电子政务现状、问题及发展趋势对策讨论

中国农业大学烟台研究院 杨瑞清

一、电子政务内涵

（一）电子政务概念界定

从广义上看，电子政务是政府充分利用电子信息技术以及网络平台进行多方面管理的过程。电子政务这一广义概念包含三个层面：第一，电子政务是政府内部收集处理信息的工具，例如工商行政部门收集统计辖区企业信息。第二，电子政务为政府间的信息交流提供了桥梁。各个政府通过联网平台互通信息，各个部门实现功能互通。第三，电子政务是为建设服务型政府而面向公众设立的网络信息平台，公众可以通过相应网站查询到政务信息。[1]

（二）电子政务特征

信息化是电子政务的首要特征。计算机技术得到应用与推广以后，电子政务这一概念才得以产生。电子政务完全依托于信息应用技术而得以建立。电子政务中信息的收集、分析、传递、展示，都离不开信息技术以及互联网的应用。所以信息化为其发展奠定了坚实基础，电子政务将信息化作为其特征，使其得以继续存在并持续发展。

公众参与度高是电子政务的重要特征。电子政务作为服务型政府面向公众开设的网络信息平台而被大众所熟知。电子政务为群众了解政策、参与政务、反馈问题提供了有效的渠道。这一特点又具体体现在三个方面。第一个方面是及时性。政府通过公开网站发布最新政策消息，群众足不出户便可在网上查看到以往要去公告栏查看的信息。第二个方面是透明性。政府的政策制定过程、执法活动等全过程，都可以在政府对外平台上公布。公众可以对政府行为进行监督，有利于建立阳光政府。第三个方面是互动性强[1,2]。不少地方政府在当地网站设立了市长信箱，有助于公众及时提供反馈，反映问题。

服务性也是电子政务不容忽视的必备特征。电子政务不仅方便于政府的管理，而且服务于群众的生活。

复杂性也是电子政务不可缺少的特征，它保证了政府服务范围的全面性，提高政府服务能力。电子政务可以帮助政府提供政治、经济、文化等多方面的服务。电子政务相当于一个网上办事大厅，人们通过进入不同的模块，了解自己所需的信息，办理相应业务。

二、电子政务发展概况

电子政务兴起于1999年政府上网。此后随着计算机网络技术的不断发展，我国电子政务发展水平逐年上升，从2003年EDGI指数全球排名74到2020年全球排名45[3]，我国电子政务取得了长足的进步。

我国电子政务经历了四个发展阶段[3]，每个阶段有其鲜明的特征。第一个阶段是部门型。这一阶段各个部门互不相通、各自独立。第二个阶段是整合型。这一阶段政府各个部门，中央与地方、地方与地方之间建立了电子政务沟通渠道，从而破除了部分壁垒。第三阶段是平台型以及第四个阶段是智慧型，这两个阶段的共同特征是政府职能进一步转变，政府变为服务型政府，以群众利益为导向，吸收公众等多种力量参与公共治理，电子政务进一步获得了创新发展。

虽然我国电子政务从萌芽到逐渐成熟过程中取得了不少的成就，也收获了显著的成效，但我国电子政务发展还不够充分，还面临着许多有待解决的问题。

三、电子政务已取得的成就及意义

在政治层面，电子政务运用信息网络技术，提高了政务的运作效率，有利于政府内部信息的收集、分析与整合。网络系统的应用，也减少了以往纯人工登记与操作的误差，提高了准确率。

在经济层面，电子政务的出现，有利于政府推进“放管服”改革。“一网通办”极大地方便了电子政务受众。例如企业的申请设立、提交书面材料，都可以通过网上办理，大大方便了人们的生活。同时，电子政务信息公开，社会公众可以查询到办理业务所需的各种材料，无需多个部门进行询问，节省了公众与政府部门工作人员的时间成本。

在文化层面，电子政务的快速发展，深刻影响着政府部门的治理理念。政府部门将注意力从从政务为中心转向以人民为中心，从人民群众的需求出发开展政务活动，推动治理体系以及治理能力现代化。

在公共卫生层面，电子政务取得了巨大成就，经受住了新冠疫情的考验。此次疫情，我国政府充分发挥制度优势，结合先进的互联网技术，实现对疫情的动态监测。通过电子政务和数字政府，向公众及时传达官方信息，减轻公众恐慌。利用微信等多个平台联动，设立健康码、溯源码和行程码，有助于疫情的控制与常态化管理。

四、电子政务面临的问题及其成因

（一）信息孤岛

电子政务在不同地方、不同层级下分门分科进行，彼此信息互不沟通，造成层级与层级之间、地方与地方之间产生了巨大的数字鸿沟。这一数字鸿沟的存在，形成了一座座信息孤岛。

这一问题产生的背景主要有三个方面。

一是地理空间问题。我国电子政务技术在地理分布上呈现不平衡状态。电子政务的发达程度，多与经济发展水平以及开放程度呈正相关，大城市比小城市发展迅速，东部地区比中西部地区普及程度高，城市比农村应用率高。特别是在城乡二元结构下，乡村科技发展较为落后，其难以与城市相接轨[4]。

二是政府体制层面助长了信息孤岛。电子政务是依据条块分割的政治体制建立起来的。地方将电子政务与当地领导政绩挂钩，每个地方政府在建设自己的电子政务信息平台时，往往拒绝与其他部门或者其他同级政府进行合作。由此导致各个电子政务信息平台相互隔绝，从而形成信息孤岛。政府内部官僚体制，各个部门分科进行日常事务处理。这一情况也导致了信息不互通，形成了信息孤岛现象。

三是技术不到位。电子信息技术难以支撑各个政府建立联动的数据网络。不同地方政府所偏向的电子政务服务平台有所不同，有的政府使用网站，有的政府则选择使用微信、小程序、公众号等平台。

（二）信息失真[5]

电子政务是将政务信息化，因此容易导致政府脱离地方现实来构建电子政务。不同地区具有不同的特色，电子政务的数据精确要求，难以实现各地政府根据实际情况因地制宜采取措施。

电子政务面向的是具体政务，因此它疏忽了社会公众，电子政务的理性与群众诉求的非理性出现了冲突。例如，部分较为落后地区，群众文化程度不高，网络可获得性也较低，政府推行电子政务就难以获得有效成果，群众的诉求难以得到真实反馈，导致信息失真。

电子政务的产生背景是层层等级制度。在政府的官僚体制中，信息的传播链条延长，导致信息在层级传播过程中出现失真的情况。信息自上到下传播时，部分地方政府会对中央政策加入有利于自己的理解并且层层加码，导致信息的逐渐扭曲。信息自下而上进行流动时，地方政府为了达到显示政绩、掩盖失误的目的，会对真实数据注入水分，从而导致信息失真。

（三）法制建设薄弱

我国电子政务出现较晚，因此法制建设环节薄弱。我国缺乏相应的法律对电子政务的程序、环境等方面进行约束，从而不利于电子政务的进一步发展与转型。

（四）改革困难

电子政务由政府推行，其设立的一些制度与程序性指标，对于基层政府来说是提供服务的枷锁。基层政府基于绩效考核完成电子政务建设，而忽视了人们真正的需求。同时这一程序性指标也会对基层政府的行为进行束缚，政府难以在改革中发挥应有的作用。

虽然电子政务为公众提供了监督政府运作、反馈改革信息的途径，但由于政府对于自身控制力的盲目自信以及群众参与度不高，电子政务缺乏反馈途径发现自身缺点进行有效改革。

（五）其他困难

电子政务在执行过程中涉及了很多隐私问题，包括政府内部信息以及服务受众的信息。所以电子政务的安全尤为重要。但这一问题缺乏技术和资金的相应保障，从而难以得到发展。

人才队伍缺乏。电子政务需要与互联网技术相结合，意味着政府需要建立网站、微信公众号等服务平台，设计人性化页面，在日常工作中认真运营。这就需要有大量的计算机人才帮助政府完成这一任务。由于部分政府官员理念落后，成了电子政务推广的障碍。且政府内部技术型人才短缺，导致建立电子政务的困难。从受众角度看，受众年龄、文化程度以及网络的可获得性影响，受众接触到电子政务的情况千差万别，年龄越大、文化程度越低、网络可获得性越低的受众，对于电子政务缺乏理解与实际应用。

五、讨论

随着国家治理现代化的推进，我国以政务信息化为导向的电子政务逐渐转向以治理现代化为目的的数字政府。数字政府是对电子政务的继承与发展，二者相互融合，推进了我国政府体制机制改革，有助于我国建成服务型政府，推进了我国治理能力和治理体系的现代化。

（一）法律制度层面

完善的法律法规，是电子政务得以持久发展的基础。首先，我国应完善信息安全与政务公开方面的法律法规[6]，即通过相关法律法规的建立，既保证了公民的知情权与监督权，又保护了政府内部机密信息。其次，要建立完善的监督与问责机制，对于电子政务实施过程中弄虚作假、虚报瞒报的情形进行严厉的处分。

政府体制的改革，是实现电子政务向数字政府转变的必备条件。政府体制改革使政府层级逐渐减少，实现扁平化。同时也促进了“大政府，小社会”到“小政府，大社会”的转变。这一体制的改革，有助于数字政府的建设，即从“碎片化”向“整体化”发展，有效避免了因信息不通而造成的数字鸿沟，减少了因层层传递而导致信息失真的状况。

（二）技术层面

一是应提高技术的嵌入度。技术的嵌入度是指技术不应是独立于环境之外的，而应与环境相辅相成。电子政务的应用应嵌入当地的发展，因地制宜，开展电子政务的建设。科技较发达的城市与东部地区，可以选用网上业务办理等成熟的数字服务。经济欠发达或者乡村地区，可以采用线上和线下相结合的方法，一部分信息通过电子政务传达，一部分办理业务通过下线办事大厅进行，从而更好地符合地区的发展。

二是增强技术的普及度。新公共服务治理理论指出，公共利益是社会发展的目标，政府要以为人民服务为导向，考虑民众的实际多样化需求，合理配置社会资源，为群众提供无差别的社会保障，民主地开展公共服务行动。这一理论运用在电子政务上则体现为扩大电子政务可及面，将电子政务推广到各个地区。尤其加强对乡村以及中西部落后地区的电子政务普及度，实现电子政务的全覆盖。

三是顺应时代发展潮流，充分利用高新技术，联合高新技术产业，进行电子政务技术的更新。安全可信的数据共享技术，是构建数字政府的核心。例如利用区块链技术，可以有效实现政府内部跨部门和政府与政府之间跨区域的数据共享，从而有效利用和维护电子政务平台，促进政府协同办理，履行义务。这一电子政务技术化改革的举措，有助于推进服务型政府的建设，深化最多“跑一次”的改革。计算机网络技术的进步与发展，也有助于形成大数据，有效防止垄断的产生。

（三）利益相关者层面

电子政务的完善与数字政府的建设，离不开多方利益相关者。随着时代进步，原来政府包揽电子政务建设的方式已经不合时宜。现在电子政务的改善以及作为电子政务的继承者出现的数字政府，要求多方利益相关者共同参与现代化治理。

政府公共管理服务中心治理理论[7]，为这一对策提供了理论依据。这一理论强调，公共事务是由多个利益主体参与其中的，这些利益主体共同在治理体系中发挥着不可替代的作用。政府转变为服务型政府，充当多个利益主体协调者的角色。政府将多个利益相关者联合在一起，在完成总体目标的基础上，实现其自身进一步的发展。

首先，作为发挥主要作用的政府，需要充分履行服务职能。这就进一步要求政府官员要转变观念，牢固树立政府全心全意为人民服务的意识。同时，还应加强对政府部门工作人员的技能培训，使其熟练运用无纸化办公技术，为人民提供高效便捷的服务。

其次，电子政务应充分发挥市场主体优势以及群众的力量。企业主要为电子政务以及数字政府的建设提供技术支持以及指导，帮助政府部门建设完善的网站，高效利用各种网络平台。政企合作成为推动电子政务进一步发展的动力。电子政务以及数字政府的建设与完善，为群众提供了与政府交流沟通的便利渠道。群众可以通过民意调查、意见反馈等形成推动政府改革，促进服务型政府的建立。

（四）安全层面

我国电子政务涉及许多政府信息以及公民隐私问题，提高电子政务的安全水平迫在眉睫。我国应采用高新技术以及聘用专业人才，保障电子政务平台以及数字政府网站的顺利运行。同时，新冠疫情的爆发也给数字政府建设提供了发展机遇与挑战。面对公共紧急情况时，电子政务更应增强自身敏感性和灵活性，通过数字政府建设，及时向社会公布疫情相关信息。我国充分利用数字政府优势，建立大数据行程码和健康码，实现核酸检测从手动登记到刷身份证再到扫描二维码即可完成。由此可见，数字政府建设离不开应急管理系统的进一步改进，也离不开政务平台应具备的灵活性。

六、结论

不管是过去还是现在抑或是将来，电子政务和数字政府都是实现治理能力和治理体系现代化的必要条件。过去，我国以电子政务为主，适应了科技发展的趋势，极大保障了我国政府职能的履行。电子政务在带来好处的同时，也在其运作过程中显露出了许多问题，这些问题阻碍了政府治理能力的提升。现阶段，我们应应用新技术、新方法、新理念对电子政务进行改革，与在新时代背景下出现的数字政府理念有机融合，从而推动我国政府、群众、企业基于网络技术进一步建立更加紧密的关系，维护社会秩序，促进社会经济，推动社会发展。