电子文件和电子档案单套制管理模式分析

李美玲

（湖南省煤田地质局第三勘探队，湖南 永州 425000）

随着办公自动化及计算机辅助系统在部分政府部门、高校和企事业单位工作中使用，产生了越来越多的文字、表格、图形图像、影像声音等各种类型的电子文件。国家关于电子文件归档及管理相关规范相继修订出台。电子文件正由“双套制”朝着“单套制”转变。

一、电子文件与电子档案的概念

电子文件主要是指在办公自动化系统中形成的增量电子文件（包括单位内部发文及收到上级政府部门发文）和存量电子文件（对本单位已存在的纸质档案进行数字化后形成的电子文件）。而电子档案是指具有凭证、查考和保存价值并归档保存的电子文件。

二、“双套制”归档模式概述

在传统的档案管理模式中，电子公文形成单位必须将具有永久和长期保存价值的电子公文，制成纸质公文并与原电子公文的存储载体一同保存，并使两者建立互联，这就是人们所说的电子文件“双套制”管理。“双套制”归档模式始于电子文件出现初期，电子文件和纸质文件并存阶段，应当说，即便在当今一段时期内还将继续平行使用“一套电子，一套纸质”也无可非议。站在档案角度来看，单位以纸质和电子形式保存现有档案，无疑是给档案上了一份双保险，能在最大程度上确保档案的真实完整，尤其是将那些具有重要作用和长远查考的电子文件制作成纸质文档。虽然新修订的《档案法》第三十七条规定，“电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用。”这便从法律上认可电子文件和纸质文件具有同等的法律效力。但在实际工作中，一些单位还是更愿意接受传统文件，如以纸质形式打印出来的盖有公章并附单位领导签名的文件或材料。由于电子文件是信息化产物，故人们识别和利用信息都须借助计算机、应用系统等硬件软件输出，信息技术和系统设备更新频率高，若干年后人们想再找到与当初电子文件相匹配的软硬件系统也很难。何况纸质文件相对于电子文件载体（磁带、磁盘、光盘、硬盘等）保存期限长且安全可靠。我国现存最早的纸质档案距今已有1000多年，由此可见，纸张对字迹的固化作用很强，适合长期保存。另外，即便是当前办公自动化如此便捷，暂时还是确实存在这种情况：当一份文件需要多名领导签字批准，有的领导在电子文件上签名，有些领导习惯于在纸质文件上签字，也习惯翻阅纸质文件，这就导致纸质文件经常还会出现在工作中。由于电子文件本身发展不够成熟，受自身诸多方面的限制，目前纸质文件仍然是人们利用和需求的主要形式。

随着“双套制”在档案管理中的长期运行，它的弊端也日趋明显。一是浪费资源。电子文件转变成纸质档案，需要大量的纸张、油墨、碳粉、档案盒、档案柜等装具与之相配套，并且随着时间的推移，纸质档案数量的增多会增大对库房的需求。浪费资源违背了国家关于建设“环境节约型、资源友好型社会”的理念。二是加大档案工作人员的工作量。对同一份文件分别进行纸质和电子形式的归档，也就意味着对同一份归档文件进行重复劳动，这无形中增加了档案工作人员的工作压力。三是并非所有的电子文件都能打印成纸质形式。比如，音频、视频形式的文件，在这种情况下，很难确保此类文件的电子和纸质形式信息的真实性和完整性，在信息内容上极易不对称。四是许多企事业单位的档案库房里还存在大量尚未进行数字化的纸质档案。

三、“单套制”管理模式分析

在“十三五”期间，国家在政府部门、企业、法院以及档案馆等领域分别进行了“单套制”“单轨制”试点，成效较好。伴随试点的开展，“轨”“套”也进入人们的视野。学者们从不同的角度对“轨”“套”进行研究，得出不少的观点。笔者在这里不对“轨”“套”做过多的说明，只引用当今档案界普遍认同的2019年冯惠玲教授所阐述的说法，即“单轨双轨是指文件完全在电子环境中运行或是在电子、纸质两种环境中基本并行；单套双套在这里是指只保存电子文件还是纸质电子同时保存之意”。在《“十四五”全国档案事业发展规划》中明确提出，要推进企业事业单位电子文件单套制归档从会计系统向管理系统、工程技术系统、科研系统等更广泛领域推广。

1.外部环境分析

（1）各项政策制度支撑

从对电子文件归档单套制作出了明确要求的第13号令，到明确提出的电子公文单套制管理和对电子公文进行四性检查要求的第14号令，再到新修订的《档案法》，都从法律层面为电子文件单套归档和电子档案单套管理提供了依据。已经出台的《“十四五”全国档案事业发展规划》在档案制度规范建设工程中，明确了国家将从完善档案标准体系、加快推进《公务电子邮件归档管理规则》《电子档案单套制管理一般要求》等标准的解读和宣传贯彻工作。

（2）绿色可持续发展理念

“绿水青山就是金山银山”的发展理念，构建人类命运共同体，坚持绿色低碳，建设一个清洁美丽的世界，绿色低碳发展理念已蔚然成风，在保护生态环境前提下，全面提高资源利用效率，加快推动绿色低碳发展，这是生态文明建设的重要任务。但是，如果在档案管理模式上继续长时间地推行双套制管理，它会造成对自然资源更大的破坏，同时浪费大量的人力资源。因此，推行电子文件单套制管理符合社会发展趋势，也充分体现了人们对美好生活的追求，真正实现节约资源，保护环境。

（3）信息化高速发展所需

随着信息技术的迅速发展，电子文件的使用量日趋增长，信息技术创新突飞猛进，加快信息化发展，建设数字国家已成为全球的共识。信息化是建设社会主义现代化国家的必经之路。在“十四五”时期，信息化将以信息为核心，人们通过信息的快速流动，便捷的处理各类信息，实现事物间的互联与协同，数字化加速发展、使得城市更加智慧，治理效率也将得到大大提升。而档案也是一种信息资源，同样是国家信息化建设的一个重要领域，智慧档案也正在兴起。电子文件和电子档案管理是信息化建设的一个重要内容，单套制是电子文件管理的必然趋势。

2.内部环境分析

在“互联网+档案”新时代，伴随OA系统、电子政务、无纸化办公程度不断加深，电子文件逐渐占据主导地位，文件的归档也由纸质文件转向电子文件，电子文件单套制的优势日趋明显。从率先在浙江政务服务网、青岛青啤公司、上海自贸区等地推行单套制的实践结果可以看出，虽然推行试点的单位性质、区域、工作业务领域不同，如浙江政务服务网是官方为民办事的一个平台，也就是说，它集行政审批、便民服务、政务公开、互动交流、数据开放等功能于一体的网上政务服务平台，青岛则是集中从企业财务方面着手，上海则是从自贸区的全方位入手，加上现在能看到、听到的“一码通行”“一证通用”“一站式”惠民服务等试点都各具特色，但是，它们中还是存在很多相似之处：主动融入数字经济、数字政府建设中，“互联网十政务服务”的应用，使得信息惠民便民水平大大提升，人们从中得到了高效、优质的服务；由政府部门出面，开展各项调研，创造政策制度及经济上的优惠，为试点工作创造可行性条件，并随时了解监督工作进展情况；加强对电子文件全过程实行监督管控，尤其是加强对电子文件的前端控制，在最大限度上给予电子文件技术上和制度上的支持，并设定时间节点，全程监督跟踪，形成强有力的倒逼机制。另外，就是人力物力财力的投入是必不可少的。

（1）建立健全管理制度

形成电子文件部门多，包括业务管理部门的承办人、负责人、文件及数据录入人员、信息管理部门管理人员及计算机技术人员，而且多环节流转；电子文件类别多，包括文书、科技、专业、邮件、网页、声像等类别，而且各个类别的电子文件归档范围、收集、整理、归档的程序和格式等依据的标准和规范不同。推行电子文件单套制应当仔细区分电子档案与纸质档案管理的不同之处：两者在归档方式、归档时间、保管、查询和利用方式等都不同；如何确保电子文件的真实性、安全性等。因此，根据国家相关法律法规及标准建立适合本单位管理制度，并明确各部门在电子文件归档和电子档案管理中的职责和分工，凸显档案管理部门在其中承担的责任至关重要。

（2）搭建协同系统，明确职责分工

推行单套制，就须在单位内部搭建强有力的三大计算机系统：业务系统（形成或管理机构活动数据）和电子档案管理系统（对电子档案进行采集、归档、编目、管理和处置）及数字档案馆应用系统。公文拟制部门、档案部门、信息部门、各业务部门要加强彼此间交流沟通，协调配合。

档案管理部门应负责制定电子文件形成和归档规则，并负责指导电子文件拟制部门或处理部门按归档要求对应归档的电子文件进行整理归档，电子文件形成部门根据档案管理部门的要求负责对电子文件的收集、整理、著录并及时向档案管理部门进行移交；信息（或技术）部门负责依据信息技术相关标准建设业务系统，并积极参与电子档案管理系统建设，为档案管理系统提供信息化技术支持；保密部门则负责监督涉密电子文件归档和电子档案的保密管理，只有各部门间的通力合作，才能确保整个流程运行通畅。

明确各部门各环节职责。对电子文件归档程序进行细分，对每一道程序所应承担责任都明确到人，确保每个环节不出差错，各个过程都合规、合法合理。先由承办人员对已办结的电子文件进行归档，录入目录等相关信息，挂接电子档案，然后承办人将此文件提交给相关部门负责人处审核，确保电子档案的真实性和可靠性，防止文件在此过程中被无意或恶意改动，当负责人审核通过后，再由承办人将电子文档案提交到档案管理系统，如负责人未审核通过，承办人需根据审核人意见对电子文档进行修正，最后则由档案管理系统的工作人员对电子文件进行审核。在业务系统中将归档要求、档案分类方案、归档范围、保管期限表等要求提前内嵌入业务系统中，真正实现在线归档，随办随归，同时确保系统间的兼容性实现无缝对接。

（3）运用强有力的技术支撑

《档案法》新修订版中明确强调“电子档案与传统载体具有同等效力”。采取强有力的技术措施确保电子文件的真实性、完整性、安全性以及长期可用性。当一份电子文件在办公自动化系统里流转传输，经历多次修改，形成定稿出台归档，整个过程都蕴含了许多重要信息。逐渐兴起的电子签章、数字签名、身份认证、可信时间戳、四性检测技术等技术手段在电子文件单套制归档中的运用在一定程度上保证了电子文件管理工作中的规范化。①电子签章是电子签名的一种表现形式。当人们在系统中遇到页数很多的合同时，电子签章（它利用图像处理技术将电子签名操作转化为与纸质文件盖章相同的可视化效果，同时利用电子签名技术保障电子信息的真实性和完整性以及签名人的不可否认性）很好地解决了人们对电子文件真实性的质疑。②时间戳是由联合信任时间戳服务中心签发的一个电子凭证，是用来证明签名前文件就已形成的凭证，即它通常是一个字符序列，只标识某一刻的时间，只能表示一份数据在某个特定时间之前已经存在的、完整的、可验证的数据。因此，它能有效地防止电子档案的内容被恶意篹改或替换，证明了电子文件的完整及形成时间。③四性检测在实行电子文件单套制归档中至关重要。《政务服务事项电子文件归档规范》明确规定“对归档信息包进行真实性、完整性、可用性、安全性等技术检测和验证”的“四性”的检测要求，主要是针对电子档案易变、易逝、信息与载体可分离等特性而设计的。通过“四性”检测能检测出电子文件存在的问题，如对信息包真实性进行检测以保证信息包信息组织结构和内容符合要求，能检测电子档案是否还存在安全隐患等。

（4）加大人才培育力度

《“十四五”全国档案事业发展规划》在发展的主要任务中明确提出要加快推进档案人才培养，提升档案智力支撑能力。新修订的《档案法》里第十一条强调“国家加强档案工作人才培养和队伍建设，提高档案工作人员业务素质”。因此，实行单套制归档就意味着对档案工作者提出了更高的要求，主要应做好以下三个方面的工作：第一，加强档案人员的职业道德教育，大力弘扬工匠精神，尤其是要讲政治，要做一个政治可靠、忠于职守、尽职尽责的档案人；第二，积极培育高质量的档案复合型、应用型人才，既要加强档案业务技能的培训，又要注重信息化技术知识的培养；第三，要开展多种形式的档案展览及宣传活动，通过对档案的开放及电子档案资源需求、利用，从思想上促进人们认同电子文件、电子档案的价值，形成上下联运机制。

四、结语

电子文件归档从“双套制”转到“单套制”已经成为信息时代档案工作的发展方向。随着新一代信息技术在档案工作中的广泛应用，档案管理正朝着数字化、智能化方向发展，作为档案工作者，要将档案信息化建设融入数字中国建设中，努力学习新一代信息技术，大力推进“增量电子化”，同时做好“存量电子化”，做到将各类电子文件应归尽归，电子档案应收尽收，实现电子档案“单套制”管理，在档案工作中实现档案管理数字化。