新时代乡村之基础法治建设困境及破解路径*

广西大学行健文理学院 姚琪

乡村的重要性，不仅体现在乡村常住人口数量依然庞大，也在于近2.9亿农民工以及众多城市户籍人口依然与乡村有着割舍不断的血缘亲缘地缘联系，还在于乡村社会结构的复杂性和独特性，及其对全社会稳定的压舱石作用[1]。

我国新时代下的农村与城市逐步接轨，不少农村也被动“城市化”。究其原因，经济高速发展，乡村与城市边界暧昧，乡村发展无限接近城市但始终存在着距离。随着智能时代的来临，智能手机的普及，信息不分区域而传播。人们接收信息日趋宽泛和复杂，人民思想观念逐渐由封闭转为开放。无论生活在乡村还是城市，思想逐渐趋同化。乡村基础法治建设的脚步在加速，在乡村快速转型的过程中逐渐暴露一些前所未有的问题。虽然与过往相比，乡村建设已经有了长足的发展，但与城市相比，乡村的法治建设仍存在一定的滞后性。

一、乡村法治建设问题之原因出处

（一）乡村法治框架尚未成熟

党的十九大报告指出，要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。随着全面依法治国的提出，乡村法治建设已有了进步，但对于农业人口大国中国来说，仍然远远不够。改革开放40多年来，我国制定和颁布了20多部农业法律、60多部农业行政法规、460多部部门规章以及一大批地方性法规和规章，对农业农村发展起了重要作用[2]。关于乡村的立法、用法与城市相比，仍存在较大的差距。部分法律已经远远落后于当代乡村，甚至与当下先进的理念背道而驰，而一些大体框架的法律又不够细致、具体。仅有一些框架和规则，对应的司法解释缺位，带来了一些微观且新问题的出现，只能依靠一些法理原则解决当下棘手、新兴问题。使用法理原则处理案件并非不可，只是原理过于宽泛。所得出的结果并不一定能让双方心服口服。所以利用法理原则解决乡村法律纠纷并非是长久之计。在实践中，无法可依，容易导致村民遇难无法解决，进一步阻碍乡村振兴进而影响乡村法治建设。

（二）留不住的“乡愁”

乡村“空心化”现象所造成后果逐步显现。“空心化”表现为，城乡二元结构使得基层管理与服务远远滞后于城市，本身乡村与城市就存在一定的差距，随着乡村精英、青壮年外出打工，留在村子里的仅仅是老人、小孩。虽然法律普及对象和法律实施对象并非青壮年不可，但，青壮年较之老人，更容易接受新的思想观念，从而内化于心外化于行。青壮年已有了自己的价值观与世界观，再加之一个法治的观念，也无可厚非。仅仅是从娃娃抓起，小孩子往往只有一个模糊笼统的观念，把小孩作为普法对象，从小树立法制意识并非不可，只是效果也许不如预期的考量。基于此，青壮年是最适宜普法的对象。青壮年通常是家里的主心骨，经济支柱，拥有最终话语权。因此，把青壮年作为法律普及对标对象，是效率最大化的选择。留不住的“乡愁”，是影响乡村法治建设的原因之一。

随着青壮年外出务工，村内事务逐渐由村干部群体内部自主决定。外出务工村民鞭长莫及，有心无力，抑或者远在外地忙于生计对家乡事务无暇顾及。致使集体决定重大事项变成村干部集体内部决定事项，集体民主未能体现。

性别比例差异也是人口流失的原因之一。通过一些人为干预，导致男女比例失衡问题愈发严重。男女比例问题不仅仅是人口问题更是社会问题，越是落后的地区越追求“香火”，长此以往，男性到了适婚年龄，在本地找不到婚配对象，只能往其他地区寻找婚配对象。然而，其他发达地区的家庭要求的彩礼价高，不少出身农村地区的男性根本没有条件进入婚姻状态。然而，前往大城市工作的男性靠着自己诚实可靠的劳动态度，树立个人形象，具备男女平等的意识，尊重女性，农村的男性依旧可以在大城市寻找到对象。一旦此类男性在城市里体会到大城市的便捷性、拥有了稳定的工作和一定的正面社会评价，就很难再回到农村，甘心于椰壳碗内的人生。

随着教育和网络的普及，男女平等的意识广泛传播。此类女性一旦接触到更加平等、更尊重女性的平台，会竭尽全力突破自身出身的局限，往更平等、更尊重女性的地方走去。一旦跳出“椰壳碗”，看到“椰壳碗”外的广阔天空，很难回到闭塞的小地方。人才外流比资金流失所带来的后果更不可估量，减少地区间的性别差异，从长远的角度来看是留住人才最好的方式之一[3]。

（三）乡村法治信息更新不及时，乡村网站宣传不到位

智能时代背景下，打造一个专属于村民的网站，有助于村民们沟通交流与互动，也有利于有关部门倾听群众心声。进入本地乡村宣传网页时，发现首页内容缺少乡村法治版块。瞬息万变的当下，网站依旧挂着几年前的新闻事件，与我们“快时代”高度不匹配，缺乏新鲜的新闻热点。在新闻下，丝毫不见网友评论，说明该乡村网页宣传力度不大，引入流量较少。与建立该网站的初衷背道而驰，使网站的作用浮于表面，未深入乡村民众。

（四）法治意识缺位，乡村普法活动未落实

我国古代实行中央集权，法治是维护统治阶级的工具，是统治者用以剥削底层人民的一种工具。我国封建时期长达两千多年，留下深厚的封建思想残余。受封建思想的影响，使我国愈欠发达的地区愈缺乏法治意识。基层群众法治意识不强，对于村内开展的普法活动仅仅以应付为主，并不积极主动了解。乡村普法活动举办次数少，且普法活动大多系公益性质的活动，村民们参与度不高。又或者，普法活动流于表面，未有专业人士在场，一些法律问题得不到专业回答。此类普法活动水过鸭背，效果甚微。又或者，普法活动举办的主题高度相似，同样的问题反反复复，无异于隔靴搔痒。

在乡村社会，法治意识的缺位，使村民往往意识不到自己的权利受到侵害，即使意识到权利受损也求助无门。虽然随着时代的变迁，“熟人社会”的影响力大不如从前，但不可否认的是“熟人社会”仍在起着作用。如，碰到家事纠纷往往找族长或有威望的前辈解决，遇到社会矛盾则喜欢找领导摆平等。久而久之，就会形成宗族观念和官僚思想。这些思想观念与法治的规则意识、程序思维和司法原则存在抵牾[4]。当前我国农村正处于快速转型之中，在巨变之中，深受乡村传统思维影响的村民不可避免地陷入法治意识与“熟人社会”的拉锯战之中。深受传统思想观念影响的人民群众不能在短期内转变思维，法治乡村在我国还有很长的路要走。

二、关于乡村法治建设问题之思考

（一）为乡村法治框架添砖加瓦

建设法治乡村，即改变乡村当下现状建设当代法治社会。全面依法治国是创建更高水平的社会主义制度的必经之路，乡村法治框架少不了依法治国作为基准线，按照科学、民主的方式立法，立足长远又兼顾眼前。对现有的法律进行修订和更新，坚持全局性与长远性，加快乡村立法、解释、规章出台的脚步。力求贴近当下、贴近民生，以期做到有法可依，解决当下棘手难题。明确相关部门职能，强化乡村法律的可操作性，推动形成系统完备、科学规范、系统有效的乡村法治框架，创建更加文明的乡村社会。

1.创新普法形式，针对热点话题

拟定普法口号，把口号横幅悬挂至人员密集处，潜移默化让法治深入人心。针对不同层次、不同年龄开展差异化普法活动。教育为立国之本，加强对乡村幼儿园、小学、初高中的法治教育，每周定期观看法治新闻，聘请高校教师开设法治课程。与高校合作，邀请大学生走进初高中校园进行榜样教育。校内定期、按时开展有奖竞答、论文竞赛等活动。政府部门率先开展普法朗诵、普法论文比赛、法条背诵等多形式活动。村委会运用不同手段鼓励村民积极参与普法活动。

乡村普法组织聚焦宅基地、务农、外出务工、老人赡养、留守儿童教育等热点问题，针对性开展普法活动，解决村民心中疑难问题。村委会运用分发宣传册、宣发广播、宣传栏贴海报等村民喜闻乐见的方式围绕热点话题普及法律。但法治教育的内容，不能局限于法律知识与法律规范的传播，更在于法治精神的弘扬、法治信仰的培育，法治认识方式、行为方式、生活方式的养成[5]。

2.倡导“一乡村一高校”

村委会与全国知名高校合作，推动大学生下乡实践。高校师生生动面对当下新型热点话题，为乡村法治建设贡献一份力。倡导“一乡村一高校”的活动模式，一对一交流，双方相互学习。鼓励大学生深入基层，与村民、村干部讨论当下热点话题，以期优秀大学生毕业后扎根基层，为基层乡村注入活力。

3.建立健全乡村监督机制

把权力关进笼子里，建立健全乡村监督机制。基层政府等部门作出表率，聘请专业人士定期集体学习法律，主动提高自身法律素养，同时带头遵法守法用法。强政府部门人员的思想道德建设，让阳光充当防腐剂。公开考核与监督机制，把人民群众满意度放入政府考核项目之中，人民群众充当裁判员的角色，让人民群众评价政务人员，保持人民公仆队伍的先进性。让政府部门更好地为人民服务，增强政府部门服务意识和法治意识。

（二）留住“乡愁”

要构建乡村法治框架离不开精英人才的添砖增瓦。城市化脚步的加快，也加速了农村人才的流失，尤其是经历过高等教育的人才。这些人才已然融入了现代化的大都市，他们把所学的知识运用到了城市建设中。这些精英村民对乡村归属感不强，使得他们不愿意驻足、建设乡村。乡村人才振兴是一项系统工程，基于乡村振兴战略实施的人才需求，坚持“引、借、育、用、留”等多措并举、系统推进，完善城乡一体化的人才管理体制和机制，不断优化乡村创新创业环境，增强对各类人才的吸引力，于形成具有较强竞争力、适应乡村振兴的人才集群[6]。

1.政策相对合理倾斜

要改变农村人口流向城市，人才流失的局面，首先要做到政策的倾斜。目前我国大多数法律法规是针对城市发展而颁布的，涉及农村发展的法律较少。弥补我国乡村法治发展短板，必须要“立法先行”，政府在2021年实施的《乡村振兴促进法》，坚持依法治国、创建法治社会、法治乡村。该法采取措施鼓励和支持社会各方面提供技术支持、创业指导，以及教育培训等服务培养本土人才，引导城市人才下乡。同时推动建立农业投资、融资平台，解决创业融资难、创业资金不足以及信息不对称等问题。有了更多法律的支撑，阻止了乡村人口外流，促进劳动力回流带动城市人才返乡创新创业。弱化人才建设家乡与在大城市打拼的落差感。其次，要改变重男轻女的思想观念，改变宅基地、土地分配中的隐形性别歧视。要重视女性，加强对女性的保护。再次，提高精英人才的待遇，实行住房补贴，建立相对完善的保障体系。陕西进一步完善乡村教师生活补助政策，自2021年秋季学期起，全省所有县（市、区）全部纳入义务教育乡村教师生活补助政策实施范围，平均补助标准每人每月不低于400元[7]。

从城市引流人才，并非一味照搬照抄城市引进人才的一套方式，而是根据乡村自身优势，倾斜政策留住人才。只有留住了“乡愁”才能更好推进乡村法治建设。

2.积淀乡村人文底蕴，加强精神文明建设

仅仅在物质上给予人才补助是远远不够的，在政策上对人才合理倾斜的同时要加强乡村精神文明建设和基层民主建设，促进物质和精神文明协调发展。建立村舍图书馆、乡村文化角以及设置乡村传统文化宣传栏，重点保护乡村街道以及独具特色的本地文化风俗和自然景观，让人才对乡村产生精神上的归属感。发挥本地区位优势，诸如森林、水系以及农林牧业，打造专属本土名片，延长特色产品的产业链。通过推动本地第三产业的发展，减少对自然资源的依赖，减少环境污染。丰富乡村精神文化建设，让城市与乡村不再处在对立面，城市与乡村并非富裕和落后的代名词，只是不同区位的代表。实现都市与乡村一体化，不仅提高物质生活条件，同时充实了精神世界，实现都市与乡村互补，从而共同富裕共同发展，为中国城乡现代化建设奠定文化之基础。

3.培养乡村法治人才骨干

我国法治人才稀缺，仅仅依靠吸引城市人才或者倡导农村精英回流远远不能填补缺口。在吸引人才的同时，乡村本地同步培育乡村法治人才，在了解本地区位优势的基础上增强法治意识。以个人带动群体，培养村集体法治人才领头羊。本土人才协助各级人大代表有目的性地进行调研，针对当地村民的需求及时提出议案。培养本土法治人才，促进与回乡人才对接工作，双方共同促进乡村法治建设更上一层楼。

（三）立足新兴媒体，扩大普法宣传面

创建乡村网，对标用户为乡村的村民。聘请专业人士打造乡村网页，设置乡村法治版块，增强法治意识。学习先进平台运行经验，与各大新闻网签订引流协议，乡村网站虽面向村民但也不局限于村民。

1.乡村普法组织创立社交平台账号

结合抖音、新浪微博、微信公众号、小红书等热门APP推送专业法律议题、案例、救济方式，加强宣传教育。各大平台虽有各自媒体进行相关法律专业问题推送消息，但质量良莠不齐。素人流量的涌现虽然带动了法律话题的热议，但一些账号普及法律观点非专业或跟不上法律的更新，更有甚者普及的法律常识出现根本性错误，不但没有推波助澜法律的普及，反而误导了人民群众对专业问题的理解。在各大平台创建专属乡村法律宣传账号实属必要。

2.创新普法新渠道

创立普法账号如无人问津也对乡村普法起不到任何作用，可以与各大平台网络红人公益性合作。乡村普法活动可参考近日全民反诈接力挑战，秦皇岛市反诈骗民警陈国平直播连线多位主播，给随机连线主播布置反诈骗接力任务，增加了普法趣味，也延长了相关主体宣传线。普法内容载体上可以尝试在购物袋、餐巾纸盒、纸杯、水杯等常见物品上印上普法宣传的内容，通过赠送或销售的形式散发到普通村民手中，这样使广大群众既容易理解，也更容易记住[8]。

3.强化乡村法律顾问专业能力，注入普法定向资金

打造乡村调解平台，提供乡村法律工作室，与律所、各大高校签订常驻乡村法律工作室协议。乡村法律顾问可以通过网络平台与服务对象进行沟通、传输法律文书和材料，还可以利用直播平台进行线上法治讲座、宣传，与服务对象互动，探索“互联网+乡村法律服务”的新型法律服务模式[9]，创新打造解决人民群众足不出村解决矛盾一站式平台。定期排查黑恶势力，及时扫除不稳定因素。做好家庭内部、邻里之间或村与村之间矛盾的协调，避免矛盾进一步升级。农村建设之中不可避免地涉及诸多“三农”问题，比如社会保障、土地、社会组织等，其中法律关系复杂，村民光靠自身无法很好地处理专业性问题。特别是农村土地作为核心的生产要素，所有权和使用权、土地流转等不可避免地涉及各方利益，更需要专业人士“术业有专攻”的意见。充分发挥乡村法律顾问的作用，为村民生产、生活提供专业性建议。

扩大普法宣传面，避免不了真金白银投入，政府作为人民坚实的后盾，需要直面乡村建设中的资金问题。无论如何，在前期投入专项资金，增强人民群众法治意识，比事后注入资金，破解人民群众因为不懂法而导致一系列惨痛后果的难题性价比高得多。政府需要在考察群众民声的基础上结合当地重点产业出现的相关问题，加大普法投资力度。逐步形成本地财政优先保障，社会全体力量共同参与的法治局面。联合当地法院、律师事务所、检察院，三方一体下乡开展活动，提供专业咨询，打破城乡法律专业服务二元机制，实现城市和乡村共同法治化。

三、乡村法治建设之意义

从传统走向现代，避免不了传统依靠熟人意识与现代化法治意识的碰撞。原有的传统观念在当代乡村仍起着不小的作用，传统观念阻碍了基层乡村法治建设的发展。把法治注入乡村文化中，乡村文化是村民的精神食粮，积极引导人民群众知法懂法守法用法思维模式。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾发生根本性变化，乡村社会在现代化浪潮的洗礼下，民主法治观念已经深深地影响乡村民众的价值选择，乡村治理思维加快创新，不断助推乡村基层法治化治理建设，乡村基层法治化已经成为不可阻挡的时代潮流[10]。

加强乡村法治建设，首先要以村民为中心，转变村民对学习法律仅属专业人士、知识分子的事不关己高高挂起的消极态度，鼓励村民积极参与乡村法治事务具体建设，为普法准备扫清消极落后思想。鼓励人民群众在村民大会上积极建言献策。村民在积极参与基层法治建设的过程中，不仅提升自身法治素质，而且加速法治乡村格局的形成，营造浓厚的法治氛围。其次是逐步革除传统熟人意识的思想观念的影响，建立起监督机制。确保村干部在依法用权的同时，接受人民群众的监督，坚决抵制村干部出现“官官相护”的现象。最后，开通人民群众监督反馈民声的绿色通道，不让人民群众陷入无门救助之困境。让大事化小小事化了，避免乡村恶性事件造成严重的不良影响。必须保证在乡村法治建设的进程中“老虎苍蝇一起打”，确保违法必究。

对于违反法律的人，使其受到应有的法律制裁，维护司法公信力，培育法治乡风。有了正向反馈和违法必究的例子做榜样，必然为人民群众树立法律的威严，有助于法律在乡村的全面且有效实施，树立法律威信。

新时代下建设法治乡村是实施乡村振兴战略的关键一步，乡村社会涵盖了中国社会大部分人口，但乡村法治的发展比城市法治建设相对来说仍旧缓慢、落后。建设法治乡村需要构建一个成熟的法治框架，然而法治乡村的建设与稳定发展少不了人才的添砖加瓦。引导优秀人才回流，搭建群众反映问题的平台，畅通村民反映问题渠道。多渠道、多方面解决乡村发展问题。村中“领头雁”率先学法、守法、用法，树立良好表率。乡村转型是一个漫长、缓慢的过程，我们要利用新时代新兴媒体普及法律知识，扫除村民落后思想。以点带面，以先进带动落后，渐进式传播法治观念，为法治乡村推波助澜。法治思想连接传统文化，使法治意识内化于心外化于行，营造法治乡村的氛围。