党建引领基层治理的现实困境及出路探索*

中共新丰县委党校 刘静

基层历来是社会矛盾凸显的最前沿阵地，中国共产党一直以来都有重视基层治理的传统，尤其是党的十八大之后，以习近平同志为核心的中共中央将基层治理提升到了一个新的高度，党的十九届四中全会更是提出，要“构建基层社会治理新格局”“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”[1]。党建为何在推进城乡基层治理体系和治理能力现代化进程中担任“引领者”的角色，明确党建引领与基层治理二者之间的逻辑关系，是党建全面、透彻、精准地引领基层治理的理性前提。

一、党建引领基层治理的逻辑分析

党建引领是基层治理的显著特征，回顾中国共产党成立以来的百年奋斗历程，我们发现中国共产党在任何时候都与基层群众联系密切，党建引领与基层治理之间存在天然长久的历史渊源。

（一）历史逻辑

革命战争年代，随着中国共产党对革命形势的深入研判，党的工作重心逐渐向中国广袤的农村转移，开启了领导土地革命、谋求人民解放、引领社会风尚等一系列轰轰烈烈的社会革命[2]，为加强军队组织建设提出了“支部建在连上”，这些举措都是党的组织深入扎根基层，领导基层工作的缩影。

新中国成立后，为巩固新生的人民政权，党的组织不再局限于军队内部，城市里的各个单位以及农村里的各生产队和人民公社都有党组织的身影，党的基层组织成功嵌入城乡基层社会，为恢复国内经济提供了坚实、稳定的社会基础。

改革开放以来，社会环境发生极大变化，基层社会活力增强，中国共产党及时转变执政思路，尝试动员基层群众进行自我管理和服务，一套完整的基层自治制度开始逐步建立，丰富了城乡基层治理的参与主体和形式，使得党对自身在基层治理中的领导角色定位更加科学。

进入21世纪，随着城镇化的加速发展，城乡之间的差距逐渐缩小，个体追求自身价值的意识日益强烈，摆在中国共产党面前的基层治理挑战日益严峻，为保证基层治理适应社会发展节奏，满足人民群众所需，习近平总书记提出：“要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线。”[3]中共中央对基层党组织的重视使得基层党建得以强化，党建引领多元治理主体共同参与的社会治理模式日益成为基层治理的新趋势。

（二）理论逻辑

党建引领基层治理是党的性质的内在要求。中国共产党作为两个“先锋队”，是中国特色社会主义事业的领导核心，城乡基层治理水平的高低事关中国特色社会主义事业的发展进程，坚持党建引领是确保城乡基层治理沿着中国特色社会主义发展方向推进的政治保障。中国共产党诞生于民族危亡之际，在庆祝中国共产党成立一百周年大会重要讲话中，习近平总书记首次高度概括了伟大建党精神，凝练而成的32个字是中国共产党的精神之源，其中“对党忠诚，不负人民”[4]反映的是中国共产党人忠于党、忠于人民的严格操守，映射到执政领域就是“立党为公，执政为民”的执政理念。党的性质决定了党与人民群众存在天然的血肉联系，面对关系人民群众切身利益的基层治理，党有责任成为群众利益的捍卫者，有能力成为基层治理的引领者。

党建引领基层治理是党的群众路线的实践要求。基层治理致力于构建党组织领导下的自治、法治、德治相结合的治理体系，这就意味着治理主体的多元化，其中人民群众是最为庞大的治理主体，推进基层治理离不开人民群众的力量，这与中国共产党“一切为了群众，一切依靠群众”的群众路线是一致的。基层治理的各项政策、措施能否适应基层土壤，取决于这些政策和措施是否尊重人民群众的意愿，汇集人民群众的智慧，这又与中国共产党“从群众中来，到群众中去”的工作方法不谋而合。党的群众路线为党建引领基层治理提供了目标逻辑和行动逻辑的合理性。

二、党建引领基层治理的实践探索

以习近平总书记为核心的党中央自十八大以来就高度重视党建对基层治理的引领作用，在2018年的全国组织工作会议上，习近平总书记就强调党的基层组织要“引领基层各类组织自觉贯彻党的主张，确保基层治理正确方向”[5]。近年来，各个地方深入贯彻落实中共中央关于城乡基层治理的决策部署，在学习成功经验的基础上积极探索党建引领城乡治理的新模式，相关案例如雨后春笋般层出不穷。参照人民网提供的信息，截止到2021年10月，在人民网“党建”模块的“全国基层党建创新案例库”中，一核多元、大党委、联创、党建地图等创新热词多达12组，以“党建引领社会治理”为关键词，共检索出包括吉林白山市“五进”社区、陕西宝鸡金台区“五联”模式、云南昆明市盘龙区“五级治理”、上海市浦东新区高行镇“红色引擎工程”等在内的数十条结果，分别以“城市党建”和“农村党建”为关键词检索出来的信息各有数百条之多。这些数据一方面向我们释放出全国各地积极探索党建引领城乡基层治理模式的信号；另一方面也凸显出党建引领城乡基层治理模式的多样性。地域不同、资源不同，党建引领城乡基层治理的侧重点自然也不同。

就目前党建引领基层治理实践的侧重点来看，可以从两个维度去理解已有的治理实践探索。一是横向参与治理主体的“一核—多元”[6]。中国共产党将党的基层组织嵌入基层治理之中，党建与居委会、村委会、一般社会组织、乡贤、普通党员相结合，明确职责分工，动员多元主体参与基层治理，比如农村常见的人民调解委员会，其人员构成基本为当地有威望的老人、已卸任的村干部，义务处理各类村民矛盾纠纷。其组织机构完备，人员分工明确。这些多元主体的参与使得基层治理朝着共治共建的方向发展，基层党组织或综合党委除了解决多元治理主体无法处理的具体问题外，还引领思想文化方面的建设，一方面让人民群众认同党的价值主张和执政理念，即营造党建文化；另一方面在基层培育适应社会发展的共有价值追求和精神财富，即培育基层公共文化。二是纵向各类治理资源的“整合—下沉”。基层治理离不开治理主体的主观能动性，同样也少不了各类治理资源的客观实在性，权、财、信息、技术等都是治理主体推进基层治理的重要驱动力和助推器，比如典型的“街乡吹哨、部门报道”就将综合执法权、指挥权、考核权下放到城镇，还有各地开展的“网格化”就将服务、信息等资源下沉到基层，打通并走好党建引领基层治理的“最后一公里”。

党建引领基层治理是当前推进基层治理体系和治理能力现代化的重要探索方向，是今后和未来很长时间尚需探索的一项治理课题，各地对党建引领基层治理的实践探索不尽相同，但具体模式基本围绕“一横一纵”两个维度向外拓展，同时在实践探索中，这两个维度往往是交织在一起的，形成了集中之下的治理资源共享的协商运作模式。

三、党建引领基层治理的现实困境

当前全国各地对党建引领基层治理的探索形式非常丰富，在实践过程中也积累了不少成功经验，但是不同地方治理环境不同，民众诉求迥异，即使有成功经验的加持，很多地方在具体推进党建引领基层治理的过程中仍陷入了一些治理困境，从政策的解读到治理要素的整合再到治理主体的能力都相对出现一些理解错位和治理短板，认清这些治理困境是未来更好发挥党建引领基层治理体系和治理能力现代化作用的前提基础。

（一）治理政策认知困境

首先，党建引领基层治理既是一项政治工作，也是一项治理工作，在落实过程中，很多基层同志理解的党建仅停留在思想意识领域，认为党建引领无非就是政策宣传加理论学习，对提升基层治理主体的理论水平有一定效果，但无法直接作用于基础治理的具体实践，这种错误认知直接导致党建引领工作陷入“务虚”不“务实”的陷阱之中。其次，谈及“引领”二字，意味着基层党建将贯穿基层治理的整个过程，于是部分基层治理主体错误地认为“党建引领”就是党要包揽一切，推进基层治理的政策方向就是要领导对大小治理举措也要拍板，这种“家长制”的作风无法适应新时代错综复杂的基层治理环境；还有些基层同志意识到基层治理是在基层党建引领下的多元主体共同参与，然而对多元治理主体的理解却不够透彻，其动员的对象仅限于普通党员，忽视了人数最为庞大的普通群众这一治理主体，这种不彻底的治理主体的认知不利于基层构建“共建、共治、共享”的治理新格局。最后，基层党建在开展基层治理的引领工作时，个别地方将重点放在自己能做什么和上级要求做什么两个方面，由此展开的基层党建活动多是“花拳绣腿”或应付上级工作，使得党建引领悬浮于基层治理之上，党建供给与基层治理需求不匹配，这种供给与需求的错位很大程度上造成了基层党建和基层治理“两张皮”[7]的现象。

（二）治理要素整合困境

基层遭遇的治理困境最普遍的就是：责任下沉而与其相配套的权力不下放，责任下沉到基层使得基层治理事项增多，内容冗杂，繁重的工作任务导致基层治理疲于完成上级交代的各项任务，而无暇处理基层切实存在的各类矛盾。同时有责无权的尴尬境地也使得基层治理主体在处理涉及各方切身利益的相关问题时，明显影响力不足、号召力不够。另外，基层党建在嵌入基层治理的过程中，其资源引领是实现基层治理有效的一把“利刃”，基层治理离不开各类资源的支持和保障，古语中“巧妇难为无米之炊”这里的“米”放在基层治理的语境中指的就是各类治理资源。党建引领需要将各类治理资源整合在一起服务于基层治理实践，目前党建引领在发挥治理资源整合方面上的重点是上层资源的整合，对深入到群众生活中的各类基层资源的整合力度不够。包括财、物、信息等在内的治理要素主要来源于上级党组织和政府，基层群众关于治理的想法、服务于治理的技术都没有得到充分有效的整合。

（三）治理主体能力困境

多元基层治理主体是基层治理工作有序、有效开展的关键因素，当前的基层治理主体面临不同层面的能力困境。其中比较普遍的一点就是追求自我能力提升的意识不强，通过实地调研发现，基层党务工作者、村干部等部分基层治理主体在基层治理工作中多依赖上级扶持或有名望的年长前辈的支持，按旧经验、旧方法处理新问题，遇到棘手问题常以有关上级没有指示为由逃避推卸责任，主动担当、勇于作为的意识不够强烈。另外，党建引领下的多元基层治理主体在处理矛盾问题时从时间层面讲存在一定的滞后性，当前基层治理实践中“治已病”多，“治未病”少，部分多元治理主体往往基层出现矛盾甚至矛盾升级后才想办法去解决，鲜少有治理主体在基层治理工作中“未雨绸缪”地考虑各种可能出现的治理矛盾并努力规避它们。这种“治已病”的治理方式一方面反映了多元治理主体治理积极性的匮乏；另一方面也反映了多元治理主体治理能力的有限性，正是这种治理能力的有限性禁锢了多元治理主体在基层治理工作中“治未病”的步伐。

四、完善党建引领基层治理的出路探索

推进党建引领基层治理工作是一项长久而复杂的系统工程，是新时代实现基层治理体系和治理能力现代化的有效路径，当前党建引领基层治理正处于不断完善阶段，善于总结走过的路才能走好以后的路，结合上述治理困境，在接下来的路径探索中，应注意做好治理逻辑、治理要素、治理主体三方面的文章。

（一）理清治理逻辑，注重精准引领

党建引领不是一句空泛的口号，基层治理理念的形成、治理主体的协商、治理资源的整合、治理平台的搭建都需要基层党组织的牵头，在基层治理进程中不能将“党建引领”架空，同时也要避免对其引领作用的夸大化，基层党组织在基层治理中“引领者”的角色不可撼动，同时“引领”二字也意味着更多治理主体的融入，我们致力于打造的是“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[8]在坚持“党建引领”这个圆心基础上，要以服务的理念参与基层社会治理之中，“党建引领”要植根于群众所需，伟人曾说过说过：“真正的铜墙铁壁是什么？是群众，是千百万真心实意地拥护革命的群众。这是真正的铜墙铁壁，什么力量也打不破的，完全打不破的。”[9]在党建引领基层治理工作中要着重治理供给适应群众需求，建立基层治理服务清单，提供精准治理服务。

（二）整合治理要素，畅通要素渠道

在治理要素方面，党建引领基层治理首先要解决的就是权责不对等的问题，在责任下沉的同时与其相配套的权力也要在基层合理的承受范围内适度下放，权力的下放程度在考虑基层有效治理的同时也要斟酌基层的“权力容量”，注意“过犹不及”，避免因权力下放造成的资源浪费和权力滥用。与此同时，“党建引领”下的资源整合也要注意其要素整合的彻底性，不能将关注点局限在上层领域，一味“等”“靠”“要”，基层党组织要率先打通上下治理要素通道，引领其它多元治理主体拓宽视野，依靠动员广大基层群众参与到基层治理中，发挥他们的聪明才智服务于基层治理工作，同时村集体经济的强弱直接影响基层治理水平的高低和治理效能的持续性，上级财政的扶持只是杯水车薪，党建引领基层治理要带领人民群众自力更生，提升自身“造血”功能。

（三）调动主体活力，提升治理能力

伟人曾讲过“政治路线确定之后,干部就是决定的因素”[10]。多元治理主体参与基层治理积极性的强弱和治理能力的高低直接影响党建引领基层治理的效果，如何调动治理主体的积极性，提升治理主体的治理能力，可以从提升治理主体存量的质量和提高治理主体增量的标准两方面入手。

一是加强基层多元治理主体的政治理论学习，尤其是对基层党组织干部进行思想理论培训，提升其政治本领。二是努力为基层多元治理主体提供更多的外出交流学习的机会，只有“走出去”才可能“引进来”或“做出来”，一次交流学习不仅是视野的开阔，还是思想的启迪和理念的碰撞，对提升基层治理主体工作积极性和自身治理能力的提高具有促进作用。三是坚持严格的政治用人标准，选配合适的基层党组织成员，善于选拔有能力的党员群众加入基层治理之中，依据“因岗设人”的原则，防止治理主体的泛化，提升治理主体的政治素养和治理能力。