整体性治理视角下“双减”政策的研究

南京工业大学 崔燕敏

一、文献回顾

（一）中国教育改革的变迁

新中国成立初期实行计划管理，逐渐形成了由国家高度控制管理的社会。在教育领域也对旧教育接管、改造，取消民间教育机构、教育组织，由国家承办各级各类教育。1958年曾开展教育革命，旨在克服中央官僚体制，推行民间教育，之后的十年使得整个教育行政体制处于持续的低迷状态，一心向荣的教育制度体系几近彻底摧毁。

1976年后，教育事业迎来了全面恢复的阶段，但在总体水平上较之先前仍有极大的缺陷。1985年起中共中央和国务院下发多项中国教育改革和发展的相关文件，拉开了全面改革教育体制的新篇章。探讨了中央、地方、农村、教育体制的分级管理并提供相关法律保障，“责任分担”的教育治理体制基本完善。

进入21世纪，人民的日常生活得到基本保障，更加关注教育事业，注重教育公平与质量。对于政府在教育事业中的职能定位也有了更高的期待。党的十六届六中全会针对政府教育责任缺位问题提出相关要求，但政府在教育层面做出的一系列改革仍处于初始阶段。

近年来在全球范围内兴起的各种治理技术已被广泛应用于我国的教育治理中，如绩效考核制度在人事管理中的普遍实施、审计制度在财务管理中的强化、量化评价制度的普遍实施等。在未来的一段时间内，治理技术更好地应用于治理当中将成为教育治理的主要发展方向。

（二）“双减”政策相关研究

基于政策网络理论视角,陈庆礼讨论了“双减”政策执行过程中会形成的政策网络结构，并讨论了主要的政策网络群体政策社群、专业网络、府际网络、生产者网络和议题网络之间的博弈关系。基于政策工具理论视角,张熙等梳理了 28个省、89个市、461份校内减负政策文本和校外培训机构规范政策文本,构建“政策工具—减负类型”二维分析框架进行文本分析。研究发现，政策工具选择、使用存在不均衡情况。

从哲学解释学的视角,葛海丽分析“双减”政策的政策目标群体对政策的理解程度及其对政策的认同度影响和对政策推行效果的影响。从公共教育体系的重构与治理的角度，张志勇从学校教育、校外教育、家庭教育、基础教育公共服务4个方面阐述了基础教育公共服务体系的变革,从党的全面领导、校外教育的公益属性、政府治理效能、多元合作共治4个方面论述了教育治理体系的变革。

由于“双减”政策是刚出台不久的政策，因而学界基于“双减”政策的学理性研究较少，高质量的核心文献不多，目前的研究更多出于探讨的角度，谈论“双减”政策下其他方面的发展情况，或是对“双减”政策的解读，比如对其关键要素、面临的重点难点及策略的探究。如“双减”政策下怎样构建在线教育的信息安全体系，对家庭活动的学习价值、课后服务体系的研究。或是探讨“双减”与学校体育发展、教育出版的关系。

二、“双减”政策颁布动态分析

教育部、中央全面深化改革委员会、中共中央办公厅、国务院办公厅、市场监管总局等部门于2021年第二季度开始，在较短时间内接连出台印发关于学校作业管理、校外培训学科类和非学科类范围、校外违规开展学科类培训的查处、校外培训广告管控等多项决议。

在初期阶段，加强对校外培训机构的日常监管及资质复核，严查不符合资质的机构，整治校外培训机构管理混乱、与学校勾连牟利等问题。禁止留作业的条例减轻了校培机构给予学生的压力，避免“校内减负、校外增负”的现象出现，但对于社会教培机构的管理、设立、运营等方面并未多加干涉。

而后对于社会教培的设立、管理及运营等提出了进一步要求，明确校外培训学科类和非学科类范围。各地纷纷出台各种限制措施，大力推行“双减”政策，切实削减学生教学重担。同时为保证“双减”政策正式落地，每半月通报一次落实进度保证政策执行。

最后，全国人大也为“双减”拟明确入法做出了努力，推进政策合法化进程。对于仍存侥幸的企业实行针对措施，扩大政策具体施行范围。同时在市场层面对于学科教学以外的培训机构进行了一定程度的限制，禁止公共交通所属广告牌、广告位刊发校外培训广告，严防机构借机敛财。

三、教育领域整体性治理的理论基础

整体性治理理论是英国学者佩里·希克斯提出的，主要是对当时因官僚制而出现的“碎片化”问题、单一部门和组织边界“棘手问题”的解决。整体性治理理论在当今也为分析教育改革中的“双减”政策提供了新的视角，对于教育治理体系中展现的“碎片化”治理难题具有较强的适用性。

在治理理念层面，整体性治理强调了以公众需求为核心、追求公共利益的实现，明确了共同的目标、行动的承诺、协作的方向。但是在教育领域上的整体性治理仍具有较为普遍的落后性，公共教育在一定程度上满足了公众渴望受教育的利益诉求，但从提供的教育资源、水平及质量上看，并未满足公众的需求，也因此产生了许多社会教培机构来应对教育的不平衡，渐渐的，随着市场的自由发展与竞争，社会教培机构对于学生的发展也产生了极大的负面影响。再谈预防优先的理念，也因为缺乏更公平且合理的制度来替代现行的制度而无法实现。

在治理结构层面，合理的治理结构包括治理子系统，即功能、性质、目标相近的组织或个体，治理子系统同时又有服务子系统和政策子系统两种，整体性治理的实现需要子系统内部和子系统之间构建良好的协同关系。整体性治理强调了在政策、顾客、组织、机构4个方面实现其治理目标，在教育领域体现在政府政策、学生及家长、社会教培企业、教育部门在这4个方面。其中，学校和学生、家长更加聚焦于公共服务的整合式提供，政策和社会教培企业更加侧重于政策的协同性，政府与教育局的关系更倾向于行政部门的协作。社会教培机构虽然是服务子系统，但因其营利性，往往在追求的目标及行动上与政策子系统相悖，子系统之间形成一种无序甚至是矛盾的关系。

在治理机制层面，整体性治理主要强调了协调机制、整合机制、激励机制，在教育改革层面对于此三者机制的运用目前还有所欠缺。在现行教育领域，对于不同教育主体之间的协调较为忽视，各校大多各自为政，注重教学质量的提高，各校之间的交流沟通更多是基于学生测评、教师教学层面，而非基于某一问题目标达成共识的协调。公共教育部门与社会教培机构之间更是存在极大的沟通壁垒，经济市场上的社会教培机构必然是以营利为目标的，二者之间的沟通途径也极为有限。在此方面，整体性治理为教育主体之间的交流与合作提供了很好的范式，仍有很大的发展空间。整合机制主要侧重于政策方案的执行以及服务提供过程，在中国现行制度下更多表现为政府、教育部门等上行机构的整合。关于激励机制，希克斯特别强调了整体性预算与整合型筹资在促进组织间合作方面的重要作用。在教育领域的现行“双减”政策中不涉及主体间的筹资等相关问题，但对于指导各类组织内部的激励仍具有适用性。

四、教育改革中整体性治理的运用：“双减”政策

（一）“碎片化”问题的主要表现

一是治理主体的碎片化。社会教培机构与公共教育部门的职能具有重复性。教学的重复性、社会教培机构的超前学习导致学生课业的繁重。学生因为长时间伏案学习，视力受到了严重伤害，面临着作业多、考试压力大等问题，抑郁症也在青少年中出现，对于学生心理与生理健康造成巨大影响。

二是治理资源的碎片化。学校的教育水平在各行政等级和地区之间分配不均，社会教培机构所提供的商品服务满足了家长的教育目标追求，因而促成了社会教培机构的兴起，而作为主要服务对象的中产阶级也成为对“双减”政策中限制社会教培机构发展的主要反对群体。

三是治理目标的碎片化。学生家长的教育目标、学生个人的教育诉求、学校运营的教育要求、社会教培机构的追求与政府的目标并不完全一致，而各种不同教育目标所转化形成的对于学生的实质性课业的要求是非常繁重的，由此需要“双减”政策的整体性治理来解决相关问题。

（二）“双减”政策中对于整体性治理的应用

1.加强教育主体间的协作机制，实现资源的双向整合

在人力资源的整合上，大力推动教师轮岗制的施行，支持大学生支援西部教育，缓解教育不平衡问题。在人才技能整合上，促进教师教学交流会议的研学，共同提升教学水平。“双减”政策的具体实施过程便体现了不同的治理维度上的协作机制，政府部门提出相关政策，国务院协定立法，市场监管部门对现行违反政策的社会教培机构予以罚款，体现了横向上的职能分工。

2.以改善教育职能分配、减轻教育负担为目标，完善激励约束机制

公共部门承担主要学科教育的职责，社会教培机构承担文体相关教学职能，在避免职能重叠造就学生学习重担的情况下，有序开展教学工作。对于公共部门教育进行激励，创新教育模式与方法，对社会教培机构进行约束，限制其夸大宣传，渲染紧张氛围，铸就恶性竞争恶果。

3.建立改革协调机制，整合学校治理体制

促进相关教育部门进行治理层级和治理功能的整合，不同地区层级、相同层级不同地区的教育部门建立统一的管理运行机制。课外教学融入课内的举措，使学校的日常运营机制遭受冲击，如何协调课内外课程、教职工的安排都促进了学校治理体制的变革。

（三）基于整体性治理的双减政策改革现存问题

1.学校管理的要求更加宽泛

学校需加强宣传引导，及时调整对教师的管理，对于教师课后有偿补课的行为加以严惩，对学生课后教学安排进行优化，保证课后服务时间、拓宽课后服务渠道、保证课后服务条件。

2.教师的教学责任更加沉重

需要广大教师群体积极探索，变革方式方法，同时确保作业科学有效，注重质量与效率，将课后服务纳入教师管理的职责范围内，如何全面提高课后服务质量、丰富课后服务内容是教师将急需探索的领域。

3.家庭对优质教育资源的需求未得到解决

中国教育学会家庭教育专业委员会副理事长杨雄发现，更为焦虑的家长通常处于中产阶层，成功通过个人奋斗考进大学改变了命运，他们期待孩子能复制自己的经历，对孩子的升学焦虑更加强烈，但教育发展的不平衡、不充分矛盾仍旧存在。

4.学科类校外培训机构受限

校外培训机构面临着定位转型和逐利需求之间的矛盾。部分教育机构大规模裁员、停业，上市公司股市严重下跌、业务范围急剧缩水，出现拖欠员工工资、卷走学生学费跑路的乱象，对于市场社会秩序造成极大的负面影响。

五、“双减”政策落实

国家积极出台了“双减”政策，以期解决这些问题，迎接更好的局面。自发布相关通知以来，各省市都提出了具有各自特色的教育管理方案，充分考虑当地情况并结合现代技术，十分值得借鉴。针对作业管理，设计分学科精细化作业指导，建立作业管理长效工作机制，引入信息技术优化作业管理。在课后服务板块，丰富课后服务内容，以目标责任制推动课后服务全覆盖。在教师教学与工作方面，提出学段衔接、工作承诺制，以提高教学质量。

“双减”双减政策在解决教育相关问题的同时也培养了学生的自主能力，减轻了家庭支出的负担，增进了家庭成员之间的交流。中国教育报微信公众号开展了线上调查，共有6000余名家长参与，其中68%为小学生父母，31%为初中生父母。结果显示，“双减”后，52%的家长引导孩子更多地参与家务，46%的家长表示亲子阅读时间增加，22%的家长表示用于托管和校外培训的教育支出减少。“双减”后，从经济上给家长松了担子，从精神上解放了家长，亲子间关系更加和谐，学生有时间追求自己的爱好，生活的信心更足，思想上更加积极。

“双减”政策在新的教育机构开设层面，严格审批程序，把握整体数量。针对已运行的机构，限制培训内容、时间、价格，严控广告宣传。这些对社会教培机构产生了深远影响，新东方作为教育行业的龙头公司，已然迈出跨界谋生的第一步，采用直播带货的形式销售农产品，成立农业平台，支持乡村振兴，将学校的桌椅捐赠到农村中小学。针对校园内部的管理，重点在于管好教育教学秩序、考试评价、教师违规补课，同时提高教育质量、作业管理水平、课后服务水平，旨在整治校园教育乱象，提高校园教育水平的同时，使得校外培训机构成为校内教育的有益补充，培养学生创新与实践能力。

六、总结

“双减”是基于当下学生沉重教育负担的呼声以及产生的一系列猝死、跳楼等负面社会效应而出台的对于学生教育的改革政策，体现了公共政策的价值目标。将课内教育与课外教育、学校教育与机构教育进行综合整治，对于学科类校外培训机构的管制，如缩减其课外培训的时长、限制其规模、严格控制教学内容等，从而减少学生学业负担。

另一方面，社会培训机构所起到的平衡教育公平的作用也很难发挥。学校仍旧缺少高质量的教育，现有的教育资源仍呈现出不均衡现状，教育焦虑的问题未能从根本上得到解决，对培训的需求仍在，这就要求政府引导学校承担起平衡教育的职责。

在目前守住学校主阵地的“双减”政策推动下，如何解决限制社会教培机构发展而引发的其他问题、教育焦虑的根本问题，才是能够将“双减”政策落实到底的主要动力。我们应当结合实际及时调整、认真学习借鉴，进一步完善“双减”政策相关措施，充分发挥学校的教育作用，确保“双减”政策落地见效。做到“双减”，要求父母不减责任、学校不减教学质量、孩子不减成长。