美国联邦法院对公司犯罪暂缓起诉协议的审查标准

● 王克文/文

美国联邦司法部自2003年起频繁的采用暂缓起诉协议和不起诉协议这两种措施来处理公司犯罪。暂缓起诉协议运作的机理是，联邦司法部与涉案企业达成双方协议，涉案企业承认犯罪事实，采取措施提升内部合规，联邦司法部在整改期限内对涉案企业暂缓起诉。如果涉案企业不发生违反协议约定的事由，起诉将被撤销；反之，联邦司法部将会基于涉案企业承认的犯罪事实提起刑事指控。联邦司法部和涉案企业双方达成协议后将该协议提交到法院，向法院提起刑事指控并申请暂时中止该刑事指控，法院批准后，该刑事指控在协议期内暂时中止，同时该协议生效。不起诉协议运作机理与暂缓起诉协议类似，与暂缓起诉协议的主要区别有两点，一是不起诉协议由联邦司法部和涉案企业双方签署后无需法院审批即生效；二是在不起诉协议运作中涉案企业没有被正式提起刑事指控。自联邦司法部对公司犯罪采取暂缓起诉协议措施以来，直到2012年，联邦法院对暂缓起诉协议都是形式审查并批准。

一、美国联邦法院审查暂缓起诉协议的标准

理论界对联邦法院审查暂缓起诉协议的标准有很大分歧。司法实践中也存在分歧，下面2个是上级法院否定或推翻下级法院的观点的案例，受到理论界的广泛关注。案例一中的一审法官第一次详细分析审批暂缓起诉协议的权力来源和审查标准，案例二是联邦法院第一次驳回公司犯罪暂缓起诉协议的案例。

（一）具体案例

案例一：美国政府诉汇丰银行案。2012年联邦检察官指控汇丰银行没有实施行之有效的反洗钱制度和帮助受美国制裁的国家进行金融交易，并向法院提交暂缓起诉协议等材料，申请将该刑事指控暂缓执行5年。John Gleeson法官批准检察官申请的同时，认为法院有权监督暂缓起诉协议的执行，要求涉案企业在暂缓起诉期间向法院提供协议执行情况的季度报告。［1］United States v. HSBC Bank USA, N.A., No. 12-CR-763, 2013 WL 3306161（E.D.N.Y. July 1, 2013）.联邦检察官没有提出上诉。2015年第三人向该法院申请公开汇丰银行合规监督员提交给法院的执行报告，法官裁定将删减后的公司合规报告向申请人公开。［2］United States v. HSBC Bank USA, N.A.,No. 12-CR-763 （JG）,2016 WL 347670（E.D.N.Y. 01/28/2016）.联邦检察官提出上诉。联邦第二上诉法院推翻该裁定，认为法院无权监督暂缓起诉协议的执行，合规监督员提交的合规报告不属于法院的文件资料，不应对外公开。［3］United States v. HSBC Bank USA, N.A., 863 F.3d 125 （2nd Cir. 2017）.

案例二：美国政府诉福克公司案。2014年联邦检察官指控福克公司于2005年至2010年期间向美国制裁的伊朗等国家非法出口源于美国制造的航空零部件、技术等，并向法院提交暂缓起诉协议，申请暂时中止刑事指控。Richard J. Leon法官认为协议对该公司处罚太轻，与公司的涉罪行为严重不匹配，检察官没有妥适行使检察裁量权，不批准暂缓起诉协议。［4］United States v. Fokker Servs. B.V., 79 F. Supp. 3d 160 （D.D.C. 2015）.联邦检察官上诉后，联邦哥伦比亚上诉法院推翻该裁定，认为法院无权实质性审查暂缓起诉协议。［5］United States v. Fokker Servs. B.V., 818 F.3d 733 （D.C. Cir. 2016）.

（二）审查标准

1.联邦地区法院的审查标准。一审法官为了扩大对暂缓起诉协议的审查权和监督权，将批准暂时中止刑事指控与批准暂缓起诉协议分开处理，通过援引司法监督权来实质性审查暂缓起诉协议和监督协议执行。

（1）暂时中止刑事指控的审查标准。John Gleeson法官认为批准暂时中止刑事指控的权力来源是快速审判法案。具体标准是暂缓起诉协议是否用作真实的审前分流和刻意规避审判期限。法院应当对协议的公正性和充分性进行有限的审查来认定协议的真正目的，决定协议是否确实被用作公司合规改造。没有惩罚性措施和预防再犯罪方案的协议不能被认定是为了被告人的改造，应当被拒绝。［6］United States v. Saena Tech Corp., 140 F. Supp. 3d 11 （D.D.C. 2015）.

（2）对暂缓起诉协议的审查标准。一审法官认为实质性审查暂缓起诉协议的权力来源于法院的司法监督权。法官的审查重点和标准并不相同。John Gleeson法官认为如果暂缓起诉协议的条款内容或者协议执行违反了合法性要求或者有悖正当性，法院有必要介入维护司法公正。Richard J. Leon法官从社会公众和被告人的角度来审查暂缓起诉协议，其认为如果检察官对涉案公司的惩罚过分宽容或者过分严厉，司法公正都会受到损害。考虑到检察官对福克公司的惩罚太过于宽容，与福克公司极其恶劣的违法行为严重不匹配，驳回暂缓起诉协议。［7］同前注［4］。如果暂缓起诉协议是非法的或者是有异常问题的协议，如极其不公正或者不当的协议等应当被拒绝通过。［8］同前注［6］。

2.联邦上诉法院的审查标准。联邦哥伦比亚上诉法院和第二上诉法院的观点是，快速审判法案没有授权法院对暂缓起诉协议实质性审查，法院以暂缓起诉协议内容不当为由拒绝审批是不正确的。

（1）法院无权对暂缓起诉协议实质性审查。具体理由如下。一是联邦检察官独享刑事指控权，法院介入空间极其有限。决定是否提起刑事指控、提起何种刑事指控、提起刑事指控后再撤销都是专属于检察官的自由裁量权，法院审查检察官的刑事指控决定是受到严重限制的。检察官有能力而且适合作出刑事指控决定，联邦最高法院多次强调法院没有能力来胜任该项任务，一般情况不应该自诩聪明的事后审查检察官的刑事指控决定。司法监督权介入检察官的刑事指控权将耗费大量成本，阻碍检察官执法，导致案件拖延，检察执法功能受损。［9］同前注［5］。二是暂缓起诉协议与刑事指控性质相同，法院无权实质性审查。刑事指控权由检察官专属行使，暂缓起诉协议与检察官刑事指控权无本质性区别，暂缓起诉协议内容是否充分专属于检察官的裁量权范围，法院不应对协议内容是否充分进行评价。法院不能以被告人应当受到更加严厉的刑事指控或者惩罚为由驳回暂缓起诉协议。法院如果因暂缓起诉协议内容不充分就拒绝审批等于实质性、非必要的侵犯了检察官的基本权力。法院没有能力胜任审查检察官提起和驳回刑事指控的理论，同样适用于法院审查暂缓起诉协议。与传统的刑事指控决定类似，暂缓起诉协议也是检察官考虑证据强度、起诉的吓阻效果、执法优先事项等因素作出的决定，法院是不适合对其进行实质性监督的。［10］同前注［3］和［5］。

（2）法院不应当监督暂缓起诉协议的执行。法院的司法监督权用以纠正侵犯合法权益的行为，维护司法公正，预防违法行为。司法监督权的行使是有条件的。合法推定原则适用于检察官负责的刑事执法工作，在没有相反证据的情况下，推定检察官正确履行职责。在没有明显的证据显示检察官违法执法的情况下，法院不应当对检察官的执法行为行使司法监督权。联邦第二上诉法院认为，John Gleeson法官错误的行使司法监督权，其先假想检察官将来有可能违法执法，据此援引司法监督权来监督暂缓起诉协议的执行，犯了逻辑性错误，侵犯了检察官的执法权。该案中法院没有独立的司法监督权来监督暂缓起诉协议的执行。［11］同前注［3］。

二、借鉴与启示

最高检于2020年3月开启涉案企业合规试点，2022年4月在全国推开。企业合规试点全面推开以来，检察机关坚持不突破现行法律和政策，积极引入第三方监督评估机制，充分结合不捕、不诉、量刑从宽等政策，依法办理大量企业合规案件，大幅提升涉案企业合规改革的影响力。试点取得成功后将面临立法问题。当前世界上英国、加拿大等国家都设立暂缓起诉协议制度，法院对暂缓起诉协议实质性审查。［12］Peter R. Reilly,Sweetheart Deals, Deferred Prosecution, And Making A Mockery Of The Criminal Justice System: U.S.Corporate Dpas Rejected On Many Fronts,50 Ariz. St. L.J. 1113（2018）.有观点提出我国应当引入暂缓起诉协议制度。［13］参见陈瑞华：《企业合规视野下的暂缓起诉协议制度》，《比较法研究》2020年第1期。建议借鉴美国的审前处置制度，构建附条件不起诉（不起诉协议）和暂缓起诉协议并行的双轨制，法院审查暂缓起诉协议的合法性，不审查合理性。

（一）构建附条件不起诉和暂缓起诉协议并行的制度

1.设立暂缓起诉协议制度的必要性。适用暂缓起诉协议可以向社会昭示打击巨头企业犯罪之决心，使涉案企业免受直接起诉带来的不利后果的同时，兼顾社会效果。美国联邦检察官有权自主决定适用不起诉协议却在部分案件中选择适用暂缓起诉协议，且适用比例较高，［14］2020年和2021年适用暂缓起诉协议案件数是不起诉协议的3倍左右。参见https://www.gibsondunn.com/2021-yearend-update-on-corporate-non-prosecution-agreements-and-deferred-prosecution-agreements/（最后访问日期2022年4月11日）。是权衡利弊下做出利益最大化的选择。采取暂缓起诉协议对检察官更加有利，采取暂缓起诉协议即要对涉案公司提起刑事指控，提起刑事指控意味着对涉案公司的社会谴责，检察官向社会公众表明惩治公司犯罪的决心和态度，获得社会公众的更多支持和理解。［15］Mary Miller, More Than Just A Potted Plant: A Court’s Authority To Review Deferred Prosecution Agreements Under The Speedy Trial Act And Under Its Inherent Supervisory Power，95 Tex. L. Rev. 1451（2016）.该理由在我国同样也适用，特别是出现类似汇丰银行这种社会影响力大的巨头公司涉罪案件，或者社会反映强烈的公司重罪案件，起诉后暂时中止的达摩克利斯之剑比附条件不起诉对企业的威慑力更大，警示效果和社会效果更好，在此情况下适用附条件不起诉可能招致猜忌和不满。从国外的司法实践来看，暂缓起诉协议适用的案件数量极少，2020年英国、法国分别是3个、2个，［16］https://www.gibsondunn.com/2020-year-end-update-on-corporate-non-prosecution-agreements-and-deferredprosecution-agreements/（最后访问日期2022年4月11日）。2021年英国、法国、巴西是3个、4个、4个，美国近5年来每年的总数在20个至40个之间。［17］同前注［14］。我国也不宜扩大暂缓起诉协议适用的案件范围，建议在巨头公司涉罪案件或者涉罪行为较重等社会广泛关注的公司案件中适用。鉴于暂缓起诉协议有必要设立但是适用范围小，立法中仍然需要留出必要的暂缓起诉协议制度接口供检察机关选择适用。

2.设立附条件不起诉制度的必要性。我国的中小企业抗风险能力相对较弱，需要采用尽量对中小企业损害最小的措施来处置违法犯罪行为。附条件不起诉对涉案公司更加有利，该措施不需要提起正式的刑事起诉，涉案公司不会被贴上标签，无需承担刑事起诉带来的不利后果。实践也证明设立附条件不起诉制度是必要的。我国参照附条件不起诉模式进行的企业合规试点取得较好成效，通过第三方监督机制的普遍适用，涉案企业在不被提起公诉的情况下，在第三方组织的监督下积极完善企业规章制度和内部控制，促进中小企业健康长远发展。构建附条件不起诉和暂缓起诉协议并行的制度，检察机关根据案件具体情况选择适用，一般情况下对涉案企业适用附条件不起诉措施。这种设置符合我国当前的实际，也为检察机关处置特殊涉案企业留有适当的空间。

（二）法院对暂缓起诉协议的审查

暂缓起诉协议的本质是审前处置措施，根据我国刑诉法，检察机关对审前分流负责，且不受法院的审查。法院要审查暂缓起诉协议需要通过修法来突破现有法律规定。修法突破要有合理限度，原则上坚持宪法赋予的固有职权不被其他机关侵犯。如企业合规工作将来可能延伸到侦查阶段和审判阶段，但是检察机关不宜侵犯侦查机关的侦查权和法院的审判权。美国联邦司法部通过辩诉协议将企业合规工作延伸到审判阶段，但未侵犯法院的审判权。同理，法院审查暂缓起诉协议不宜侵犯检察机关审前分流的处置权。

1.法院无权审查暂缓起诉协议的合理性。我国采取起诉法定主义和便宜主义相结合的起诉原则，检察机关有权对较轻犯罪采取不起诉措施。与美国刑事指控权归属的制度设计相似，我国的起诉裁量权也是由检察机关专属享有，且检察机关作为刑事审前主导机关，全权决定审前分流措施。检察机关在行使起诉裁量权时，综合考虑涉案企业的具体情况，犯罪的严重程度，社会公众接受的程度，是否起诉带来的直接或间接后果，企业合规的成本和收益等多种因素，权衡利弊后作出具体决定。暂缓起诉协议与附条件不起诉、不起诉等措施一样，都是检察机关行使起诉裁量权后的审前分流措施，暂缓起诉协议不涉及涉案企业的定罪问题，法院无权介入和干涉检察机关行使起诉裁量权，无权实质性审查暂缓起诉协议的合理性，否则是非必要的侵犯了专属于检察机关的起诉裁量权。如果法院有权对暂缓起诉协议进行事后的实质性审查，认为协议内容对涉案企业的处罚过分宽容或者严格，或有其他不合理之处，不批准协议，必将影响到检察机关依法行使起诉裁量权，影响正常合规工作，有损检察执法权威、执法效率和效果。有观点提出，暂缓起诉协议给涉案企业增加的义务类似刑罚制裁，美国的多个暂缓起诉协议是参照《联邦量刑指南》加以设定，检察官兼具有裁判者身份，所以需要法院对暂缓起诉协议实质性审查。［18］参见李本灿：《域外企业缓起诉制度比较研究》，《中国刑事法杂志》2020年第3期。暂缓起诉协议给涉案企业增加的义务可能类似或者参照刑罚制裁来设置，但这些义务是检察机关在审前分流中施加的具体措施，并非定罪后的刑罚制裁，法院不宜介入专属于检察机关的审前决定。我国台湾地区的法官认定缓起诉的性质不属于刑罚，附条件缓起诉中“应履行之负担，并非刑法所定之刑罚种类，而系检察官本于终结侦查之权限，为发挥个别预防功能、鼓励被告自新及复归社会等目的，审酌个案情节与公共利益之维护，经被告同意后，命其履行之事项，性质上究非审判机关依刑事审判程序所科处之刑罚。”［19］黄鼎轩：《缓起诉协议于法人犯罪诉追之应用 》，《法令月刊》2018年69卷2期。需要说明的是，暂缓起诉协议和认罪认罚从宽协议有本质上的区别，虽然暂缓起诉协议和认罪认罚从宽协议都是由检察机关与犯罪嫌疑人协商签署后提交到法院，但是认罪认罚从宽协议涉及到犯罪嫌疑人的定罪问题，定罪权力专属于法院，为审查和认定犯罪事实的真实性，法院有权实质性审查认罪认罚从宽协议。