新时期广东省水土保持监督管理工作探讨

2022-12-28耿海波包鹏威姚成平

中国水土保持 2022年10期

田甜，耿海波，包鹏威，姚成平

(1.广东省水利电力勘测设计研究院有限公司，广东广州 510635； 2.广东省水利厅，广东广州 510635)

水土保持是生态文明建设的重要内容，也是全面提升生态系统质量和稳定性的重要措施。进入“十四五”时期，水土保持工作将承担更艰巨的时代使命和面临更大的挑战。广东省是中国经济增长的“排头兵”，2021年广东省地区生产总值达12.4万亿元，已连续33年稳居全国第一。随着经济高速发展，各类生产建设活动引发的水土流失问题愈发严重。2020年广东省水土流失面积17 636.40 km2，占全省土地总面积的9.88%，其中人为水土流失面积约占全省水土流失面积的15.36%，中度以上侵蚀面积中人为水土流失面积占比超过30%。做好新时期人为水土流失监督管理工作是一项重要而紧迫的任务。基于广东省“十三五”时期水土保持监督管理工作总结，阐述“十四五”时期广东省水土保持监督管理工作面临的新形势，提出新时期广东省水土保持监督管理工作重点，为推动水土保持高质量发展提供支撑[1-2]。

1 “十三五”时期水土保持监督管理工作总结

1.1 创新体制机制，推进“放管服”改革

广东省围绕生产建设项目水土保持监督管理中的制度建设、方案审批、监督检查、验收核查、区域评估等开展了一系列改革创新，出台了一系列相关制度，旨在推进政府职能转变和优化营商环境。一是优化、简化生产建设项目水土保持方案审批程序，只进行程序性审查，限在1个工作日内办结，极大地提升了行政审批效率；二是在全省自由贸易试验区、开发区、产业园区和其他有条件的区域开展水土保持区域评估，精简审批事项；三是创新部门协作机制，建立了多部门联合监督协作机制，推动有关部门主动承担行业监管责任，有效提升水土保持工作质量；四是全面加强生产建设项目水土保持设施自主验收报备及验收核查工作[3]。

1.2 创新监管方式，提高水土保持监管效能

自2018年起，广东省开展“天地一体化”水土保持监管工作，截至2021年已完成56 499个疑似违法违规扰动图斑的现场核查、认定、查处和整改工作，实现了区域监管和项目监管全覆盖，水土保持方案审批数量从2018年的3 200宗提升至2021年的6 297宗。目前，广东省按照企业投资生产建设项目水土保持方案核查比例不低于20%、在建生产建设项目监督检查比例不低于10%、水土保持设施验收报备项目核查比例不低于20%的要求，实现全流程闭环监管。

1.3 严格打击违法违规行为

全力提升运用法律手段解决水土保持违法违规问题的能力，加强行政检查与行政处罚的衔接，组织开展水土保持执法专项行动，严厉打击“未批先建”“未批先弃”“未验先投”等违法违规行为，2021年共依法查处水土保持违法违规案件2 785宗。并建立问题台账机制，逐宗处理销号，通过案件评选和抽查复核工作推动执法规范化建设，狠抓大案要案的查处工作，做到“查处一案、警示一片、规范一方”。

2 新时期水土保持监督管理工作面临的形势

2.1 “放管服”改革持续深入推进

“放管服”改革的不断深入和国家水土保持监督管理制度“立改废释”工作的持续推进对水土保持监督管理工作提出了更高要求。经过一系列简政放权和审批方式优化工作，广东省将大量审批和监管事项下放基层，对加快行政审批进度、改善营商环境起到了积极作用，同时也出现了下放形式简单机械、基层无力承接、审批和验收质量难以保障等问题[4]。水土保持区域评估工作尚处于起步阶段，开发区内项目的精准监管和生产建设项目水土保持日常管理、监测、验收等工作依然存在较多堵点，需要逐步捋顺疏通。

2.2 人为水土流失防治压力依然突出

新时期广东省交通、能源、水利等基础设施建设规模仍保持在较高水平，人为水土流失监管压力较大，特别是珠三角核心区(包括广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆)是广东省生产建设项目的集中区域，其水土流失问题更加突出。2019、2020、2021年珠三角核心区水土保持方案审批数量分别占全省的76.07%、64.76%和69.93%。水土保持违法违规现象依然存在，部分建设单位水土保持意识淡薄，“三同时”制度尚未全面有效落实。

2.3 水土保持全流程监管存在薄弱环节

水土保持事前、事中、事后全流程监管过程中依然存在许多问题。例如水土保持方案质量参差不齐，技术审查把关不严，源头管控力度不足；基层水土保持监督管理方法老旧，问题处理标准不统一，行政检查与行政处罚的联动协同不足；水土保持监督管理信息化平台存在“信息孤岛”问题，未实现数据标准统一和数据共享；生产建设项目水土保持监测成果在监管中的应用有待进一步加强等。

3 新时期水土保持监督管理工作重点

3.1 建立健全水土保持监督管理制度体系

按照国家水土保持监督管理制度“立改废释”工作的统一部署，结合广东省实际情况，加快建立健全系统完备、务实管用、上下协同、统分结合的省级层面水土保持监督管理制度体系，实现水土保持监督管理工作规范化、标准化、精细化。

(1)推动《广东省水土保持条例》修订工作。为适应国家深化改革要求，应依照国家水土保持相关政策文件和规章制度，开展《广东省水土保持条例》修订工作。

(2)出台配套全链条监管举措。对于事前监管，制定广东省企业投资项目水土保持方案技术评审细则和广东省水土保持专家库管理办法，进一步指导、规范水土保持方案技术评审工作，同时规范和约束行业专家行为；制定广东省水土保持区域评估管理办法，明确生产建设项目水土保持方案、监测、设施自主验收等的具体要求；制定水土保持区域评估技术规范地方标准，增强区域水土保持评估工作的规范性和科学性。对于事中、事后监管，按照生产建设项目水土流失隐患风险等级，分类制定监管方法，提高监管能效；制定生产建设项目水土保持设施验收核查办法，规范和细化验收核查的组织管理和问题认定；鼓励珠三角核心区城市制定适合区域实际情况的水土保持监督管理细则。

(3)提升水土保持监管工作标准化和精细化水平。严格把控水土保持监督管理程序和标准，优化水土保持监督管理履职检查工作，加强过程管理，强化统计评估，同步科学调整，将水土保持监管工作纳入考核评估中，正视各地监管工作水平发展不均衡的现状，树立典型示范，坚持“以先带后”，鼓励试点创新。

3.2 深化水土保持“放管服”改革

(1)持续优化营商环境。落实全面实行行政许可事项清单管理要求，按照“减环节、减材料、减时限”的原则，不断提高审批服务质量和效率。

(2)坚持放管结合、放管并重。根据广东省水土流失特点，强化广州、深圳“双核”驱动，探索定量化监管，形成可复制可推广的试点经验和特色典型案例[5]。围绕珠三角核心区、沿海经济带、北部生态发展区的主体功能差异，实施分区管控。珠三角核心区对标国际一流湾区，实施更严格的水土保持监管；东西两翼沿海经济带大力提升水土保持监管力度，服务绿色产业发展；北部生态发展区遵循“面上保护、点上开发”的原则，通过遥感手段在“面”上管控，在重点工程上精准施力，从强化开发区项目水土保持监管工作入手，降低水土流失风险。

(3)推进水土保持区域评估工作。针对开发区项目施工扰动特点，依据水土流失隐患风险等级明确水土保持监管重点，强化表土、土石方资源全面综合利用，严格把关区域控制性目标，从源头上减少水土流失。

(4)优化利企措施和技术服务。抓好水土保持不见面审批、承诺制、设施验收网上报备等便民利企措施落实，为企业提供优质便捷服务。发挥水土保持行业学会作用，团结更广泛的社会群体，整合更优秀的技术力量，深入开展学术交流、科学普及、科技咨询等工作，提高从业人员技术服务水平。

3.3 推动水土保持全链条、全流程监管

(1)充分利用信息技术手段跟踪违法线索，提高监管效能。依托广东“数字政府2.0”建设，在智慧水利平台框架下搭建广东省水土保持管理信息系统，实现与国家智慧水利水土保持系统的衔接。通过政府购买服务强化技术保障，加强监管信息互通共享。综合应用卫星遥感、人工智能、大数据、云计算、互联网、物联网等技术手段，提高对水土保持违法违规行为的智能化、精准化判别能力，提升精准监管效能[6]，从“面”上摸清人为水土流失动态情况。对于重点项目和重点水土流失风险部位，借助实时监控服务，配合无人机、移动终端等技术手段进行“点式”严格管控。

(2)加强事前监管质量。建立省、市、县水土保持方案质量检查、抽查常态化机制，科学设置方案检查评价权重，对方案的约束性、可操作性、防治效果、逻辑性以及方案特色等进行综合评比[7]。强化质量检查结果的应用，对落实水土保持行政许可、有关法规和强制性技术标准不力的，进行责任追究并纳入信用管理，建立评比结果与方案编制单位资质或信用等级的连接。

(3)推动水土保持事中、事后监管的精细化和规范化。前期充分利用遥感监管手段进行预判和甄别，非必要不打扰施工现场，精准筛选重点建设项目，之后统筹结合多种现场检查形式，将方案检查、监督检查、验收核查等监管活动贯穿生产建设全周期，在加大监管力度的同时提高监管的精准度。推动珠三角核心区探索构建城市区域监管量化指标体系，逐步提高监管定量化水平。对于重点关注的建设项目，推行监督性监测，加大风险管控。加强对水土保持监测工作开展情况核查，强化监测成果的应用，将监测三色评价结论运用到监管工作中，增强监管的靶向性和精准性，推动水土保持“三同时”制度落到实处。

3.4 实施水土保持信用监管和责任追究

(1)全面实施水土保持信用评价。建立健全以信用评价为基础的新型监管机制，推进信用分级分类监管，优化监管资源配置。在智慧水利构建信用监管平台，强化信用信息共享。对水土保持违法违规行为，按照水土保持信用监管“两单”制度的要求，进一步完善认定、报送和公开的程序。重点监管被列入水土保持信用监管“两单”的市场主体，充分发挥信用监管的威慑作用。

(2)依法严格查处水土保持违法违规行为，形成标准化、规范化水土保持监督执法程序。建立问题台账，严格落实整改到位，形成闭环管理；对整改不及时、不到位的项目，依法严格查处并追究责任；对重大违法违规案件挂牌督办、严肃查处，形成震慑。推动出台水土保持行政处罚减免责清单，推行包容审慎监管方式。坚持教育与处罚相结合，宽严相济、法理相融，推进严格规范、公正、文明执法。