公共产品视角下农村社区公共文化服务供给的政府责任

广西民族大学政治与公共管理学院 谢飞

农村社区公共文化服务是指在基层农村社区空间领域的文化服务，农村社区公共文化服务具备文化传递、文化引领和文化休闲的功能。比如，农家书屋为农民再学习提供书籍、技术和场地等教育资源，成为文化传递的学习阵地；农村社区公共文化的建设也为基层社会了解国家政策和党中央精神提供了便利，党员干部带领村民学习科学文化知识，推进乡村移风易俗，引领乡村新风尚；有些地区以传承和发展地方戏曲文化为中心建设农村社区公共文化服务，营造全民参与的良好氛围，既可以推广和传承戏曲文化，也能丰富群众的休闲文化活动。因此，如何高质量推进乡村文化建设成为当前学术界和政府部门关心的问题。高质量发展乡村文化服务，政府需要扮演双重角色：一是农村社区公共文化服务的供给者。政府为农村社区提供高质量公共文化服务是保障人民群众文化权益的重要举措。二是农村社区公共文化服务建设的承担者。一直以来，国家都把农村公共文化的建设纳入农村的全面发展中，乡村文化服务建设的好坏与乡村振兴战略实施的成效紧密相关。因此，政府要发挥主体责任，全面推进农村公共文化服务的建设，促进乡村振兴。基于公共产品理论和责任政府理论，本文将从宏观角度探讨农村社区公共文化服务供给中存在的困境，并提出优化农村社区公共文化服务供给的政府治理路径。

一、农村社区公共文化服务供给的理论依据

（一）公共产品理论

公共产品理论是经济学的重要内容，主要用来分析和解决与社会公共事务相关的问题。从19世纪80年代开始，学者就对公共产品的含义进行了研究，布坎南、奥尔森和萨缪尔森等学者都认为公共产品的服务对象是集体成员，公共性是它的特性，集团中任何一个使用公共产品都不会影响其他人使用，公共产品是被集团成员均等消费的。也有学者从实际生活案例去分析公共产品，奥斯特罗姆通过城市公共池塘资源的问题来研究公共产品，并以制度理论分析的视角创新对公共产品问题的研究。农村公共文化服务作为公共产品，其供给问题关系到公共利益，高质量的农村社区公共文化服务供给为社区群众带来的效益是积极的、巨大的。政府依靠财政支持为农村社区供给公共文化服务，因此具备公共产品属性的文化服务能被社区群众平等地享受。但从社区文化产品的供给来看，它具有竞争性，市场上存在政府之外的社会主体为农村社区供给公共文化服务，少数的民营企业和公益性组织是这些供给主体的代表。由此来看，农村社区公共文化服务并不属于纯公共产品，而是准公共产品。为了满足和回应人民群众对精神文化生活的正当需求，国家鼓励和治理社会多元主体向农村地区提供农村群众所需求的公共文化服务。从公共产品的视角研究农村社区公共文化服务具有现实和理论意义，学者们从供给方式、主体和内容等维度研究农村社区公共文化服务的供给问题。巫志南认为精准供给是所有公共服务的本质要求，能够发挥好公共文化引领社会风尚、提高国民素质的核心作用[1]。刘磊认为文化服务和资源下移到农村基层，要求农村社区组织的有效配合以实现公共文化服务的高质量供给[2]。郭剑雄通过实际调查研究发现不同发展阶段的社区公共文化供给内容的差异对发展过程中的社区文化中心建设和社区文化服务供给具有参照意义[3]。更进一步，学者从共同体的角度研究公共文化服务供给的创新制度[4]，认为建设公共文化服务供给共同体协同关系有助于提升农村社区公共文化服务供给效能。

（二）责任政府理论

古希腊和古罗马是责任政府思想源头，古典时期萌生的责任意识强调权力监督，这一时期的责任意识推动了民主和法治的发展。中世纪的责任政府意识强调政府的契约精神。近代，西方责任政府的观念发生了转变，英国首先提出责任政府理念，该理念认为政府的权责一致，政府享有管理社会资源的权力，也有服务社会发展的职责，其核心与我国政府强调的对人民负责的观念是一致的。在此理念指导下，人民群众对公共文化服务的需求要求政府积极回应人民群众的正当诉求，是官民关系向民主政治的回归[5]。党的十八大以来，我国社会的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，物质和精神生活都是人民群众对美好生活的追求。就农村而言，保障农村社区居民享受基本文化服务是提高农村社区居民幸福感、获得感和满足感的重要途径。因此，政府要明确责任，依法发展农村社区公共文化服务，努力提升人民群众的文化生活质量。

二、农村社区公共文化服务供给存在的问题

（一）供给效率低下

从现实生活来看，农村地区并不缺少公共文化服务设施，而是已有的公共文化设施存在不完善和供需的不匹配问题，这两方面都造成农村社区公共文化服务供给效率低下。一方面，农村社区普遍存在公共文化服务设施不完善不健全现象。现有的文化基础设施未能有效利用，发展农村公共文化过于形式化，服务效能得不到充分发挥。调查发现，农村基层社区经常会出现没有文化作品、管理人员和文化活动的挂牌文化活动场馆，或者已有的文化服务设施变成储存物品的场地，即使农村社区拥有文化活动场所，在文化资源被闲置的前提下农村社区继续修建公共文化设施；另一方面，公共文化服务供给效率低下还表现为公共文化服务的供给与人民群众的文化需求的不匹配。一些农村社区的农家书屋库存书籍数量虽多，但是这些库存书并不是农民真正需要的，比如在农家书屋里很少能找到和种植、养殖相关的书籍。社区文化馆经常上演适合老年人“口味”的文娱节目，容易忽略年轻人对文化服务的需求，难以激发青年人积极参与这些文化活动的热情。政府投入巨大的人力财力打造的精品节目和内容只能在外地演出不能在地方演出，为的是获取竞赛名次完成政治任务，而忽略本地居民对精品文化的真实需求。文化和旅游部的数据显示，截至2019年底，我国已经建成494747个行政村（社区）综合性文化服务中心，但在基层特别是农村地区存在缺乏文化设施专业管理人员的问题。很多农村社区文化馆的负责人一般是由村干部临时担任，村干部受教育水平低、文化设施管理的专业性薄弱，难以真正发挥文化资源的效能，无法满足社区群众对文化服务的实际需求。

（二）供给主体单一

在我国农村地区，政府是社区公共文化服务供给的主要承担者，其他社会主体以一种边缘化供给的形式存在，但是其他社会主体参与文化服务供给存在参与程度低、资金短缺、缺乏监管等问题。村干部是国家公共文化服务政策的具体执行者和落实者，然而村干部能力有限，只能做农村社区公共文化服务“最后一公里”的传递者，为农村群众提供最基本的公共文化服务，比如管理农家书屋、举办一些传统节假日的文娱活动。相较于城市社区，农村社区缺乏社会力量的进入，因此政府单一主体的文化服务供给结果往往是文化内容枯燥，形式单一，难以激发农村群众参与文化活动的积极性，效果不明显。由此看来，我国农村地区公共文化服务的主要供给者是政府，单一的供给主体往往缺乏竞争和监督，造成公共文化服务供给效率低下等问题。一方面，单一的农村社区公共文化服务的政府供给也会出现政府人浮于事，冗官冗员和寻租腐败困境。缺乏竞争机制的市场供给，容易出现监管无力，资本追逐利益的问题，导致公共文化供给质量下降；另一方面，充足的资金是农村社区公共文化服务得以正常运行的前提保证。公共文化服务供给是一个长期投资和维护的项目，并不是一劳永逸的事情，没有持续的资金和财政支持，其实际效益低下。单一的政府财政支持，很难达成公共文化服务建设目标，农村社区居民的文化权益难以得到保障。另外，农村群众生活水平的提高要求享受更高质量的公共文化服务，政府作为公共文化服务主要供给主体，由于其自身的局限性难以为农村群众供给高质量的公共文化服务。

（三）供给分布不均

受到经济发展水平的影响和制约，公共文化服务基础设施供给呈现出城乡区域间发展不平衡格局。一是农村社区的基本公共文化服务设施供给资金不足，总量短缺。受历史、地理、经济等因素影响，我国城乡发展呈现二元结构，公共文化资源的配置向大城市倾斜，各类博物馆、纪念馆、文化馆等设施大多分布在城市，乡镇分布得很少。二是农村社区公共文化服务基础设施档次不高，设施相对落后，甚至部分基础设施存在质量不达标的问题。在一些偏远的农村地区，只有简单的硬件设施比如农家书屋、棋牌室、文化广场，这些基础设施往往是由村委会办公场地改造而成，把会议室里放几本书就成了农家书屋，因此也无法随时开放提供给社区群众使用。相较于城市，农村社区也没有科技馆、博物馆等文化资源，如果农村群众想要享受这些文化服务不得不付出更高成本。

三、实现农村社区公共文化服务供给的政府责任路径

（一）政府规范管理，提高服务效能

农村社区公共文化服务的供给运作需要政府制定政策，依法依规管理。首先，平衡和匹配农村社区公共文化服务的供给和需求，政府要做好社会调查了解人民群众的真实需求，从而制订精准的文化服务供给方案，避免出现社区公共文化服务资源的浪费、社区群众“不买账”和基本的文化服务需要得不到满足的问题。其次，政府要加大管理人才培养力度为农村社区公共文化服务提供坚实的人才支撑。政府邀请拥有丰富经验的文化服务管理者为基层管理干部培训，同时引进新技术、新方法改变传统落后的管理，提高公共文化服务管理效率。最后，农村社区公共文化设施规范管理离不开建立健全监督机制。要打破之前农村社区公共文化服务“重建设，轻管理”的模式，严格按照公共文化服务规章制度进行管理，避免出现文化供给形式主义问题。同时，发挥社会监督作用，开展农村社区公共文化服务评估活动，加强民主参与，及时收集群众对公共文化服务的反馈意见，政府积极主动对群众意见作出回应和调整，更好满足群众的文化需求，从而增强群众的幸福感和获得感。

（二）政府加强引导，支持社会供给

随着经济发展，人民群众对精神文化生活的需求呈现多样化、差异化和高质化，以往的单一主体的政府供给模式已不能适应农村地区公共文化服务的发展。责任政府要求政府转变职能，强化管理体制创新，构建农村社区公共文化服务供给共同体，满足人民群众的文化需求。公共文化服务供给共同体由政府主导，鼓励社会主体参与，更好满足不同群体的文化利益诉求，推动农村公共文化服务供给的可持续发展。因此，在政府供给农村社区公共文化服务的基础上，政府要发挥主导作用，引导、支持和鼓励企业、公益性组织、事业单位等社会主体参与公共文化服务的供给，丰富农村地区公共文化服务内容和形式。

（三）政府统筹规划，缩小城乡差距

农村社区公共文化服务是一个复杂的系统工程，总体把握和宏观调控才能保证其高效运行。中央政府把公共文化服务的资源分配作为顶层设计，站在全国公共文化建设高度上，制定科学合理符合农村地区长期的公共文化服务发展规划。地方政府以中央政策文件为指导，根据地区公共文化服务发展实际情况，科学制定公共文化服务发展的标准、内容和手段，合理布局公共文化服务资源，弥补城乡公共文化服务的差距。另外，各级政府合理配置公共财政资源是弥补和缩小城乡公共文化服务资源配置差距的关键方法。健全公共财政体制，建立能够覆盖城乡、惠及全民的公共财政，打牢社区公共文化服务的物质基础，以及完善财政转移支付制度，切实保障特殊群体的文化需求。

四、结语

当前，我国进入全面推进乡村振兴时期，建设农村公共文化服务为发展乡村提供精神力量支撑，是做好“三农”工作的一项重要内容。基于政府责任，政府重视农村地区公共文化服务发展的出发点有两方面：一是政府要对人民负责，满足人民群众对精神生活的合理需求，二是文化建设是政府的基本职能，做好农村社区公共文化服务工作是推动社会发展的重要内容。农村社区公共文化服务作为公共产品，在供给上，政府要承担主导责任，从规范管理提高服务效能、加强引导支持社会供给和统筹规划缩小城乡差距三方面解决农村社区公共文化服务供给效率低下、供给主体单一和供给分布不均的问题。未来，政府结合乡村振兴发展目标为农村社区供给高质量的公共文化服务，实现文化赋能乡村振兴，在推进乡村产业发展和人才培养上都具有重要意义。