森林生态效益补偿政策进展与经济分析

张宝宁

(徐州市铜山区林业技术指导站,江苏 徐州 221000)

森林资源不仅具有较高的经济价值，同时具有社会价值和生态价值。然而随着经济全球化的发展，生态环境日益恶化，森林资源过度消耗使得生态环境受到了严重破坏。党的十八大报告提出，把生态文明建设放在突出地位。森林是生态文明建设的重要内部，其生态效益的发挥直接关系到生态文明建设成就。因此深入分析当前我国森林生态效益补偿政策的发展历程。

1 森林生态效益补偿政策

1.1 概念

森林生态效益补偿指的是以森林防护与检测成本问题为基础，将粗放型耗费成本转变为综合运营成本。国家对森林生态效益补偿金进行合理安排和监督，配置人员、制定防护方法，在政府部门的推动下，提高防护人员的积极性，使得森林防护不再流于形式，在节约成本的基础上发挥森林的最大效益。森林生态效益补偿最主要的内容是以森林防护为切入点，合理分配人员及预算，进而保护好森林生态环境。

1.2 特点

森林具有生产周期长，公益性强等特点，全球都对森林资源采取了有效的管理措施以及扶持政策，特别是公益林，支持力度更大。生态公益林是以发挥社会效益、生态效益为核心内容，因此要求民众无能随意进行生产性砍伐。以经济和社会的角度分析，森林的生态效益具有公共产品、外部经济性、缺乏市场等特点，正是这些特征使得社会成本与私人成本、社会效益与个人利益发生冲突，造成了社会效益高于私人效益，但社会成本却低于个人成本的现象，最终导致资源配置失误。因此为了改善这一问题，实现资源优化配置及森林资源可持续发展，必须采取相应的措施对森林生态效益进行补偿，有效的解决现象。

1.3 补偿方法

我国明确指出“国家设立森林效益补偿基金”，进而为生态公益林提供了资金保障。但从实际情况分析，公益林大多设立在贫困地区，地方政府筹措资金能力有限，因此应从地方实际出发，以谁受益，谁补偿为原则，建立多途径的公益林补偿渠道，具体方法可参考一下几点：一是财政投入。主要由国家、省财政厅直接拨付补偿金，用来承担公益林的各种管理及建设费用。公益林项目收益的是全社会，政府支付补偿金理所应当。这也是森林生态效益补偿金的主要来源。二是征收税费。可依据参考教育附加费的模式将生态补偿金作为一种附加费，由税务部门按照一定比例征收税金，将其列入财政管理，再由国家按照各地生态公益林的多少和效益值进行下拨，此方法在贫困山区应用比较有效，可有效解决补偿金征收无源的问题。三是林业部补偿。在育林基金或造林更新费中提取部分资金作为公益林补偿金，将其用于公益林病虫害防治，护林防火，科学研究等工作中。

2 森林生态效益补偿政策在实施中存在的问题

2.1 缺乏完善的补偿机制

目前，我国的森林生态效益补偿政策缺乏完善的补偿机制，当出现问题时，无法受到相关法律的保护，进而使得补偿资金落实不到位，增加了补偿资金的管理难度。补偿制度不完善会给带来很多资金管理问题，甚至补偿资金私用，监管不严格等问题，无法发挥出森林生态效益补偿资金的使用效果。

2.2 资金来源单一

虽然人们都认识到了公益林的重要性，但生态林的所有者、受益部门及单位之间，并未就拓展生态保护建设资金的来源渠道形成统一的共识，使得资金来源过于单一。一般情况下，生态林多处于经济不发达地区，财政收入无法满足生态林补偿资金的需求，而且随着经济的发展，补偿资金和建设保护资金之间的矛盾越加突出，其主要体现在两方面，一是生态林需要基础设施建设来满足防护工作的需求，因此需要大量的资金投入；二是国家降低了对生态林的补偿标准，由五项经费降为三项经费，产生资金不足的问题，特别是村集体拥有的重点公益林，严重缺乏建设资金，进而降低了村组织的工作积极性。

2.3 资金管理人员综合素质偏低

从事资金管理的人员多为基层森林管理人员，其不具备较高的专业管理水平，缺乏系统的培训，在工作中必然出现诸多问题；同时由于补偿制度和监督管理制度缺乏完善性，资金管理效果差，降低了资金的利用率。

2.4 补偿方式不完善

在我国森林生态效益补偿是以政府补偿为主，以财政转移为支付手段实现森林生态效益补偿的，以此提高林农的造林积极性。实际上森林补偿资金源于政府，仅依靠政府财政转移支付的方式无法实现对森林生态的全面保护，一是财政能力有限，如果盲目的将资金投入到森林生态效益补偿上，就会增加政府负担，阻碍了我国森林生态效益补偿政策的长期发展。二是在补偿中缺乏有效的监管，使得各个部门无法完成衔接，财政资金层层拨付，可能致使公款私用，拨付不到位等问题的发生，此种情况均不利于森林生态效益补偿政策的推行。

2.5 缺乏统一标准化体系

目前，我国森林生态效益补偿的内容尚未形成一个标准的体系，森林生态效益涉及的内容非常广泛，但由于相关经营者缺乏正确的认知，认为只要对生态效益补偿的某个环节进行资金累积就能实现社会效益，显然这是一个错误的认知。又或者有些林业部门并未对林业经营者的活动进行监督，尽管经营者建立了规划林业防护意识，但缺乏经验，也难以实现生态林应有的效益。此外，大部分林业部门仅对水资源费用、林业开发建设资金进行征收，未将国家与经营者的权利与责任区分开，使得经营者认为自己上交了资金责任就该由相关部门负担，自己只是负责资金投入，从而使得内部工作人员缺乏动力。

3 完善森林生态效益补偿政策实施的方法

3.1 制定合理的补偿标准

完善补偿标准是推动森林生态效益补偿的有效方法之一。一是提高补偿标准。经济发展迅速加快了通货膨胀速度，但森林生态补偿标准依然不高，跟不上时代发展的步伐。针对这种情况，需依据经济发展情况，提高补偿标准。还应划分生态林等级，分层补偿，对高等级的生态林加大补偿力度，进而鼓励林农创造高质量、高标准的林区。二是明确补偿对象。国有林场、自然保护区、村集体、个人是我国生态林的四种权属形式，以江苏省为例，自然保护区内的重点公益林，由财政和主管部门安排给管理单位，再由管理单位补偿给林农；村集体所属的公益林则由财政部门拨款，村集体进行分配；个人所属公益林则由政府直接补偿给个人。可以先制定一个基本补偿标准，再依据不同地区的相关因素制定地方补偿标准，全面提高森林生态效益补偿政策的实施。三是依据林木种类补偿。不同的林木产生的价值也不同，投入的成本也不同，因此需正确划分不同林木种类才能确保补偿标准的合理性。

3.2 提高补偿资金的监管力度

森林生态效益补偿资金发放数额较大，因此林业部门必须给予高度重视，组建专门的补偿资金监管部门或机构，主要负责发放、管理补偿金，确保资金使用管理的透明性，公开性。密切跟踪补偿资金的使用情况，及时发现问题，确保补偿资金的充分利用；因此未免补偿资金拨付不到位而影响生态林效益发挥，必须加强对资金的监督管理，保障补偿金及时发放到林农手中，确保补偿金效用的发挥。

3.3 拓宽资金来源

筹集资金不应单一依靠政府拨款，还应积极按照谁受益谁补偿的原则，建立多层次的公益林补偿渠道，使资金来源方法更加多元化，确保森林生态效益补偿能够筹集到足够的资金。例如：征税、发展森林生态旅游、发行生态彩票、政府生态购买、社会捐赠等方式吸引社会资金的加入，弥补森林生态效益补偿资金不足的问题。征税项目可以包括：工业、城镇生活用水，木材加工、运输贸易，狩猎、野生动物养殖、经营，森林旅游等，在风景区从事商业活动的单位或个人；将征得的税款用于生态效益补偿资金中，扩宽资金来源，减轻政府负担；社会捐赠可以通过成立生态公益林慈善机构，建立慈善资金，接受慈善机构的捐赠，或者通过广播、电视等媒体举办慈善晚会筹措补偿资金。

3.4 完善法律体系

森林生态效益补偿制度涉及到很多方面，例如：筹措补偿资金，发放，监管，保护被补偿人的权利等，因此必须制定完善的法律法规加以保护，并不是一部法律就可以解决的，必须结合实际情况，修改、完善各项法律法规，构建一个完善的森林生态效益补偿法律制度。国家在划分公益林及禁伐时都要有法所依，立法上要全面考虑林农财产权益，严格按照国家规定的程序和条件执行各项权利，全程监督资金补偿行为，确保其不被滥用。此外，补偿原则、范围、标准、方式等方面的立法不仅要考虑国情，更要确保补偿切实可行，又要站在林农的角度出发，做到合情合理，公平公正。

森林资源是国家发展的重要根基，也能保障人们的生活质量，因此相关部门必须认识到森林生态效益补偿的重要性，汲取优良的管理经验，结合地区实际情况，制定因地制宜的森林生态效益补偿政策，促进地区森林资源的发展，实现可持续发展。