以全面预算管理为导向的企业内控体系构建路径

冯春旦

（中国平煤神马集团信息融合共享运营中心，河南 平顶山 467099）

自1986年我国申请重返关贸总协定以来，在为复关和加入世界贸易组织进行了长达15年的艰苦努力之后，终于在1995年7月11日，世界贸易组织总理事会会议决定接纳我国为该组织的观察员。2001年12月11日我国正式加入世界贸易组织，成为该组织的第143个成员。“入关”为我国企业发展经济创造了难得的有利时机，推动了我国企业对产业结构的调整和对经济体制的改革，但同时我国企业也在承受着来自国外发达国家企业竞争优势的挤压。因为，发达国家开展市场经济的时间更长、更成熟，企业内部控制体系比我国企业先进的环境下，我国企业要想与发达国家企业在市场竞争中“同庭抗礼”，要想与世界经济体系接轨，就必须要结合我国市场经济特色和企业自身的具体情况，依托全面预算管理的优越性，为自己构建出一套健康、完善、规范化的内部控制体系，以削弱竞争中的劣势。唯如此，我国企业才能在开发经济的格局中、在世界经济发展一体化的大环境下，壮大起来，行稳致远。

一、全面预算管理与内部控制体系的内涵

首先，全面预算管理是企业对自身内部经济事项实施管理控制的一种方法，如企业对自身内部业务预算、财务预算、专项预算等所实施的管理控制。企业实施全面预算管理的主要目的是为了促进目标利润的达成。全面预算管理在实施管理的过程中以销售预测作为实施管理控制起点，依此渐次对生产经营活动、运营成本和现金流情况等进行预测，并通过编制预计资产负债表、损益表、现金流量表等来对企业未来期间的财务状况和经营成果等做出反映。

其次，内部控制体系指的是企业为了保证生产经营活动的效益性和财务报告的可靠性而制定的被用来进行自行检查、自行制约和自行调整内部业务活动的系统建制。从内部控制体系的内涵可以看出，它是企业自定自立的一种自律系统。在企业开展各项生产经营活动的过程中，内部控制体系如影随形伴随在决策、执行和监督的各个阶段、各个区间、各个层面和各个层级，贯通在每一项生产经营活动过程的始终，充分体现出了全过程性、全维度性、全面性和全员性的特点。

由于依靠全面预算管理企业可以对未来的生产经营活动、经济效益获取、费用支付等进行科学规划，可以调动全员参与完成预算目标的积极性，因而全面预算管理是企业构建内部控制体系的重要抓手。

二、全面预算管理与内部控制体系的关系

在企业构建的内部控制体系中，全面预算管理是核心组成板块，具有不可替代性，发挥着举足轻重的作用。

第一，全面预算管理与内部控制体系在总的目标追求上具有一致性。一方面，全面预算管理对企业各部门、各生产单位的权、责、利具有厘定功能，能优化企业的生产资源配置，能调动员工的工作积极性，因而能促进企业经济效益获得能力的增强；另一方面，内部控制体系以自行检查、自行制约和自行调整内部业务活动的自律措施为主要手段，贯通于企业生产经营活动的全过程和全层面，其终极目标也是为了促进企业经济效益获得能力的增强。

第二，全面预算管理与内部控制体系在完成目标的过程中具有依互性。一方面，内部控制体系构建完成后，在具体执行的过程中，会对全面预算管理原先的预算计划造成干预，干预的结果是导致企业对全面预算管理的既定预算计划进行调整；另一方面，既定预算计划被调整后，企业出于对逐利的需要会对原先厘定的各部门、各生产单位的权、责、利关系进行重新分配，重新分配的结果必然是促进了企业内部控制效果的增强，进而也促进了企业经济效益获得能力的增强。

第三，全面预算管理与内部控制体系在完成目标的过程中结成的是执行与被执行的关系。一方面，全面预算管理为企业设定经营目标在先，是目标的制作者，而内部控制体系则是企业实现这个目标的手段，是实现目标的执行者；另一方面，全面预算管理为企业设定的经营目标是具象化的，是看得见摸得着的，而这个目标在被实现的过程中则有赖于内部控制体系为其提供制度性保障，否则的话，全面预算管理为企业设定的目标就只能沦为空谈，所以，两者在完成目标的过程中具有一定程度上的执行与被执行关系。

三、企业内部控制体系的现况

构建一套健康的、完善的、规范化的内部控制体系，对增强经济效益获得能力的重要性不言而喻，尽管很多企业都知晓这个道理，并且也知晓我国企业与国外发达国家企业在这方面还存在很大差距，影响到了参与国际经济竞争的能力，可以归结到具体实践中，由于各种原因，我国很多企业现行使用的内部控制体系仍然还普遍存在着不够健康、完善、规范等一些问题，使得预算目标得不到有效落实，使得企业发展水平因之受到影响。这些问题主要表现为以下三点。

第一，体系不健全。一方面表现为企业对风险管理重视不足，缺乏风险管理防范机制和必要的风险预防、风险管控措施，影响了内部控制制度的顺利实施，使得内部控制体系应有的作用没有正常发挥出来，而且，企业各部门、各生产单位之间还存在层级壁垒，互动性不强，这也让内部控制制度在设计和建设上多了一些阻碍；另一方面表现为企业管理层观念的落后，把主要精力用于开发市场和原材料采购，而对于如何构建一个有效的内部控制体系以及如何引进内部控制体系构建专业人才则没有给予应有的重视，这就造成了现行使用的内部控制体系存在很多“短板”的局面。

第二，执行不力。一方面表现为在企业管理层普遍存在着过于重视生产经营业绩而轻视内部控制的思想，在这种思想的作祟下，各部门与各生产单位内控意识淡薄，协作不积极，常常用普通财务预算管理替代全面预算管理，以至于预算目标不能对企业的战略意图和发展规划进行全面反映，进而给内部控制体系造成了执行中的盲点，无法有效运行；另一方面表现为国家层面政策法规支持上的乏力，就当前情况来看，目前在我国尚未形成系统性的针对企业应如何构建内部控制体系的规范性规章制度，也没有形成可供企业参照的标准体系，也缺乏法律层面上的对体系构建的规范性要求和对体系构建不规范的法律层面上的惩处办法，这些问题都在削弱着企业内部控制体系在实际执行中的工作力度。

第三，结构不规范。一方面表现为企业内部控制体系构建框架与企业公司治理结构之间形成的是内部监管系统与制度环境之间的关系，在这种关系的制约之下，企业内部控制系统的成功构建与顺利运行能否达到预期设想的目的，完全有赖于企业公司内部治理结构的健全与否，而我国在实行市场经济体制改革后，虽然企业也都设立了公司法人治理结构，然而这种所谓的公司法人治理结构，基本上还停留在纸面阶段，也根本不可能对企业内部权利的使用形成规范性的限制或制衡；另一方面表现为企业外部治理机制运行中的不规范，企业外部治理机制，比如企业外部的资本市场、职业经理人市场、产品销售市场等，这些市场板块有的构建时间短，本身也正处在磨合期，有的缺乏有效的监管机制，鱼龙混杂，有的为了攫取高额利益而置“游戏规则”于不顾搞恶性竞争，如此等等，这些不规范现象的存在都不同程度的造成了对企业经营者行为约束力的跟着失范，这必然要危害到企业内部控制体系的构建效果和实施效果。

四、以全面预算管理为基础企业内控体系的构建路径

第一，将全面预算管理机制纳入到内部控制体系的构建之中。一是企业要在构建内部控制体系的同时，同步加强对全面预算管理机制建设，将工作重点放在对预算目标的科学确定与量化分解方面，要保证各部门、各生产单位责任目标的清晰明确；二是企业要在构建内部控制体系的同时，同步对全面预算管理流程进行规范化调整，将工作重点放在对原有预算管理流程进行重新梳理、疏浚和改进、改善方面，提升预算管理流程的顺畅性；三是企业要在构建内部控制体系的同时，同步对业务管理结构进行优化调整，将工作的重点放在对业务管理结构关键点监管方面，提升业务管理结构的安全稳定性；四是企业要在构建内部控制体系的同时，同步塑造管理层及有关工作人员的思想认知，提升他们对加强全面预算管理对加强企业内部控制的重要性的认知程度，让有关人员、尤其是企业管理层在意识形态领域层面为构建一套健康、完善、规范化的内部控制体系扫清道路，让企业全体员工都积极主动地参与到全面预算管理机制和内部控制体系的构建和执行中来。

第二，通过完善全面预算管理机制为构建内部控制体系创造有利条件。一是企业需对现行全面预算管理机制进行认真“检修”，“检修”工作既要基于全面预算管理的真实情况，又要与满足企业构建内部控制体系的需要相结合，消除阻碍在两者之间的差距；二是企业要对各部门、各生产单位的工作内容及其存在的关系加以明确，对各部门、各生产单位的预算及其收益加以均衡评估，推进全面预算管理的精细化发展；三是企业要做好对全面预算管理结果的评估与分析工作，以评估为根，以分析为据，及时发现问题，及时查找原因，及时进行修缮，及时改进提高；四是企业有必要成立专门的全面预算管理机构，以对层级管理工作进行科学分配，对层级管理人员进行责任明确，减少管理工作在层级传递中的损耗，减少和防止层级管理人员出现粗枝大叶的作风；五是企业必须要保证全面预算管理的全面性，要从财务预算、成本预算、资产预算等多方面入手把全面预算管理的策略、措施贯彻进去，为内部控制体系的成功构建尽可能多的创造有利条件。

第三，通过强化全面预算管理执行力度来强化内部控制体系的构建力度。一是企业要调动全体员工监督全面预算管理执行情况的积极性；二是企业在构建全面预算管理评估机制时，应把员工的个人利益与企业的整体利益进行充分结合，在加强企业他律性的同时也要加强员工的自律性和自我规范性，减少因员工个人因素而致使评估的质量被降低，而致使全面预算管理执行效率和执行力度的下降；三是企业在应用评估结果对评估对象进行绩效评价的过程中，必须要恪守实事求是的评估原则和评估态度，必须要保证评估标准的客观性和真实性，因为只有这样，评价机制及其结果才能对评估对象产生激励和鞭策作用，才不会滋生怨言，产生副作用，让评估走向本愿的对立面；四是企业要保证全面预算管理指标设置的科学性、合理性、客观性，要保证设置指标的目的是为了促进指标的实现而不是故意设置障碍，因为只有在指标是通过努力可以实现的情形之下，执行的力量才会有所保证。

第四，将全面预算管理成本控制作为构建内部控制体系的重点。尽管企业全面预算管理的内容非常宽泛，涵盖了诸如财务预算管理、资金预算管理、成本预算管理等许多方面，但是这些被涵盖进去的内容并非是等价齐驱，等价并重，在全面预算管理内部仍有重点、次重点、非重点之分。比如，对预算成本控制的管理就算其中的重点内容，甚至是重中之重。也正是因为成本控制是全面预算管理重点内容，所以对成本进行有效控制也顺位成为了内部控制体系构建中的重点内容。一是在全面预算管理中应将成本预算放在首要位置上，结合生产经营活动实际需要，为成本控制制定科学的预算指标，既让执行者能够通过努力完成预算指标，也让成本得到合理的控制；二是在制定成本预算控制指标时要对外部市场影响因素进行综合评估，力保制定的成本预算控制指标与行业同期水平保持一致，切忌因“急躁冒进”降低产品的市场竞争力；三是在落实成本预算控制指标时，要建立信息反馈通道，要为指标执行者提供向上反映问题的机会，以对不合理的地方进行及时修正，减少理论设计与实际应用之间的误差；四是在遇到经济政策调整等宏观环境变化，要及时跟进调整原来制定的成本预算控制指标，防止内部控制体系建成后与宏观经济政策导向之间产生较大的差距。

第五，通过加强资产预算管理为构建内部控制体系提供支持。为了能够让生产经营活动保持在正常、稳定、有序的运营状态，企业必须要为此投放大量资产。资产即由企业过去的交易或事项形成的、由企业拥有或者控制的、预期会给企业带来经济利益的资源。需要说明的是，只有能够给企业带来经济效益的资源才能被称作是资产，不能带来经济利益的资源是不能作为资产存在的，其存在的形式是企业的所有权。在企业生产经营活动运营过程中，能够为企业带来经济效益的资产可以分为好多种，比如常见的流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其他资产等。由于生产经营活动需要大量的资产投放，因此，企业通过加强资产预算管理可以为加强内部控制体系提供强力地支持。一是企业需要结合生产运营需要构建一套科学的资产预算管理体系，使对资产的预算管理有章可依，为资产的准确投放、有效投放建立制度性框架；二是企业需要设立专业化的资产预算管理部门，配备专业化的资产预算管理人员，改变过去由财务人员、会计人员、管理人员等兼职的做法，以增强资产预算管理的专业化水平；三是企业要细化资产预算管理指标，将其“带帽”分配到各个部门、各个生产单位，并明确其中的权、则、利关系，以保证资产预算目标任务能够顺利完成；四是企业要认识到信息化技术在促进资产预算管理中的作用，加大对信息技术的引入力度，提升对运营信息的整合能力和分析能力，提升资产预算决策和内部控制决策的精准度。

第六，通过加强预算风险防控能力来加强内部控制风险防控能力。市场环境是不断变化的，企业全面预算管理无论准备得多么充分，也无法彻底规避风险，比如，企业投资过程各方面分配可容忍的潜在损失、监控这些方面是否超过其限制、超过限制后的校正行动以及评估经风险调整后的收益，等等，都可以构成对预算的风险威胁。鉴于全面预算管理与内部控制体系之间的关系，如果预算出现险情则必然要殃及内部控制体系，内部控制体系必然也要面临风险的威胁，因此，加强预算风险防控能力也是为加强内部控制风险防控能力所做出的贡献。一是企业应充分利用好全面预算管理与市场捆绑度高的有利一面，培养敏锐的风险洞察力，保持敏感的风险防范意识，一旦有蛛丝马迹现形就要立即出手应对；二是企业要构建风险防控预警系统，设立风险防控专项部门，不给风险扩大威胁的机会，尽量为防控风险多争取一些可以缓冲的时间；三是企业要建立风险防控评估体系，通过对风险的评测来将其划分出不同的等级，比如紧急而重要、紧急而不重要、重要而不紧急，等等，增加对风险防控的针对性；四是企业在做好对外部风险防控的同时，还需做好对内部诸如管理风险、产品风险、营销风险、财务风险、人事风险、组织与管理风险等防控，以保证内部控制体系构建完成后抵御风险入侵的全面性。

第七，为全面预算管理和内部控制体系构建一套严格的内部审计保障机制。在企业生产经营活动运营过程中，内部审计是执法部门，是“找茬”和“挑毛病”的单位，也正是因为内部审计具有这样的工作属性，所以才能担当起为全面预算管理和内部控制体系保驾护航的职责和重任，是防范内部控制体系被蛀虫侵蚀的重要保证。企业内部审计管理是由很多要素共同作用、相互联系而构成的一个有机体，比如计划管理、质量管理、信息管理、档案管理、科研管理、培训管理和人事管理等都是其中的重要组成内容。一项健全、完善的内部审计机制能有效增加审计工作的组织性、计划性、指导性和监督性，有助于审计工作的独立、秩序开展，使审计工作效率和质量有一个可靠的保证。一是企业应设立一个能够对经营者产生有效制约作用的由非经理人组成的内审机构，而且还要将其作为监事会的常驻机构，并要求监事会要赋予内部审计向董事会行使报告的权力；二是企业要为内部审计人员创造深造、学习新知识的机会，要求内部审计人员必须要具备及时掌握和运用国家新的财经纪律、政策法规、财务制度、会计准则的本领，以保证审计水平领先于预算水平和内部控制水平；三是企业要为内部审计人员树立法律意识、道德意识、自律意识，要强调内部审计人员的抗腐蚀能力，要严防企业当权者和利益关联者以职务上的便利条件对审计的独立性造成干预；四是企业在必要的时候也可以引入外部力量比如审计师事务所、会计师事务所、税务师事务所等来保证审计工作的客观公正性。

第八，构建切合实际的全面预算管理评价系统。全面预算管理与内部控制体系具有目的的一致性，构建有效的内部控制体系需以有效的全面预算管理作为先决条件。一般来说，企业对全面预算管理的执行，习惯于采用规章制度或者是准则标准的方式，这种管理方式的优点是强调了全面预算管理的客观规范性，但是，这种管理方式也有不足之处，那就是忽视了对全面预算管理工作人员主观能动性的调动，因此，为了保证全面预算管理质量，同时也是为了保证内部控制体系构建质量，即使企业已经有了完善、健全的全面预算管理规章制度或者是准则标准，仍需通过构建一套合璧主客观需要的切合实际的全面预算管理评价系统来激发工作人员的积极性，来提升全面预算管理的质量和效率。一是企业要先做好对国内相关文献的查阅工作，同时结合其他企业的成熟经验初步确立备选指标群和调查问卷；二是企业要组织专业人员对回收的问卷进行统计分析，从中得出重要程度较高和离散程度较低的指标，以提升指标群的合理性和认可度；三是企业要做好对指标相关性和问卷信度、效度等的分析工作，以确保指标的相对独立性和问卷的有效性；四是评价系统构建方案须经企业高管层会议通过后方可付诸实施。

五、结语

以全面预算管理为导向，企业可以对生产经营活动各项费用支付情况进行事前预判，先以实际发展需要为根据对生产经营活动所要达成的目标进提前设定，然后再将目标具体量化、细化到各个部门、各个责任单位，并做好对各个部门与各个责任单位之间目标落实情况的协调与监管工作，并且，以全面预算管理为导向，企业还可以尽早发现内部控制体系中出现的问题，并根据对问题风险的评估结果决定是否发出预警以及预警的等级，将风险有可能对企业生产经营活动造成的负面影响消灭于未然，从而实现了对企业整体经济运营情况的有效掌控。