客运索道市场准入制度的探讨

徐 伟 张 强 蔺鸿达 罗 原 纪 兵

国家客运架空索道安全监督检验中心 北京 100007

0 引言

客运索道属于特种设备，其安全性关系着乘客的生命，为避免可能出现的伤亡事故，须对客运索道的质量安全提出更高的要求。然而，我国客运索道几乎每年都有事故发生，虽然大多数属于无伤亡的乘客滞留空中事件，却引起较差的影响。为提供更加安全和舒适的旅游娱乐环境，满足人民群众不断增加的精神文化要求，必须加强客运索道的准入制度建设[1]，保证客运索道的安全运行。

目前，中国客运索道从立项建设到最终拆除的整个生命周期中，各阶段的市场准入、监督管理已基本具备，尤其是在设计阶段采取设计文件鉴定制度[2]、在制造阶段采取部件型式试验[3]和整机制造单位许可制度[4]、在运营阶段采取监督检验和定期检验制度[5]，并且相应制定出台了一系列法规、标准和技术规范，使得这些阶段的准入制度和管理措施相对完善。但是，在客运索道的前期规划和立项阶段、建设场地选址和选线及设备选型阶段、现场安装阶段，现有的市场准入制度存在着一定缺陷，其涉及范围和内容细节都不足以满足客运索道的安全需求。本文将对上述3个阶段的市场准入制度进行分析探讨，提出完善制度的方法，为下一步全面实施科学合理的安全准入制度提供理论参考。

1 客运索道建设前期立项阶段的准入

1.1 规划和立项准入

1.1.1 当前准入情况

索道建设的规划和立项准入审批涉及的相关部门与机构包括：林业、发展改革、环境保护、国土资源、住建、旅游、文物、宗教事务、市场监管、应急管理、文化、消防、电力、水务等。其中最主要的准入审批为：1）建设和规划部门规划审批（是否符合总体规划和索道专规）；2）住建部或省建设厅或直辖市园林局项目选址审批（客运索道是否已列入总体规划及有无专家论证报告）；3）发改委立项审批（项目是否符合国家政策的审批）；4）国土局建设用地审批；5）环保局环保审批。

1.1.2 存在的问题

1）林业、规划、建设、环保等索道审批部门与客运索道安全监察部门和设计鉴定部门脱节，未建立沟通机制和相关规章制度，客运索道的建设审批没有索道专业监管和技术机构的介入，导致存在不科学、不专业甚至不安全的索道项目。

2）当前立项审批部门的规范和国家标准中没有客运索道规划设计、审批准入的相关内容，缺乏统一的审批尺度、准确的评估角度和公认的评价方法。

1.1.3 市场准入建议

索道项目的监督管理与索道建设的每个环节都紧密联系，尤其是在最初索道的规划和立项、选址选线以及设备选型上，如果不合理，除影响正常的市场经营工作，还将对索道的安全运行、管理和安全监督带来极大的技术困难，并给后续的环境保护和环境风险的规避带来无法避免的障碍。

1）建议建设行政主管部门与特种设备安全监管部门建立沟通机制以及联动机制，在前期景区建设详细规划、客运索道规划选型、项目建设书、可行性报告、项目建设环评报告和建设项目申请报告时，可以要求专业技术机构同期介入。

由于景区规划与客运索道规划关系密切，部分景区客运索道规划缺失的问题将导致客运索道建设处于无源之水、无本之木的尴尬局面，客运索道规划应作为景区总体规划的专项规划融入其中，即景区总体规划含有客运索道交通规划的内容。专业技术机构可以协助指导景区主管部门完成景区规划编制和索道建设详规编制及审批。专业技术机构的协助指导可使景区总规和客运索道建设专规的编制更具安全性、科学性、和谐性、舒适性、经济性以及前瞻性。

2）项目审批时附加客运索道监管部门即市场监管总局和专业技术机构的审查意见。建议建立部门联合审批准入机制，可以由林业部门、发改委等相关审批部门牵头，组织地方政府相关部门联合审批，将专业技术机构对客运索道建设的可行性研究报告的审查意见作为审批准入的前置条件，充分发挥专业技术机构的技术把关作用，确保索道整个生命周期内的安全性。

3）建议修订立项审批的规范和国家标准，增加客运索道的准入内容。①《风景名胜区规划规范》中可以增加将客运索道纳入整个景区交通规划的相关内容；②《风景名胜区建设管理规定》、《国家级自然保护区规范化建设和管理导则》对索道审批手续中可以增加客运索道需要国家市场监督管理总局和专业技术机构先期对规划和可行性研究报告安全审查结论的规定；③《自然保护区生态旅游规划技术规程》、《自然保护区工程设计技术规范》中可以增加客运索道规划设计审批准入内容。

1.2 环保准入

1.2.1 当前准入情况简述

1）客运索道建设项目必须符合的法律法规：《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国水土保持法》。

2）客运索道建设项目应进行环境评估或环境影响评价，完成并提交环评报告。环境评估内容至少包括：植物生态影响、动物影响、噪声（居民区的噪声要求）、树木、病虫害、火灾、景观、土壤、社会环境、大气、固体废弃物、水体、地质地貌、植被。环评报告中还应包括环境保护和环境恢复措施与方法以及是否符合国家环境保护要求的结论。

3）环保部门将组织专家论证会，决定准入与否。

1.2.2 存在的问题

1）环评论证会、环评报告、环评审批暂无索道专业监管和技术机构的介入，可能导致出现片面的结论和不科学的准入结果。

2）评价标准缺失 客运索道建设环评缺少专业性环境影响评估标准，从而导致客运索道环评工作缺乏行业专业性环境影响评价规范指导，环境保护部门对项目是否影响环境时，往往只片面关注项目本身有无环保措施、有无环境污染和生态破坏等，而忽略了索道的建成对整个景区环境保护工作带来的有利影响的一面。

3）缺乏全流程环保评价 缺乏对已建成索道的环保工作、环保措施的评价。

1.2.3 市场准入建议

1）建议客运索道建设环评阶段，由索道专业技术机构提前介入，可以根据项目实际情况，提出更符合实际、更全面、更科学的评审意见和建议。

2）建立客运索道项目环评专业的标准、方法和体系。

3）全流程监控索道环保工作，针对每条索道给出不同的环保评级。

1.3 安全准入

1.3.1 当前准入情况

部分省份在索道建设的规划和立项准入审批时，同时要求进行安全评估，召开安全评估论证会，提交安全评估报告。该举措对于实现安全关口前移、有效规避后续风险和经济损失十分必要，但此项准入审批没有在全国展开。

1.3.2 存在的问题

安全评估论证会和安全评估报告没有市场监管机构和专业技术机构的参与；安全评估的内容没有覆盖索道生命周期全过程的安全要求；没有统一的安全评估规章制度和国家或行业标准，从而使客运索道建设中存在着可避免的安全事故隐患和资源浪费等现象。

1.3.3 市场准入建议

客运索道安全准入是客运索道工程建设的重要关口，应当由索道专业技术机构对前期项目的设立进行专业安全审查，提出安全审查意见和安全鉴定报告，至少包含下列安全准入的评价：

1）海拔高度安全准入 在高海拔、高寒地区建设索道是否应当受到限制。这些地区设备由于气候等自然原因和维保困难等原因易出故障，且出现故障时受环境因素影响几乎无法对线路乘客实施营救。根据已有经验，不建议在海拔4 860 m以上地区建设客运索道，对于海拔高度在4 000 m至4 860 m间建设的索道，要求严格论证乘坐人员保护、环境保护、设备性能、职业健康、应急救援的可行性。但由于设计文件鉴定是在建设项目全部审批内容结束、索道已经开工建设后进行的，实际上已经很难阻止项目的实际运转和操作。故应在项目审批的前期就进行此项安全审查。

2）运量规划评价 上下站周围场地大小，客流量大小，是否存在拥挤踩踏可能性。

3）人员疏散评价 审查下山疏散通道、景区立体交通规划。客运索道与其他交通方式应衔接便利、通畅，客运索道的服务设施与景区资源实现融合、互补。审查能否形成循环道从而降低拥堵的可能性、能否组织游客更快疏散、线路会否导致游客长时间滞留、线路能否解决游客突发疾病或意外受伤时可快速坐索道下山。

4）线路安全评价 全区域是否安全可靠。①不在火灾高发区；②自然灾害的条件：雪崩、寒冻、山体滑坡、泥石流常发概率；③雷击区域情况；④全区域风暴、海啸常发概率。

5）救援安全评价 组织实施全区域救援的难易程度。

6）电力安全评价 ①备用电源和备用动力；②周围电力线、磁场影响情况。

7）通讯安全要求 外线固定电话、手机信号源、对讲机信号稳定情况。

2 客运索道建设场地选址、选线、选型的准入

2.1 当前准入情况

1）客运索道建设项目的前期选址、选线、选型，没有实施专业准入审批制度，索道选址、选线、选型由景区建设单位和该索道的设计制造单位商定，或由设计制造单位在可行性研究报告中独自提出，只要景区建设单位不提出异议，在没有经过严格的技术审查情况下，就将流转进入项目规划行政审批阶段。

2）选址和选线时需要进行场地的地质勘察，地质勘察的准入：①地勘单位准入要求：按照《工程勘察资质分级标准》，具有工程勘察甲、乙级资质单位。②地勘报告的结论意见：场地地质构造状况；水文地质情况；洞、坑、穴情况；土质分析；滑坡和防治措施。但地质勘察报告仅作为设计制造单位前期初步设计时参考，并未作为立项审批的前置准入条件。后期在设计文件鉴定时，设计单位会提交地勘报告给设计文件鉴定机构查看，但地勘报告的结论只要设计单位无建设异议，在项目立项审批时就不再对此进行准入审批。

2.2 存在的问题

1）可行性研究是通过对项目的主要内容和配套条件，从技术、经济、工程等方面进行项目建设必要性和可行性的研究和分析比较，并对项目建成后可能取得的财务、经济效益及社会、环境影响进行预测，从而提出是否值得投资和如何进行建设的分析评价意见。当前客运索道建设项目的可行性研究尚不规范，景区客运索道项目建设可行性研究报告缺乏专业性工作指南，项目研究缺失客运索道产生与退出全过程环境影响系统识别内容。

2）部分索道建设者、投资者、审批者对客运索道技术和相关专业知识了解较少，前期选址、选线、选型以及后期立项审批时缺少客运索道专业技术指导，导致出现资源浪费型的随意建设，其结果是索道投入使用后惨淡经营，无力挣回投资，更无法保证运营中的安全投入。有的索道不适应旅游景区发展需要，不得不更新改造，造成资源浪费；还有的索道选址、选线和选型的错误建设导致索道线路处于危险环境中，日常维护和线路救援也极其困难，为之后索道可能出现的各种故障和事故埋下隐患。

3）索道的选址、选型、选线过程中没有专业技术机构介入，设计单位在索道项目立项批准后正式施工时才送交设计鉴定，但此时设备型式和线路等都已经确定，即便从技术上认为选型有问题、救援困难时，也难于更改方案。

2.3 市场准入建议

1）在前期客运索道可行性研究以及规划选址、选线、选型时，建立相应的准入规章制度，规范客运索道可行性研究报告编制工作，建立客运索道可行性报告编制质量评价体系，并且专业技术机构应当提前介入，对可行性研究报告和客运索道的选址、选线、选型进行全面与专业的技术审查，出具审查报告，该报告作为申请立项的前置条件。

2）可行性研究报告一般包括建设的必要性、线路、索道型式方案、技术参数和设备、人员和机构设置、索道的安全措施和救护、附属设施建设、环境保护、效益和风险分析等内容，专业技术机构的提前介入审查，可以将不良的预判风险控制住，对该索道项目是否贯彻国家宏观经济政策、方案合理性、可行性分析和预测估算的准确性、方案的安全性、风险分析的透彻性、方案的生态环境影响进行综合审查评价，从一开始就纠正错误思维，将未来可能引起的运行风险、安全风险和社会风险遏制于未然。

3）场地选址准入审查内容

①是否已纳入整体规划，应遵守景区规划区域与环境容量管理要求。索道建设和整个景区近期和远期规划一致。

②站址交通便利。选址规避生态保护的敏感地带，设在靠近景区、交通和服务配套便利地方。

③站房建设体量尽可能少，尽量减少土石方开挖量。

④站址建设有无可能对植被造成较大的破坏。尽量少砍伐或不砍树木。

⑤站址的隐蔽性，对景观的破坏性。建设形式与周围景观应相协调。站房与景点保持一定距离和高差。

⑥站址内地形是否平坦，地层稳定（未在地震带上），有无不良地质作用（土壤对接地电阻的影响），施工条件是否良好。

⑦站址的气候条件：大雨、暴雪、台风、冰冻的影响。

⑧场地旁不存在雪崩、滑坡。

⑨场地内无塌方危险、无溶洞。

⑩场地未在洪水、泥石流流经冲击区域。

⑪场地未在火灾高发区域。

⑫站址及线路建在军事设施附近的准入要求：军事管理部门的批准和要求。

⑬多条索道规划时，应布局合理，索道间相互和谐，资源互补，无经营风险，不应有可能出现恶性竞争的现象。

4）选线的准入审查内容

①安全、可靠、环保，符合林业、文物等法律法规。

②线路尽量隐蔽，选线应优先考虑游客最难攀登和逾越区段并尽可能从无景点区域通过。

③通过线路和支架调整保护客运索道线路和区域的珍稀树木，减小对珍稀动物迁徙通道环境的影响。

④尽量不破坏景观，能与景色互补。

⑤线路有无跨越交通要道、高速公路、铁路、机场等设施。有无跨越部门批准，跨越时应遵守的规范和救护要求。

⑥线路下方重要建筑、寺庙、公园、居民区、野生动物放养区、保护古树群的情况。

⑦线路有无不良地质条件和自然灾害的条件，有无块石滚落或崩塌的可能性。

⑧线路会否导致游客长时间滞留，产生过多垃圾和污水，从而不利于景区环保。

⑨线路跨越的河流、大海、海峡、深沟的情况。

⑩线路上最大距地高度和最小距地高度的要求，应选择最少的水平救援设施线路。

⑪风力、风向和风口情况。线路应与主导风向不正交并且常年经常性风力应不超7级。

⑫上下方电力线情况。

⑬侧面障碍物，偏摆间距是否满足规范要求。

⑭旅游吊椅索道的长度和距地高度是否在限制范围之内。

⑮线路救援通道，夜间运行救援的方案。

⑯跨距符合要求。

5）选型的准入审查内容

①选型应考虑旅游定位、环境的适应性，要满足景区远期发展规划的需要。要充分考虑景区不断发展的潜在需求。选定的型式应有前瞻性。

②设备型式方案应节能、节地、节材、减排。

③噪声的控制。

④线路3.5 h内完成紧急救援的可能性。线路上采用水平救援的跨数（区段数）应当限制，水平救援区段越多，需要的救援人员就越多，需要到达的险峻地区也越多，救援设备操作的时间将加长。设备越多损坏的概率就越高，最终将影响救援效率。更为重要的是，水平救援工作本身便存在较大的风险性。所以线路水平救援段数建议限制为最多2 ～3处。

⑤循环式线路倾角。

⑥线路速度。

⑦运载工具形式及数量要求。

⑧客流量与型式的匹配，谨慎选择运量和单程运行时间。山岳型旅游景区游客乘坐率较高，设计运量应尽可能减少排队时间，另外线路乘坐时间不要过长，如1 000 m以上线路不适宜建设固定抱索器索道。

⑨索道线路侧形是否合理，支架数量是否合理。建议的支架数量：固定抱索器连续循环式13 ～15个支架/km，固定抱索器脉动式7 ～9个/km；脱挂抱索器式5 ～7个/km；双线往复式尽量不设或少设支架。

⑩往复式客运索道牵引索与承载索缠绕可能性。

⑪舒适性要求：客运索道应注意适应和满足景区评级要求，注意综合舒适性能。

⑫核算检查主要设备的选型如钢丝绳、驱动机（含围包角）、电动机、张紧行程、初张力等是否合理合规。安全保护措施是否齐全并符合规范。

6）技术经济性准入审查内容

选址、选线和选型的经济性要考虑投资和收益的匹配。当前少量客运索道建成后没有或很少有游客乘坐，甚至被迫停业，故技术经济性是否可行应作为准入审查内容。

①估算投资额和回报期、投资和景区规模的匹配、每年客流与收入预算、可否维持日常维保配件费用。

②景点可看性，景点知名度和吸引游客程度，有无实质性可看景色。

③与景区外交通衔接便利性，下站应尽量交通便利，最好是人流集散之地。

④规划线路有无被公路等其他交通方式替代的风险。

⑤景点要有一定的高差，350 m以上最好。

⑥索道型式是否符合较佳的经济性。

3 客运索道安装的准入

3.1 当前准入情况简述

1）安装单位许可

安装客运索道必须按照《特种设备生产和充装单位许可规则》的规定，满足相应的人员、场地、设备、质量保证体系等条件要求，获得国家市场监管总局的许可（制造和安装捆绑许可），或者省级市场监管部门的许可（安装单独许可），取得《中华人民共和国特种设备生产许可证》。

2）安装作业人员准入要求

①安装人员须按照《特种设备作业人员考核规则》的要求，参加各省级市场监管部门组织的考试，取得名为修理的资格证书，即可进行索道的安装工作。

②焊接操作人员须按照《特种设备焊接操作人员考核细则》的要求，参加各省级市场监管部门的统一考试，取得焊接操作人员资格证书。

3）安装告知

安装单位应在索道安装施工前将安装情况书面告知直辖市或设区的市级市场监管部门。

3.2 存在的问题

1）客运索道建设的施工技术水平亟待提高。国内各安装公司的人员技术水平低、安装设备落后，而且没有相关的安装技术规范，安装时各个公司或公司内的不同人员安装的技术手段、安装程序、对安装技术的理解各不相同，导致安装质量参差不齐、时好时坏，检验机构安装监督检验的内容又有限，从而存在相当大的安装隐患。

2）索道设计文件鉴定结论为合格是索道项目开始安装建设的必要条件之一，但该项要求在实际操作中并未得到很好的贯彻，有些索道项目尚在设计鉴定过程中就已经开始安装，某些地方审批安装公司进场安装时未将此项作为前置条件，这样就无法保证索道开工建设的合理、规范、有序。

3）钢丝绳编结人员在2019年以前需要参加质监系统统一组织的编绳人员资格考试，取得资格证书后方可进行编绳工作，后来此项准入条件被取消，从而导致任何人无需具备特定技术资格便可以编结钢丝绳，编结质量在毫无技术指导和缺乏约束监管的条件下大幅度下降，存在较大的安全隐患。

3.3 市场准入建议

1）制定安装通用技术条件，统一安装的技术要求，提高安装质量。制止客运索道安装中的野蛮施工、粗制滥造、乱砍乱挖等不良行为。其中尤其注意制定放绳技术要求、抱杆要求、现场运输与临时索道要求、施工测量要求、钢丝绳编结技术要求。

2）客运索道建设工程缺乏绿色文明施工规范的指导。安装过程中绿色文明施工管理良莠不齐，客运索道建设环境影响个案，成为建设反对者的口实。应尽早制定《客运索道建设绿色文明施工规范》，对索道的施工提出环保准入要求和制度，建立安全与绿色文明施工的保证体系，落实安全与绿色文明施工责任和预防保障措施，保障人员、环境和设备的安全，并纳入安装监督检验范围。或者引入环保验收，作为竣工验收的前提条件，即按照《建设项目竣工环境保护验收管理办法》，参考环境影响报告书的内容要求，由当地环保部门组织环保工程的验收，通过验收的客运索道获得建设项目环保工程验收合格证。

3）恢复编绳人员准入考试制度，编绳人员必须参加资格考试取得证书后方可编绳。

4）引入安装监理，制定《客运索道设备安装监理技术规范》等标准，建立相关规章制度，让有相应资质的监理单位对客运索道工程建设进行全过程环境监理工作、全过程土建工程监理工作、设备安装监理工作，出具监理报告，作为竣工验收的前置条件。

4 结语

我国客运索道起步晚，安全基础薄弱，国内设计建设单位水平参差不齐，立项审批部门和监管部门对于客运索道的技术知识了解不深，索道管理和作业人员的综合素质、专业知识和安全意识水平相差很大，如果没有全面完善的准入机制作为门槛，会让索道在生命周期的各个阶段存在隐患，最终转化为故障乃至事故。要想完善客运索道的市场准入制度，应当首先从准入制度存在缺陷、准入技术基础较为薄弱的前期立项阶段、建设场地选址选线和选型阶段、现场设备安装阶段开始。本文分析了上述各阶段存在的市场准入问题，提出了准入制度完善的途径和方法，可为相关部门制定客运索道的监管政策提供参考。