乡村城镇化过程中环境问题的法理探析及其对策研究

山东理工大学 何玉凤

一、乡村城镇化的基本概况

（一）乡村城镇化的概念

乡村城镇化通常意义上指的是农业人口转化为非农业人口，进而向城镇性质的居民点聚集，乡村地区转变为城市地区或乡村地区的城市化要素逐渐增长的过程。主要的表现特点是不同要素在乡村城镇之中持续集聚，乡村城镇人口不断增加，城镇数量、规模不断扩大，城镇化的质效持续提升等。这个过程是以工业为主体的非农产业聚集发展的必然结果，是乡村社会慢慢地实现向现代化演进的核心过程，是传统乡村文明向现代城市文明的变迁，是全面建设小康社会实现乡村振兴发展的关键内容。

总体而言，城市规模比城镇大，城镇兼有城乡两方面的特征，是介于城市和乡村二者之间的社区集合体。作为乡村的经济、文化、政治中心，城镇的角色由城镇来扮演，作为乡村区域内的城与乡、工与农结合体，又可以称之为建成城镇化体系的根基般的存在，因此，提高我国城市化水平的重要基础就是城镇化。

（二）乡村城镇化的意义

近些年来，城镇化的提升吸引了大量的乡村劳动力进镇务工、经商、办企业。十五届三中全会强调：“小城镇建设是推动乡村发展的一个大战略”。《中共中央国务院关于推进小城镇健康发展的意见》强调：“加快城镇化步伐，实现工业化和城镇化协调推动，能够促进农村人口被城镇吸纳，降低人们扎堆涌入大中城市的风险，解决大中城市面临的就业压力，实现大中小城市和小城镇协调发展相互兼顾的城镇化效果。”

1.有利于促进乡村社会治理

构建和打造乡村社会制度以及实现乡村和谐社会，必须通过提高城镇化水平来推动。就农业经济领域的问题来说，乡村社会问题形式更加不容乐观。城镇化进程对社会保障体系的完善起到关键作用，我们应当通过合理的政策方式，引导城市中相对来说剩余的文化和社会资源投向农村，提升乡村业余文化生活水平，积极招募志愿者投身乡村社会和环境、文化等领域，贡献自己的一份力量，进而帮助农村发展和高山社会及文化环境氛围。

2.有利于促进乡镇企业二次创业和农村劳动力就近解决

我国乡镇企业因分布过于分散，造成经济效益滑坡、后劲不足。具体来说还有信息闭塞、交通不便、难以形成规模经济等缺点。由此，推动小城镇建设能够为乡镇连片发展，以及发展人才和创业氛围提供良好的载体。经济发展离不开劳动力向产业部门大量转移，从实际来看我国农民工外出务工三分之二人次都出了县域甚至出省务工，可见推动乡村城镇化发展可以促进乡村劳动力就近转移，缓解大、中城市“民工潮”的压力。

3.有利于促进乡村现代化的发展

实现城镇化发展，决定着乡村向现代化进程的阔步前进。人们生产和生活聚集到一定的现代化程度就会形成城镇化效应。各级各类城镇就是这一发展过程的现实形态和落脚点。在我国的欠发达地区，人们在城镇化发展中更关注如何选择具备发展潜力的城镇作为新的落脚点。往往是因为这些生产力的集合所产生的聚集和辐射效应，才能够具备带动落后地区发展尤其是乡村社会发展的能力，乡村的经济发展有利于进一步推动乡村发展向现代化迈进。由此可见，推进乡村城镇化是非常必要也是很紧迫的，同时提升乡村城镇化水平也是构建社会主义乡村的必然要求和根本遵循。

二、乡村城镇化过程中出现的环境法律问题分析

（一）乡镇企业的粗放发展导致环境污染

乡村城镇化会带来乡村工业化。当前中国乡镇工业规模很大，但基层乡镇行政部门对环境监管的力度不够，监督与管理乡镇企业的过程中难以形成真正的效果，造成了部分乡镇企业生产违禁产品的情况，此外，大中城市的环境污染在乡镇现代化进程中也会转移部分落后技术与环境污染媒介。发达地区或城市将一些污染严重的陈旧工艺或设备想方设法转移至乡镇，而乡镇企业本身又没有技术和资金等能力去科学处置各种污染物问题，这就造成环境污染问题越来越严重。加之“离土不离乡”传统观念影响，工业与生活争夺生存土地等资源，造成了工业污染伴随在乡镇居民身边的现实窘迫生存状况。

所以，总体来看，乡镇企业虽然带动了乡村振兴经济发展，但是不经过严格监督把关的乡镇发展，也会造成环境污染等严重后果。很多乡镇企业布局分散、工艺落后，绝大部分没有污染处理设施，加之乡镇基层管理和各种制度的不健全，造成严重的环境污染。因此，乡村城镇化进程中的环境问题与乡镇企业的低质量经营和发展具有相伴相生的密切关系。

（二）乡村城镇化进程中土地资源的污染和浪费严重

城镇化关键的问题就是土地合理利用。不管是土地规模布局，还是土地利用结构的调整，均应在结合实际情况基础上，遵循土地利用客观规律，制定正确的方针政策并严格执行，杜绝资源浪费，杜绝环境污染。但是，从实际情况来看，现实中还存在诸多问题：

1.土地利用规模急剧扩大

城镇化过程中，人们往往对城镇化存在错误认识，造成很多人只单纯追求土地非农化和城镇化景观，城镇化侵占了大量农田。同时城镇化发展重外延轻内涵，在外延开发成本低的诱惑下，往往喜欢往外发展，一味地追求外延用地规模，却不好好利用原有城中规模，浪费了大量城中土地资源。最近几年，城镇化发展迅速，一些地方建设用地规模急剧扩大，但是外延用地和农田用地的规模却急剧减小。

2.用地结构不合理，规模布局凌乱

许多乡村城镇用地在开发前缺乏提前规划，导致土地并没有被有效利用，总体布局过于凌乱。主要表现为：一是大中城市周围的一些小城镇盲目模仿大中城市搞开发区建设，此举既不切实际又导致大面积土地被闲置；二是许多城镇在发展中过度看中城镇建设，往往忽视旧城升级改造。不但没有合理利用原有的土地，还侵占大量原有农田；三是诸多乡镇用地规划审批混乱。大量农村居民在城郊地区违规建房，不光造成了人居环境和生态环境的恶化，而且导致城镇外观布局的散乱。

三、城镇农村人口的大量增加导致的环境污染

人口是区域及城镇生态系统的主体，对水资源、土地资源、城镇空间和环境造成极大压力。渐渐地，城镇聚集了庞大数量的人口，人口聚集带来的大量垃圾直接排入生态系统，从而造成环境污染。表现形式主要有以下几种：

第一种是生活垃圾对环境的污染。城镇人口数量持续攀升，生活垃圾对城镇环境污染越来越严重。城镇化进程带来乡村人口向城镇的快速转移。生活垃圾排放量成几何倍数爆发，加之一些城镇缺乏统筹规划，基础设施比较落后，农村居民环保意识参差不齐，垃圾和固体废弃物乱堆乱放情况非常普遍。由此，垃圾污染环境问题在诸多乡镇中早已出现，严重威胁生态环境，甚至个别地区已经非常严重，成为环境污染的主要源头。

第二种是人口集中化带来的生活污水污染。日常生活污水严重消耗水中的溶解氧，由此产生泡沫妨碍溶解氧回归空气，造成恶性循环，令水质变差。污水直接排入江河，会造成污染甚至带来大规模流行疾病。城镇下水道设施若是不完善，没有处置污水的能力，将造成变质水体越来越差。若是不果断采取措施，将使得水污染愈发严重，将直接影响城镇环境建设与发展。

四、解决乡村城镇化过程中的环境法律问题的对策

处理乡村城镇化过程中产生的环境问题，法律手段是不可或缺的一个方法。我们要学会运用法治思维和法治方式解决乡村城镇化过程中出现的环境问题，以更加成熟更加定型的环境法律制度来促进乡村城镇化发展。

（一）立法方面

我国当前虽然已经出台了一系列关于乡村环境保护法治化建设的法律法规和规章制度，形成了初步的环保法律体系，但是，还没有形成综合性的乡村环境保护法规或条例。

实现乡村环境保护相关机构的职责明确与有法可依，必须依靠立法的规范化、明确化。根据我国现有的法律法规，农业行政主管部门和环保部门都有相关职能，都是执法主体。但是多头管理在现实生活中处处可见，行政主体不明确，互相推诿现象时常发生。若是能够构建一部乡村环境保护的综合性法律，明确政府的管理责任和法律责任，给予主体地位，那么就能够有效促进管理体制的进一步完善，推动乡村环境保护和乡村经济高质量发展。

在制定乡村环境保护法规和标准时，还应结合乡村城镇化的实际。同时我们在环境保护的过程中应借鉴生态整体主义思维，把村、镇看做是一个有机联系的整体去关注环境资源保护工作。建立健全农村环境监测、信息统计、质量评价等标准，尽快完善农村生活污水、固体废弃物和垃圾的处理规范。立法中应体现政府对相关技术的创新和推广的扶持。完善政策法规标准体系，把农村环境保护纳入法治化轨道，做到有法可依，才能有效防止环境污染和生态破坏。

制定地方法规也是立法活动，立法时的原则也应该注意。比如立法时应注意如何使公民守法，而不单单考虑违法以后如何处理；立法者应对个人利益和社会利益两方面进行协调，尽量做到不偏废任何一方；建立制度时应立足于对不良行为的预防，而不仅是对行为人的处罚；还应该对法律的效率有一个全盘的量化的分析之后再行动。参考上述观点有利于促进高效益、高质量的法规出台。

（二）执法方面

乡村环境保护的执法基础就是环境立法，没有健全的法制体系，各项行政工作就无法可依，环境行政法治化也无从谈起。因此，必须加强环境执法制度体系的发展完善，真正确立法律手段在管理乡村环境中的严肃性和权威性。

优化环境行政管理体制。制约环境行政执法的核心原因之一就是环境管理体制不良。就此问题，一是积极解决环境保护与资源管理职能分离的问题。由于当前我国环境行政管理部门和资源管理部门分别承担着环境保护职能与资源管理职能，现实生活中，环境保护部门通常难以有效协调其与资源管理部门的关系，行使职权往往不及时，而资源管理部门通常对环保工作不够重视。故而，一定要进行环境保护体制改革，将环境保护与资源管理纳入统一行政管理范畴，明确一个主体责任单位牵头抓总。二是解决好环境保护部门与地方政府的关系问题。目前包括环境行政执法在内的各项环境保护工作处在政府的直接领导之下，不具备独立性。故而，改革现行环境管理体制，必须在制度上减少政府干预。

优化环境行政执法环境。高质量、高效能的执法离不开良好的执法环境。本文将重点讨论对环境行政执法产生影响的外部环境问题。外部环境的不良，主要表现为外部主体对环境行政执法的非权力干预与权力干预两个方面。非权力干预指不拥有公权力的社会组织或个人为谋求个人利益的实现，干预或者逃避执法机关所确定的其应承担的法律责任的行为。针对非权力干预与权力干预对环境行政执法的负面影响，建议采取措施如下：一是建立和完善政府环保行政目标责任制，制定年度考核目标，倒排工期，挂图作战，落实到人，统筹推动。二是对非法干预环境行政执法行为设立惩戒制度。三是完善环境行政执法责任制度。对于违规及不依法行政的主体，严肃依法依规倒查追责。

（三）司法方面

1.提升司法人员的生态文明素养

我国法院审判工作长期以来都是围绕民事案件、刑事案件展开的，对于乡村环境纠纷案件关注不足，环境司法理念不足。环境司法理念，是指对环境司法活动的看法和认识。简单来讲，现代司法理念应当包括：法院积极受理环境纠纷案件。该理念与司法在生态文明建设中的重要性相呼应，生态文明建设的重要性和必要性要求环境诉讼必须有专门的程序。因此，提升司法人员的生态文明素养可以从以下几个方面入手：第一，选拔生态学专业和环境资源法学专业的毕业生，以填补专业人才的不足；第二，举办相关学习讲座和交流会，组织人员定期学习；第三，收集、总结全国范围内优秀环境案例，学习先进经验。

2.设置专家陪审员参与案件审理

在一些审理环境案件较多的法院，尝试选拔环境保护学方面的专家和学者作为陪审员参与案件审理，贵州清镇市人民法院环境资源审判庭已经有这方面的成功经验，如在环境案件的审理过程中除了审判长外，其余两名均为专家陪审员全程参与审理案件，提高了审理质量和效率，弥补法官在环境相关专业方面的知识欠缺。这种尝试有利于为以后更为专业的环境司法打下基础，使得司法从实质上对生态环境保护起到维护作用。

（四）公众方面

1.推进生态环境文化建设

公众生态环境意识的培养离不开生态环境文化建设。生态环境文化建设可以在以下几方面进行：首先，我国传统文化提倡“天人合一”的思想，强调人与自然和谐相处，表达古代中国人朴素的生态环境保护理念，说明了生态环境保护意识在我国具有文化基础。结合新时代的发展特征，培育与时俱进的乡村生态环境文化。其次，根据乡村城镇化的发展实际，出台推进乡村环境文化建设的具体政策，合理规划乡村环境文化建设。最后，创新生态环境文化载体设计，利用歌曲、舞蹈、舞台剧等方式，宣传生态环境建设的重要性或记录生态环境建设过程中的重要事件。还可以在乡镇中积极开展生态文明示范活动和学习座谈会，使生态环境文化建设可以多维度、深层次的融入群众的日常生活。

2.建立生态环境保护全民教育机制

环境保护全民教育机制既应当体现出全民化、体系化的特点，也应当在内容上侧重绿色文明、和谐发展。因此，要结合我国居民的教育水平和认知水平，合理规划资金投入和发展重点，采取针对不同受众群体的活动形式，帮助公众树立正确的生态价值观和道德观。

3.倡导环境保护的生活理念

鼓励群众绿色消费。我国近年来在经济建设上取得巨大成就，乡村城镇化水平的提高，也产生了过度消费、超前消费等与环境保护格格不入的消费理念，不仅与我国勤俭节约的优良传统相背离，也造成了极大的资源浪费。因此，应当通过呼吁传统美德的回归、提倡光盘行动、包装袋重复利用等途径帮助公众树立环境保护观念，摒弃铺张浪费的消费模式，以自己的实际需求为标准进行适度消费、可持续消费。

五、结语

在我国推进乡村振兴、新型城镇化发展的这几年，我国乡村城镇化建设实现了良好的工作成效，城镇化进程的不断加快虽然带动了乡村经济的长足发展，改善了人们的生活质量，但仍然不可避免地造成了环境污染等现实困扰。城镇化过程中出现的土地资源不合理开发利用造成了海量土地资源的浪费和污染等问题，乡镇企业的掠夺式、粗放式野蛮发展带来的环境污染问题，以及城镇人口短期内爆炸式增长带来的环境污染等问题。