在法治轨道上推进社区树木保护

中共广州市委党校政治学与法学教研部 熊威

一、问题提出

近期12345政府热线、市长信箱以及网络上掀起对社区树木保护的热议，相关投诉量增长了数倍，围绕社区树木保护纠纷案件逐月上升，要求政府加大对于社区树木的管理呼声强烈。根据12345政府服务热线和网络讨论检索发现，热议的问题概括起来集中在对于社区树木乱砍滥伐、过度修剪和原地复植等方面。过度修剪是指在季节性修剪中超出正常范围和城市绿化条例规定的修剪范围，以故意造成树木死亡或者损坏为目的，对树木枝节进行过度修剪，影响和危及树木的生长。包括修剪树木骨干、给树木注射有毒有害制剂、损害树木根部等行为。

二、问题分析

城镇社区大多实行封闭管理，实际情况千差万别，有单位小区、商品房小区、政策性住房小区等。社区居民忙于工作、早出晚归，对于社区内部树木保护无暇关注。相关政府职能部门较少监督、检查社区内树木绿化情况。城市社区管理大部分引入市场物业管理模式，物业公司成为社区利益的相对方，有着自己独立的利益诉求。一些社区物管人员看到小区内土地价值高、停车位紧张，在利益驱使下乱砍滥伐社区树木、过度修剪树木造成树木死亡，为“开辟”社区内停车位让路。还有个别居民为了自己方便，在自己住房旁边随意画出一片空地作为“停车位”。如果没有空地，就让社区树木“让位腾地”，创造“空地”。

社区居民举报于政府热线，希望引起关注或者执法监督。多数情况下，由于执法人数紧张和小区封闭管理原因，执法人员还没有到达现场，相关砍伐、损害树木证据就被修饰成“自然死亡”“被风吹倒”“车辆撞倒”等现状，执法难度较大，最后不了了之。社区树木死亡和搬迁后复植不到位，也是造成社区绿化率下降的一个原因。由于社区树木“非正常死亡”的原因是利益驱动，希望涉嫌人员主动复植是没有可能的。以上种种行为、动因，无疑威胁到社区树木生长、破坏了社区生态环境，损害了社区全体居民的合法权益，也违反了城市绿化保护法律管理规范。

执法主体执法边界需要进一步理清。第一，社区内的树木行政主体是否有执法权。例如，《中华人民共和国民法典》第207条①规定：国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护，任何组织和个人不得侵犯。第240条规定：所有人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。但是第8条规定：民事主体从事民事活动，不得违背法律，不得违背公序良俗。第286条规定：业主应当遵守法律、法规以及管理违约，相关行为应当符合节约资源、保护生态环境的要求。地方性法规，例如《上海市绿化条例》第一条规定：本条例适用于本行政区域内种植和养护树木花草等绿化的规划、建设、保护和管理。综上所述，首先说明民法典中对于公民财产权的保护等规定与其中对于符合法律和公序良俗规定并不矛盾，反而给依法管理提供了法律依据，指明了民法典保护的是合法财产。其次，在法律的授权下，各个城市颁布的城市绿化条例里都明确了管理范围和管理职权，社区内树木规划、建设、保护、管理都属于本地政府。还有许多人存在模糊认识，认为社区土地属于社区居民集体共有，社区树木也属于集体共有，社区居民及物业人员可以随意处置社区树木，政府职能部门、基层政府、居委会无权过问，甚至搬出民法典来为自己佐证，实际上这是糊涂认识。社区树木属于社区居民所有，但是树木管理属于国家许可事项，对社区树木砍伐、搬迁必须履行相应程序、取得国家许可方可进行。故意损坏社区树木、过度修剪树木造成树木死亡是违法行为。

执法主体执法边界需要理清也表现在执法主体的执法责任分工上。城市绿化管理部门和城市管理部门在“三定”方案中明确了各自在公共区域内的执法范围，但是在社区内部没有明确，从法规兜底条款中又都有责任管理，如何协调分工管理是一个新的问题。

执法主体执法边界需要理清还表现在执法自由裁量权的依据和适用上。例如，2019年11月9日，闵行区马桥镇城管执法中队接到居民投诉称**路**弄**号房屋花园内有擅自迁移树木的情况。城市管理部门查实后根据《上海市绿化条例》规定，小区内种植的绿化迁移、砍伐均应办相关手续，在上海市城市管理部门马桥中队在区绿容局、镇绿委会的协助下，确定该树胸径为52厘米以及定损价格为44997.12元，对当事人作出责令限期改正擅自迁移树木的行为，并处罚金134991.36元（注：根据裁量基准应当给予当事人绿化补偿标准三至四倍的处罚，本次处罚使用了最低的三倍的处罚）。该事件经新闻媒体曝光后，引发社会的广泛关注和讨论。上海市城市管理部门公开了执法经过并向社会公告，认为当事人的目的主要是该树严重影响居民采光、通风和居住安全需迁移树木的，即便向物业报备过，但未经区绿化局的许可，擅自迁移了树木，主观上是存在过错的。同时也未自行整改，主动消除或者减轻违法行为危害后果，所以不属于不予或减轻行政处罚的情形。当事人认为不予或减轻行政处罚，依据行政处罚法，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。马桥中队对该案的处罚事实清楚，证据确凿，程序合法，处罚合理，最终该案在中院的调解下，定纷、息讼、止争，矛盾得到化解，做到了社会效益、法制效益的平衡。也有人认为，对于普通家庭一起13余万元的罚款，也是一项沉重的经济负担。2020年至今，上海市闵行区②共收到绿化投诉举报502起，处罚案件74起。如何有效避免同类处罚问题的出现，也是政府部门需要考虑的问题。

在新时代，我们要以更高的政治占位来理解社区树木保护问题。它不仅仅是几棵树，更带有浓厚的文化印记和强烈的环境色彩。习近平总书记多次强调，良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。我们既要绿水青山，也要金山银山，宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长。[1]也就是说，我们要站在政治的高度来理解城市生态环境建设，以学习领会习近平新时代中国特色社会主义思想的角度理解城市树木的保护。事实上人民群众对于社区树木确实寄托了许多感情，许多人都是在老榕树、老槐树、翠柳杨树下玩耍长大的。树木不仅给孩子们提供了阴凉的娱乐场地，也给困难时期的人们供给了槐花、柳叶、果实等食品，还是人们茶余饭后交流感情的舞台。所以，社区树木既有环境功能，又有实用功能，还有文化功能。现在的槐花、柳叶以及果实，都成为广受欢迎的商品。放大一点说，如果人们都没有环境保护的意识，政府中的相关人员不能带头执法，如何要求群众树立树木意识？我们国家幅员广阔，一些地区城市绿化本来就不容易，甚至要花很大的成本。社区树木得不到保护，城市就会变成人们讨厌的“水泥森林”。

2021年12月12日，中央纪委国家监委网站发布，根据广东省委部署，省纪委监委成立广州市大规模迁移砍伐城市树木事件问责调查组，对相关单位和人员存在的履职不力、失职失责问题进行深入调查，对10名领导干部严肃问责。广州市大规模砍伐城市树木，严重损毁了一批大树、老树，破坏了城市自然生态环境和历史文化风貌，伤害了人民群众对城市的美好记忆和深厚感情，是典型的破坏性“建设”行为，造成了重大负面影响和不可挽回的损失，错误严重，教训深刻。[2]正反经验和教训都证明了“绿水青山就是金山银山”的道理。

开标必须得有招标人进行主持，然后邀请全部的投标人来参与。除了开标工作人员、投标人、监督人员和公证人员以外，其他不相关的人员应该予以回避。如果进行某一标段项目进行划分且对其唱标时，没有参与投唱标段的人员必须得回避。

三、在法治轨道上推进市域治理现代化

为了我们共同的家园、宜人宜居的生态环境，我们必须提高社区树木保护的意识和社区树木保护治理水平，加大监督检查、惩戒力度，在法治轨道上推进城市社区治理体系完善和治理能力的提高。

第一，理顺机制，广泛宣传保护社区树木人人有责的理念

保护社区树木，不仅仅关乎职能部门、基层政府、物业公司和社区居民，事关全社会每个人。因为一个完整健康生态系统的维护跟每个人息息相关，不存在也不可能存在一个孤立存在而能实现健康发展的生态系统。树立社区树木保护理念，需要全社会的参与，更需要建立适应现代管理水平的运营机制。按照“谁执法、谁普法”的原则，相应政府职能部门牵头，联合基层政府、居委会，发动物业公司、社区居民广泛参与，通过挂横幅、刷标语、新闻媒体等多个渠道，宣传相关法律法规、保护社区树木的重要性，提高全体居民对于树木保护的认识。2017年以来，上海市针对住宅小区中热点难点问题，引入执法闭环理念，形成了物业、房管、城管等部门组成的住宅小区城管执法闭环管理机制，对物业使用人的违法行为，物业服务企业没有及时劝阻、制止的，没有在24小时内报告城市执法部门的，采取双罚制，即对当事人处罚的同时，对物业公司并处罚款，处罚信息网上公示并纳入征信管理。对物业服务企业处罚的信息上报区房管局。同时在每个居委会设立城管工作室（站），践行“721”工作法③，采取跨前一步、服务为先、变被动执法为主动服务，变末端执法为源头治理，让社会感受到基层共治的智慧和温度。

第二，提高治理水平，保护社区树木

让“保护社区树木人人有责”能够深入人心，外化为具体行为，最关键的还是相应权利责任能够落实到位，建立起与现代城市社区运营相适应的治理体系和治理能力。我们现有的社区树木保护法律法规不健全，《广州市绿化条例》立法原意更多针对的是城市公共区域绿化规范，对于社区内树木保护缺乏针对性、可操作性规定，应该另行立法或者从补充立法的形式，针对社区内树木保护明确执法主体、权利主体、责任主体以及清晰的法律关系。由于缺乏针对性的法律规定，在执法上也呈现出“都有责任、都不负责任”的情况。政府热线电话收到投诉，直接转交给相关职能部门，职能部门碍于没有明确的法律依据、执法人员短缺等情况，应付了事。由于没有明确的处理结果，群众吐槽执法不力，对于政府服务热线也有怨言。重大改革必须于法有据，首要立法先行。执法管理上要建立与现代城市社区居民生活相适应的管理机制。全体业主是社区树木权属人，其代表机构-业委会应该代行权属人的责任，对于社区内树木进行登记造册，定期检查核对树木生长、以及树木周围环境情况。社区物管公司无疑是社区内相关管理责任的主体。一方面受全体业主委托管理社区，是民事合同的相对方，承担相应的管理责任，包括社区内树木日常管理、保护、报告、复植等责任，是社区内树木保护的具体执行机构，并对社区业委会负责。围绕“物业合同”，建构起现代社区树木管理体系，社区树木死亡、搬迁要履行相应的法律程序，并负责扶植责任。职能部门执法、宣传，基层政府负责属地管理。全体社区居民参与保护、监督。压实物业公司主体责任，使其不仅成为社区树木保护民事责任主体，也是行政责任的主体。

第三、提高治理能力，完善监督检查机制

社区树木保护也是相关职能部门履行城市管理主体责任的组成部分，相应管理职能包括宣传、执法、监督检查。现有社区树木保护，不能缺少执法权干预。没有执法权就没有威慑力，就难以制止违法行为。职能部门如果能定期巡查、临时摸查、定时抽查相结合，应该会取得良好的效果。每个社区居民是社区树木保护的权利人、受益者，也是社区树木保护的监督者，树立起主人翁的责任感，同一切破坏社区树木的行为和现象作斗争。

社区治理是现代社会治理的一个重要组成部分。社区是我国改革开放后，特别是21世纪以来伴随着商品房入市而出现的新的城市单元，和过去以福利房为主体的社区在法律主体、权利义务关系、法律依据、救济途径都明显不同。构建与此相适应的城市社区治理模式，是新时代必须要面对的时代命题。社区内树木只是其中的一个缩影，社区内公共财产保护、邻里关系、社区环境、垃圾处理等牵一发动全身，都涉及社区治理，处理不好容易引发纠纷。中共中央印发《法治社会建设实施纲要（2020-2035）》提出，“加快建立健全社会领域法律制度，完善多层次多领域社会规范，强化道德规范建设，深入推进诚信建设制度化，以良法促进社会建设、保障社会善治”的要求，以保护社区树木切入探索社区治理模式，对于法治社会建设、实现国家治理体系和治理能力现代化具有一定的意义。

完善相关立法工作，明确职责法定

在法治轨道上推进社区治理现代化，首要前提就是要“法治轨道”完备，指引明确，不能互相冲突，还要规定清楚“司机”的职责，不能“争地盘”，也不能无人管。一斑窥全豹，在社区树木保护治理过程中，体现了我国社会治理在向精细化、专业化纵深方向发展进步。同时也要求我们的各项工作都要体现出相应的特征，立法要求精细化、专业化，管理岗位也要有相应的配置，方能适应治理体系和治理能力现代化的要求。

社区树木保护是属于城市管理部门的职责还是绿化部门的职责并没有明确的法律规定，特别是社区内绿化复植。从行政管理角度应该说行政执法的查处是属于城市管理部门的职责，涉及社区物业调整、规划属于规划建设部门或者是城乡建设部门，而绿化复植则属于绿化部门的职责，这一点法律应该给予明确。在自由裁量权方面，是否应该和公共绿化树木采取同样的处罚规则还是另行规定也需要调查研究，以求法律规定的完备。社区内树木的保护涉及面比较广，有物业公司、业主、还有外雇园丁等。政府部门也有多个主体，例如居委会、城管部门、不动产管理部门以及城市绿化部门等。各自责任明确，就不会出现推诿扯皮的现象，实现社区内的树木得到妥善安排。

注释

①本文中没有列明法律条文出处的，文中具体条文都是引自《中华人民共和国民法典》。

②数据来源于《2020年度上海市闵行区城市管理局年度工作报告》。

③让70%的问题用服务手段解决，20%的问题用管理手段解决，10%的问题用执法手段解决。