三，继续加强增进京冀两地联通的公共信息网络平台构建，推进信息资料的实时共享。第四，共同构建养老共享社会管理体系，扩大加强养老产业，积极吸纳社会组织与民间资本投入，使政府、社区、家庭与个人4个市场主体都能参与到产业建设中，以提供适应市场多样化的养老服务产品〔19〕，推动传统养老事业向现代养老产业转变，使其对当前严重的人口老龄化问题产生更大助益。同时政府也应充分落实用于引导市场行为的补贴性政策。

其次，改变养老旧观念，增强市场认可度。政府应当承担起引导老人乃至全社会观念更新的责任，以提高人们对京津冀异地养老政策的了解与认可。首先，政府应当利用各种途径向各群体普及社会化养老的重要性，尤其是老年人的重要角色，让他们在政府的引导下逐渐接受社会化养老服务。其次，利用各种传播形式宣传河北省内承接异地养老的相关机构建设情况、运营状况和业务内容，可以编印如有关京津冀地区异地养老政策和机构的《服务指南》，并向社会尤其是老年人群派发，以增进他们对跨区域养老政策及河北省养老服务设施等情况的认识。需要注意的是，在宣传工作中，养老服务机构的诚信度对于尚未发展完善的产业非常重要。河北省各级政府需要关注养老机构推出的老年人护理服务质量是否达到了宣传的承诺，因为信息会在家庭与家人之间、老人与朋友之间传播，进而对尚在观望中的老人及家属选择是否参与异地养老产生重大影响。

再次，为了增加专业人才数量，提升护理人员的专业服务素质。养老机构需要明晰人员的职责分配，建立健全、合理、有效的管理制度，确定相应的工作量与工作时长，让不同类别的护理人员能充分地发挥各自职能，从而提高服务效率，也有助于专业人员技术水平的提高。保证护理人员的工资水平和福利待遇，增加职业吸引力，以吸纳更多高水平人才从事此行业，稳定并壮大养老服务人才规模。在服务人员的供给方面，养老机构应达到以下2项目标。一是要对老年人在生活上进行细致的照顾，这就需要护理人员具备专业的技术水平。养老机构应建设培训基地，推进培训制度化。积极帮助符合条件的职业技术院校、养老培训教育机构、医疗机构等组织设立培训基地。同时加强组织内部人员的培训，形成制度化、常态化的从业人员培训机制，确保护理服务的专业水平。二是在身体护理以外，养老机构还应努力让老人得到心灵层面的抚慰。适当招聘年龄较小的从业人员，给老人增添活力〔20〕，排解寂寞，减轻其对儿女的思念，让老年人保持积极快乐，身心才能更加健康。

最后，创造多元化服务产品供给，满足老年人需求。应注意满足老年人对于个性化服务产品的需要，使老年人更易接受异地养老服务。在如今多元化发展时期，由于老年人的生活习惯、收入水平和自身条件等方面的不同，他们对于养老也有着个性化的需求，这些需求也应得到社会各界的重视。所以，养老机构不但要向老年人提供基本养老服务和照护，还应精准抓住老年人实际需要，提供有差异的产品，让服务的供给更具有针对性。政府管理部门和社会服务机构应立足市场需求，深入了解北京市老年群体的承受能力差别与具体需求差别，从而有针对性地开发适合不同人群高、中、低不同服务档次的养老机构，打造高端型与惠普型兼顾养老机构，建设多层次的养老服务体系，使北京中低收入老年人同样可以接受养老服务，使异地养老得到全面推进。