新阶段晋陕蒙接壤地区流域水行政执法监管工作存在的问题与对策

王 康，金美君，高 颖

(黄河水利委员会 晋陕蒙接壤地区水土保持监督局，陕西 榆林 719000)

随着黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的实施，黄河治理保护迎来新的历史发展阶段，强化流域治理管理的重大改革行动号角已经全面吹响。在依法治国背景下，面对复杂的区域水事环境，基层流域管理机构如何更好地履行法律法规及相关规定赋予的职责，推进水行政执法监管工作纵深开展，值得进一步研究。为此，以黄河水利委员会晋陕蒙接壤地区水土保持监督局(以下简称“晋陕蒙监督局”)为例，总结近年来主要工作开展情况及工作成效，并对新阶段晋陕蒙接壤地区流域水行政执法监管工作面临的形势和挑战进行深入剖析，分析存在的问题并提出对策建议，以期更好地满足新阶段对水行政执法监管工作提出的更高要求。

1 区域概况

黄河作为中华民族的母亲河,是我国北方重要的生态屏障和经济带，黄河保护治理事关中华民族伟大复兴的千秋大计。晋陕蒙接壤地区位于黄河中上游的内蒙古自治区、山西省和陕西省接壤地带，涉及3省(区)5市14个县(旗、区、市)，南北长约300 km，东西宽约270 km，土地总面积5.4万km2。黄河流经该地区634 km，流入端位于内蒙古自治区鄂尔多斯市达拉特旗中和西镇，流出端位于陕西省神木市万镇，区域内有“十大孔兑”、大黑河、皇甫川、窟野河等重要一级支流注入。该地区地理位置独特，面积广阔，地形地貌多样，自然资源富集，城镇和产业集中，生态地位、经济地位、战略地位十分重要。

从水土保持角度讲，晋陕蒙接壤地区地貌以风沙滩地和黄土丘陵沟壑为主，气候干旱少雨，植被覆盖稀疏，自然条件恶劣，是黄河粗泥沙的主要来源区，也是黄河流域水土流失最严重的地区，属国家级水土流失重点治理区，水土流失防治任务十分艰巨。从河道角度讲，该地区处于黄河上游和中游交界位置，黄河河道受两岸地形控制，形成宽河段与峡谷相间的格局，由游荡型、过渡型及弯曲型河道组成，河势不稳定[1]，是黄河上中游防洪防凌重点河段。近年来，随着黄河“几”字弯都市圈建设快速推进，该地区开发建设活动日益增多，涉及的水土保持、河道、水资源等新问题越来越突出、越来越紧迫，而老问题仍有待解决，新老问题相互交织，区域水事环境复杂，因此也是流域水行政执法监管的重点区域。

2 机构设置

晋陕蒙监督局是黄河水利委员会(以下简称“黄委”)的派出机构(副厅局级)，由黄河水利委员会黄河上中游管理局代管，属具有行政职能的事业单位，1992年9月成立并开始筹建，1998年正式挂牌运转，驻地设在陕西省榆林市。随着流域机构改革和区域水事环境变化，晋陕蒙监督局的职责职能逐步得到健全完善，由最初单一的水土保持预防监督，逐步增设了水政水资源管理、水行政执法等职责。2003年，晋陕蒙监督局成立黄河上中游管理局直属晋陕蒙接壤地区水政监察(水土保持监督)支队，水行政执法监管工作就此起航。根据上级授权，晋陕蒙监督局目前主要负责黄河流域晋陕蒙接壤地区水土保持预防监督管理工作，以及内蒙古境内黄河干流(843.5 km)和皇甫川(88 km)、窟野河(99 km)河道及内蒙古黄河管理区域水资源监督执法工作，在授权范围内履行水土保持监管、河道和水资源监管、水行政执法、流域普法等职责。

3 近年来主要工作开展情况

3.1 加强水土保持监管，有效遏制人为水土流失

一是强化监督检查核查，充分发挥“1+4”监管体系作用，采取遥感监管、现场检查、视频检查等方式对部批项目进行跟踪检查，建立问题台账，提出限期整改要求，跟踪督促整改到位。加强水土保持设施自主验收监管，及时、全面、准确、严格开展验收核查，实现部批项目全覆盖闭环式管理。推进监管流程标准化，推动实现卫星遥感影像初判、无人机调查取证、现场复核的全过程精细化监管。二是推进信用监管和责任追究，对整改不及时、不到位的项目采取通报批评、纳入重点关注名单等方式追究建设、施工和技术服务单位责任，发挥好联合执法机制作用，对拒不整改的违法违规问题移交地方水行政执法、司法机关严格查处，维护法律权威。三是夯实监管履职逐级督查制度，加强与地方水行政主管部门联合检查，健全流域与区域联动监管体系，强化对地方水行政主管部门水土保持监管履职督查，以水利、公路、电力、矿产资源开发为重点，加大现场检查力度，督促地方水行政主管部门切实履行法定职责，推动水土保持强监管常态化、规范化，切实遏制住流域人为水土流失。

3.2 强化河道执法监管，维护省际界河水事秩序稳定

一是深化河道执法巡查，每年按时组织开展汛前、汛后河道执法巡查，创新采用流域与区域联合执法巡查新模式，严厉打击涉河违法违规行为，持续推进河道“清四乱”常态化、规范化，维护正常水事秩序。二是规范涉河项目日常监管，配合上级做好涉河项目技术审查等行政许可工作，督促在建涉河项目及时完成开工前报备，严格落实防汛(凌)安全责任，切实做到施工全过程监管、规范施工行为；及时组织开展完工清障核验有关工作，密切关注拟建和建成运行涉河项目动态，发现问题及时处理，确保涉河建设行为规范有序，保障河道行洪安全。三是积极预防和调处省际水事纠纷，加大黄河干流晋蒙省际界河，支流窟野河、皇甫川陕蒙省际界河等执法工作力度，及时掌握水事活动情况，对水事纠纷隐患切实做到早发现、早预防、早处置，维护省际界河水事秩序稳定。

3.3 落实水资源刚性约束，推进水资源节约集约利用

一是每年按时完成年度取用水总结考核工作，提出年度考核意见。二是加强取用水统计管理，按时完成辖区取用水单位月(季、年度)报表管理工作。三是对黄委发证的取用水项目和黄委审批的水资源论证项目开展现场检查，实现年度监督检查全覆盖，针对发现的问题及时依法进行处置，确保履职尽责到位。四是加强用水计划管理，严格用水总量控制。五是开展取用水项目延续取水及电子证照换发工作，推进取用水户规范化管理。六是严格执行水量调度指令，加强生态流量管控，保障辖区内的供水安全和生态安全。

3.4 开展法治宣传教育，弘扬法治文化

认真落实“谁执法谁普法”普法责任制，充分发挥法治宣传在执法监管工作中的基础和引领作用。编制了普法规划和各年度法治宣传计划，认真完成“水土保持法修订施行纪念”“世界水日”“中国水周”“宪法宣传周”普法活动，将日常普法与集中普法相结合，普法与业务深度融合，扎实开展了“法律六进”活动，多次举办大型法治宣传活动。

4 工作成效

多年来，晋陕蒙监督局致力于黄河流域晋陕蒙接壤地区的水土保持、河道及水资源保护宣传与实践工作，秉承“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念，依法履职尽责，在授权范围内持续加大水土保持监管、河道监管、水资源监管、水行政执法工作力度，注重与地方有关方面的协调配合，敢于动真碰硬，严厉打击各类水事违法违规行为，在辖区内执法监管形象和权威进一步提升，影响力进一步扩大。通过不懈努力，辖区水事违法违规行为大幅减少，监管环境开始呈现良好态势，为晋陕蒙接壤地区人与自然和谐共生做出了应有贡献，取得了丰硕成果，多次获得表彰嘉奖：2004年3月，被黄委评为2002—2003年度水政工作先进集体；2005年12月，被黄委评为“四五”法治宣传教育先进单位；2006年12月，在乌兰木伦河马家塔河段乱挖滥采事件调查处理及清障工作中做出突出成绩，被黄河上中游管理局通报嘉奖；2008年4月，在黄河内蒙古杭锦旗奎素段溃堤抢险工作中做出突出贡献，被黄委通令嘉奖；2009年12月，在黄河干流河曲准格尔河段省际水事纠纷调处工作中表现优异，被黄河上中游管理局通报表彰；2010年12月，被黄委评为“五五”普法工作先进单位；2011年4月，被黄河上中游管理局评为黄河上中游流域取水许可管理先进集体；2013年，被黄河上中游管理局评为纪念水法修订实施十周年黄委水政监察人员法律知识竞赛先进集体；2017年荣获生态环境保护领域的权威奖项“母亲河奖”组织奖；2020年12月，被评为黄委星级示范水政监察队伍，2名同志被评为黄委星级执法标兵。

5 面临的形势和挑战

党的十八大以来，习近平总书记多次就治水发表重要讲话、作出重要指示。2014年3月14日在中央财经领导小组第五次会议上的重要讲话明确提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，强调“要从改变自然、征服自然转向调整人的行为、纠正人的错误行为”；2019年9月18日在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上提出了“治理黄河，重在保护，要在治理”“共同抓好大保护，协同推进大治理”“让黄河成为造福人民的幸福河”；2020年1月3日在中央财经委员会第六次会议上发表重要讲话，强调“黄河流域必须下大气力进行大保护、大治理，走生态保护和高质量发展的路子”。习近平总书记关于黄河保护治理的重要论述为水行政执法监管工作持续深入开展指明了方向。党的十九届五中全会进一步明确以推动高质量发展为主题,强调要把新发展理念贯穿发展全过程和各领域。2021年12月，水利部部长李国英在强化流域治理管理工作会议上强调，“强化流域治理管理的重点任务是强化流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理，从统一管理角度上讲，要构建流域统筹、区域协同、部门联动的管理格局，加强流域综合执法，充分发挥河湖长制作用，推进流域联防联控联治，强化河湖统一管理、水权水资源统一管理，一体提升流域水利管理能力和水平”。无论是国家战略层面还是流域治理管理层面，都为水行政执法监管工作提出了更高的目标和更高的要求。

多年来，晋陕蒙监督局水行政执法监管工作取得长足进步，成效明显。然而，从整体看，流域监管目前依然存在顶层设计不足、政策保障欠缺、内外权责不够明确等问题；从局部看，晋陕蒙监督局管辖范围较大，监管任务日益加重，执法监管能力建设相对滞后。在黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略实施、“放管服”改革全面深化等新形势下，水行政执法监管现状已不适应新发展阶段要求，面临的形势十分严峻，挑战十分巨大。同时，新形势下水行政执法监管工作也蕴藏了巨大的发展契机。因此，应深刻认识和理解新形势、新理念、新要求，积极应对水行政执法监管工作面临的契机和挑战，以更高的标准、更严的要求践行和实现新时代、新理念赋予的历史使命，牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，做好水土保持预防监督工作，加强河湖水域岸线空间管控，落实水资源最大刚性约束要求，推动实现人水和谐共生。

6 存在的主要问题

6.1 无执法主体资格，致使很多违法违规行为得不到及时有效制止

晋陕蒙监督局是具有行政职能的事业单位，但法律法规未赋予行政处罚权，因此受执法主体资格影响，机构职能未能完全得到发挥，导致在处理某些水事违法违规行为时，处置措施有限、力度不够，影响了工作成效。在实际执法工作中，只能协助上级开展一些现场调查工作，即便在调查工作中遇到严重的违法违规行为，也不能合法有效地采取一些现场处理措施，导致很多水事违法违规行为得不到及时有效制止，行政执法“三项制度”也无法全面落实，严重影响执法监管工作向纵深方向发展。

6.2 水行政执法监管联动机制尚未完全形成，影响了执法监管效果

黄河上中游流域基层执法监管机构与地方水行政主管部门之间的关系目前仍然没有完全理顺，在一定程度上影响和制约了流域水行政执法监管工作有效开展。虽然流域管理机构与地方水行政主管部门在水行政管理方面的事权划分相对比较明确，但在水行政管理和水行政执法过程中客观上存在着交叉和重叠的区域，加之双方所处的位置不同，沟通衔接上难免会出现信息互通不畅、不对称的情况，引起一些冲突和矛盾，水行政执法监管联动机制尚未完全形成。

6.3 基本保障不足，导致水行政执法监管能力建设滞后

近年来，随着沿黄经济社会的快速发展，晋陕蒙接壤地区开发建设的力度不断加大，由此引起的水事工作大幅增加。同时，晋陕蒙监督局工作范围大、战线较长，监管项目多，涉及行业也较多，监管任务重、情况复杂，且工作成本较高，而现有下拨经费很难满足现实工作需要。加之，信息化建设滞后，执法装备落后，硬件短板问题长期存在，影响了监管工作的正常开展。

6.4 水法律法规宣传深度和广度不够，宣传方式有待创新

普法宣传的深度和广度不够，连续性不够。一是普法宣传方式以发放宣传册、布设宣传橱窗等传统普法形式居多，利用微信、抖音等新媒体开展普法相对有限，创新方法的力度有待加大。二是普法工作主要是围绕重要时间节点开展集中普法宣传活动，面向大众的日常宣传活动开展得较少。三是被监管对象学习水法律法规的自觉性不高，深度不够，缺乏对水事违法行为危害性的深刻认识，接受普法教育的人员广度不够，导致部分涉事人员不理解、不配合的现象时有发生。

7 对策与建议

7.1 赋予基层流域管理机构执法主体资格，提高履职能力

以黄河保护法立法正在加速推进和强化流域治理管理工作为契机，结合晋陕蒙接壤地区水行政执法监管实际情况，把解决基层流域管理机构执法主体资格等问题作为当前执法监管队伍建设的头等大事来抓，做好逐级沟通协调，促请上级根据相关规定授予晋陕蒙监督局执法主体资格。同时，结合本轮机构改革进一步理顺体制机制，优化职能和人员配置，破解因机构性质、人员编制等因素造成履职能力不足的问题，切实推进水政监察队伍专职化、正规化，提高履职能力。

7.2 建立长效联动机制，提升执法监管效能

认真践行水利部强化流域治理管理要求，加强流域机构与地方政府及有关部门之间的密切联系和有机配合，多维度、多频次、多形式开展联合执法检查，推进联合执法常态化，发挥多部门联合惩戒作用，着力解决执法难的问题。推进水行政执法与司法衔接，加强与公安、检察、审判机关的协作配合机制，探索建立联席会议、信息通报、案件移送等制度，充分发挥地方属地优势。同时，坚持信息共享，推动各方落实共同责任，合力防范和遏制水事违法违规行为。

7.3 提高经费保障水平，加快水行政执法监管能力建设步伐

进一步提高水行政执法监管经费保障水平，把水行政执法监管工作摆到更加突出的位置，补齐硬件短板，加快老旧设备更新换代步伐，确保执法人员、经费和车辆等落实到位。同时，进一步加强队伍建设，建立重心下移、力量下沉的执法监管工作机制，充实基层水行政执法监管力量，健全完善考核评价制度，组织开展岗位培训，落实持证上岗制度，不断提高执法队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力打造纪律严明、勤政廉洁、敢于担当的水行政执法监管队伍。

7.4 创新宣传形式，丰富宣传内容，增强宣传工作实效

进一步加强水法律法规宣传力度，切实把“谁执法谁普法”普法责任制贯穿水土保持监管、河道监管、水资源监管、水行政执法等工作的全过程，充分发挥普法工作的基础和引领作用，营造良好的执法监管环境。同时，加强舆论宣传，扩大水行政执法监管工作影响力，争取地方政府和有关部门、企业、个人等对水行政执法监管工作的重视和支持。此外，加强新媒体在普法宣传中的运用，充分利用微信、微博、抖音等平台，增强普法工作的互动性。突出重点，针对不同群体的不同法律需求进行普法，推进普法工作均衡发展。