国家公园中集体所有权的限制及其处置方式

傅哲明

(北京大学 法学院，北京 100871)

2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“建立国家公园体制”，我国的国家公园热由此兴起。2015年5月18日，国务院批转的《发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见》(国发〔2015〕26号)提出：“在9个省份开展国家公园体制试点”。2017年10月18日，党的十九大报告提出：“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。2017年9月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》规定了建立统一事权和分级管理体制。自然资源分为全民所有和集体所有。《建立国家公园体制总体方案》明确了全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使，但是未规定非全民所有，即集体所有权的行使。国家公园自然资源存在复杂的权属关系。在划清全民所有和集体所有之间的边界后，需要进一步明确的是国家公园中集体所有权的具体行使。2019年6月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》要求创新自然保护地建设发展机制，并提出“对划入各类自然保护地内的集体所有土地及其附属资源，按照依法、自愿、有偿的原则，探索通过租赁、置换、赎买、合作等方式维护产权人权益，实现多元化保护。”此外，“对集体和个人所有的商品林，地方可依法自主优先赎买。”2021年10月12日，习近平主席在昆明召开的联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上宣布：中国正式设立三江源国家公园等第一批国家公园。我国《国家公园法(草案)》的撰写正在国家林业和草原局的组织下紧锣密鼓地进行中。国家公园中集体所有权的行使和限制是在立法过程中遇到的一大问题。本研究在理清国家公园和集体所有权概念的基础上，展示国家公园中集体所有权受到的限制，论证国家公园中集体所有权受到的限制的正当性，对比分析国家公园中集体所有权限制的处置方式，以期为开展相关立法工作提供参考。

一、国家公园中所有权限制的具体表现

(一)国家公园中的集体所有权

“国家公园”概念一般认为是由美国的乔治·卡特林(George Catlin)提出的[1]。1872年，美国国会批准建立世界上第一个国家公园——美国黄石国家公园[2]。世界自然保护联盟(IUCN)为“国家公园”设立了定义，得到国际广泛认可：“大面积自然或近自然区域，用以保护大尺度生态过程以及这一区域的物种和生态系统特征，同时提供与其环境和文化相容的精神的、科学的、教育的、休闲的和游览的机会。”[3]《建立国家公园体制总体方案》为国家公园设立了定义：“国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。”

《中国大百科全书·法学》中将集体所有权定义为：“劳动群众集体所有权是指劳动群众集体所有制组织的财产所有权。”[4]《中华法学大辞典·民法学卷》写道：“集体组织所有权又称劳动群众集体组织的财产所有权，是劳动群众集体组织占有、使用、收益和处分其财产的权利。”[5]

在我国国家公园中存在国家所有和集体所有的土地。如，四川、陕西、甘肃三省大熊猫国家公园内国有土地面积19 378km2，占公园总面积的71.41%；集体土地面积7 756km2，占公园总面积的28.59%。东北虎豹公园总面积149.26万hm2，其中，国有土地面积136.44万hm2，占虎豹公园总面积的91.41%，集体土地面积12.82万hm2，占8.59%。

(二)国家公园对集体所有权的限制

2007年，杭州市国土资源局的一纸房屋拆迁争议裁决书让多位西溪湿地原住民感到不满，其中有人向杭州市西湖区人民法院提起了行政诉讼，但诉讼请求被驳回[6]。由此案可以看出，国家公园中的集体所有权行使颇具争议。一方面，承包权人、经营权人主张基于集体所有权而获得的承包权、经营权应当受到保护，他们可以利用土地等自然资源。而另一方面，国家公园的建设限制了他们对土地等自然资源的开发利用。

国家公园中的集体所有权受到一定限制，其占有、使用、收益、处分权能均受到限制。在占有权方面，由国家公园占有土地；在使用权方面，由国家公园管理机构统一决定使用方向。在收益权和处分权方面受到的限制更多：在收益权方面，除不损害生态系统的原住民生产生活设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外，禁止其他开发建设活动①(1)注：①《建立国家公园体制总体方案》要求：“除不损害生态系统的原住民生产生活设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外，禁止其他开发建设活动。国家公园区域内不符合保护和规划要求的各类设施、工矿企业等逐步搬离，建立已设矿业权逐步退出机制。”，禁止大部分的收益活动；在处分权方面，国家公园土地专供国家公园建设使用，禁止例如抵押、流转等。在国家公园建设中，集体所有土地不得随意发包，承包权受到限制。“除不损害生态系统的原住民生产生活设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外”，通常是通过特许经营实现，经营权受到限制。

所有权作为一种绝对权，权利人之外的一切人均为义务人。那么，在什么情况下可以受到限制呢？答案是国家利益、社会公共利益和他人合法权益，其可以限制所有权的取得和行使。根据中国《民法典》第一百三十二条规定：“民事主体不得滥用民事权利损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益。”具体落实到国家公园，我们回顾国家公园的雏形——自然保护区相关立法，自然保护区内禁止开展砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动②(2)②《自然保护区条例》第二十六条规定：“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；但是，法律、行政法规另有规定的除外。”，在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施③(3)③《自然保护区条例》第三十二条规定：“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。在自然保护区的实验区内已经建成的设施，其污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的，应当限期治理；造成损害的，必须采取补救措施。”。

二、国家公园限制集体所有权的理论基础

具体落实到国家公园层面，保护自然生态环境的公共利益对集体所有权进行了限制，保护自然生态环境的公共利益优位于集体所有权。为了保护自然生态环境的公共利益，国家公园管理机构统一管理国家公园内的土地和生产资料。早在罗马法时代，查士丁尼就提出：“任何人不应滥用自己的财产，这是与公共利益有关的。”[7]美国学者博登海默指出：“公共福利(即公共利益)这一概念意味着在分配和行使个人权利时绝不可以超越的外部界限……个人对于实现自身自由、平等和安全的要求乃是深深的根植于人格的倾向和需要之中的，对上述三个价值的效力范围进行某些限制是和公共利益相符的。在这些情形下，正义提出了这样一个要求，即赋予人的自由、平等和安全应当在最大限度上和公共福利相一致。”[8]为了保护自然生态环境的公共利益，按照国家公园管理机构这一权威的要求，国家公园中集体所有权受到约束和限制，其占有、使用、收益、处分权能均受到限制。

具体到国家公园层面，为何保护自然生态环境的公共利益优位于集体所有权，其理论来源和环境立法目的类似，即来源于可持续发展理论、代际公平理论和公共信托理论[9]。这3个理论除了为环境立法目的提供了理论依据，也可以用以论证保护自然生态环境的公共利益的优位性。在人类活动严重破坏自然生态环境的当下，保护自然生态环境的重要性日益突出。党的十八大报告指出：应当“把生态文明建设放在突出地位”。我国2014年的《环境保护法》第四条后句要求：“……使经济社会发展与环境保护相协调”，区别于1989年的《环境保护法》第四条后句“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”，新《环境保护法》明确环境保护为基本国策，使环境保护的地位大大提升。这样的提升除了反映了我国政府对环境保护的重视外，也体现了保护自然生态环境的公共利益的优位性。

但是，需要注意的是，这样的限制必须经由正当程序的立法予以规定，这种限制是符合比例原则的。

首先，对于权利的限制(公共利益)和权利之间的逻辑关系，有两种不同的理解。“外在限制说”认为把公共利益看作是外在与基本权利的限制，公共利益乃是基本权利之外的对基本权利的制约；“内在限制说”则把公共利益看作是基本权利的内在限制，也就是基本权利按其本性的自我规定，公共利益这种限制实际上是依基本权利自身的性质产生的，是存在于基本权利自身之中的限制，任何权利按照其社会属性，都有一个“固定范围”，所谓“权利的限制”不过是在此固定范围的边界之外的东西。

“外在限制说”明确地把“权利的构成”和“权利的限制”区分为两个层次的问题，但是却隐含着导致“公共利益优位论”的危险：很容易产生公共利益高于个人利益，公共利益绝对而个人利益相对的认识。“内在限制说”虽然没有这种危险，但是它认为权利自始就有一个固定的范围，在讨论基本权利构成的时候，先验地、人为地把一些事项作为基本权利本质上就不能包括的内容，这样就会过早地将一些本来可能成为基本权利内涵的事项武断地排除了。

中国人民大学教授张翔认为，可以采纳的学说应当为“外在限制说”，但需要注意在“外在限制说”的基础上对公共利益进行限定，即“对限制进行限制”：首先是对公共利益优位论的否定，其次是对抽象公益条款效力的否定，再者是明确法律的明确性与比例原则，最后是司法审查[10]。权利位阶原则、法律保留原则、比例原则和正当程序原则都是对权利限制中的权利保护的基本原则[11]。

“对限制进行限制”体现在国家公园中对集体所有权的限制上，就是这种对集体所有权的限制必须经由正当程序的立法予以规定，并且符合比例原则。

三、国家公园中集体所有权限制的处置方式

对国家公园中集体所有权和私人所有权限制的处置方式可以分为绝对限制和相对限制。绝对限制由国家公园管理部门获取完整的土地及资源所有权，例如征收、赎买、置换、捐赠等；相对限制则由国家公园管理部门获取部分的土地及资源权利，以约定方式体现，如设定地役权合同、租赁等。绝对限制和相对限制的区别在于国家公园管理部门是否获取完整的土地及资源所有权。这些方式可能被单独或混合使用，但值得注意的是，这些方式的使用需要按照每一个国家公园的具体情况量身定制。详述如下。

(一)绝对限制

1.征收、赎买和置换

在我国，征收通常和征用同时出现，但值得注意的是征收要强制专一所有权，征用的目的旨在获得使用权；“征用必须是在紧急状态下才能进行”[12]，故征用不适用于本研究讨论的情形。我国《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第二条第四款同样规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”2012年修正的《农业法》第七十一条规定：“国家依法征收农民集体所有的土地，应当保护农民和农村集体经济组织的合法权益，依法给予农民和农村集体经济组织征地补偿，任何单位和个人不得截留、挪用征地补偿费用。”我国征收的案例有岳麓山风景名胜区和前文提到的杭州西溪国家湿地公园建设①(4)注：① 2006年11月30日湖南省第十届人大常委会第二十四次会议批准通过《岳麓山风景名胜区保护条例》，其第十条规定：“风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人的合法权益受法律保护。市人民政府按照规划的要求，征收核心景区内的农民集体所有土地时，应当依法做好补偿安置工作。”。我国台湾地区《国家公园法》第九条规定：“国家公园区域内实施国家公园计划所需要之公有土地，得依法申请拨用。前项区域内私有土地，在不妨碍国家公园计划原则下，准许保留作原有之使用。但为实施国家公园计划需要私人土地时，得依法征收。”征收强制性强，有利于统一规划管理国家公园。但是，通常补偿标准较低，不能适应市场经济的基本要求；且补偿方式单一，简单的货币补偿并不能完全解决集体所有权人失去土地带来的生存问题，容易引发原住民与当地政府之间的矛盾。

赎买是指国家出资使资本国有化的过程。赎买可以使集体所有的土地和生产资料国有化，以便统一管理，但是所需资金成本较大。具体案例如湖南南山国家公园管理局编制了《湖南南山国家公园体制试点区生态补偿机制实施意见(征求意见稿)》。同时，拟对试点区内生态公益林实行“扩面”和“提标”，将所有林业用地全部划为公益林，逐步提高生态公益林补偿标准，并探索推进政府“赎买”“租赁”集体公益林途径[13]。

征收、赎买由国家权力保障，方便国家公园统一规划建设，需要给予补偿，但相对而言补偿标准较低，而且会使农民丧失赖以生存的土地。

“土地置换的涵义是指通过土地用途更新、土地结构转换、土地布局调整、土地产权重组等措施，实现土地现有功能和潜在功能的再开发，从而优化用地配置。”[14]

2015年9月23日深圳市人民政府印发的《关于征地安置补偿和土地置换若干规定(试行)的通知》(深府〔2015〕81号)第九条：“因原农村集体经济组织所在社区的全部土地被整体征收，或者位于水源保护区及农用地、未利用地区域内，无法按本试行规定在继受单位经济关系未理顺的土地上进行安置的，原则上采取货币补偿，但经市政府批准，可以在国有储备土地上进行安置。”由此可见，集体所有的土地可以和国有土地或集体所有土地进行置换。土地对于农民来说是生存之本，土地置换相对于征收、赎买等以资金换取土地的方式，以地换地的方式相对来说更能保障农民的基本生活。

2.捐赠

捐赠按照我国《合同法》第十一章“赠与合同”的规定，由国家公园管理机构和农民或集体经济组织等签订赠与合同，国家公园管理机构依合同取得相应物权。由于捐赠对于农民或集体经济组织牺牲较大，目前并未发现有这样的例子。但不排除理论上的可行性。捐赠虽然出于权利人自愿，但依旧会使农民丧失赖以生存的土地，且得不到相应补偿，在我国非可通行之例。

(二)相对限制

1.设定地役权合同

设定地役权合同为物权合同，地役权优先于债权保护，对农民补偿较为到位。《民法典》第三百七十二条规定：“地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益。”签订地役权合同，国家公园管理机构依法取得地役权，该地役权属于用益物权，受《民法典》保护。

具体案例如《开化县人民政府钱江源国家公园管理委员会关于印发钱江源国家公园集体林地地役权改革实施方案的通知》(开政发〔2018〕44号)中规定：“钱江源国家公园集体林地地役权改革补偿标准为48.2元/(亩·年)，其中：公共管护和管理费用5元/(亩·年)，地役权补偿金43.2元/亩；集体林地地役权改革后，原享有的生态公益林补助政策不再重复享受。”[15]值得注意的是，当前设定地役权合同的对价较低，在一定程度上并不利于集体所有权人的利益。应当提高地役权合同对价，才能更好地保护集体所有权人。

2.租赁

租赁按照我国《民法典》第三编第十四章“租赁合同”的规定，由国家公园管理机构和农民或集体经济组织等签订租赁合同。具体案例可以参考旧自然保护区的做法。例如，2006年3月，宁夏回族自治区出台《宁夏回族自治区六盘山、贺兰山、罗山国家级自然保护区条例》，其中第十四条规定，自然保护区内集体土地可以由自然保护区管理机构与当地有关集体经济组织签订社区共建协议，按照自然保护区管理规定进行管理。2011年10月浙江衢州市出台的《浙江衢州乌溪江国家湿地公园保护管理暂行办法》第五条规定，规划区内的土地权属关系维持不变，农村集体土地未经合法征收，不得改变为国有，农民享有自主经营权。国家公园管理机构依合同取得租赁权。该租赁权属于债权，不需要不动产登记，权利形成较为方便简单，形式较为灵活，但是法律保护“刚性不足”[16]。

四、结语

我国国家公园可能存在集体所有的土地和生产资料。出于保护生态自然环境的公共利益需要，国家公园中的集体所有权受到一定限制，其占有、使用、收益、处分权能均受到限制。为了保护自然生态环境的公共利益，按照国家公园管理机构这一权威的要求，国家公园中集体所有权受到外部的约束和限制。保护自然生态环境的公共利益优位于集体所有权。对国家公园中集体所有权限制的处置方式可以分为征收、赎买、置换、捐赠、设定地役权合同、租赁等。总体而言，针对中国目前的国情，征收、赎买、租赁、捐赠缺陷较大，而采用设定地役权合同和置换较有优势。