生态文明视域下推进我国生态治理能力现代化的思考*

北京社会管理职业学院 刘欣欣

一、生态治理能力现代化的提出

（一）生态治理能力现代化的现实要求

其一，推动生态治理能力现代化，顺应人类历史发展是大势所趋。以工业化大生产为主要标志的工业文明时期，生产工具的科技化以及生产方式的机械化和规模化为人类征服自然提供了便捷的条件和理由，但全球变暖、环境污染、生态破坏等一系列环境问题逐渐凸显。人们开始反思工业文明，试图寻找一条经济发展与环境保护协调发展的道路。我们的现代化发展不同于工业文明的发展进路，而是全面协调发展的新文明新形态，其中就包含生态文明建设，因此生态治理能力现代化是实施生态文明战略的重要手段，是顺应人类社会发展规律、回应人民诉求的大势所趋。

其二，推动生态治理能力现代化是建设中国特色社会主义现代化强国的战略所需。改革开放以来，为经济快速发展而付出的资源、环境代价越来越巨大，日益恶化的生态环境成了中国现代化发展的瓶颈，以破坏生态环境为代价的现代化道路将会使我们离现代化越来越远，我们必须从人与自然和谐共生的角度重新思考中国的现代化道路。党的十九大报告中指出要把我国建设为富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国，首次将“美丽”纳入现代化强国建设的目标之中，进一步丰富和拓展了现代化的内涵与外延。我国的现代化发展要实现生态的良好治理，还需要在现代化的过程中不断提升生态治理能力的现代化，为构建人与自然和谐共生的现代化提供保障。

其三、推动生态治理能力现代化是我国生态文明建设的现实需要。党的十八大以来，围绕建设生态文明开展了一系列根本性、开创性工作，生态文明建设从理论到实践都被推向了新的高度。从理论上来看，我们对生态规律和社会发展规律的认识不断深化，形成了习近平生态文明思想，深刻阐释了经济发展与环境保护之间的辩证统一关系，指明了实现发展和保护协同共生的新路径，为生态文明建设奠定了科学理论基础。从实践上来看，生态文明体制制度更加完善，专项治理领域等法律相继制定并实施。在未来生态文明建设中，精准、科学、依法、系统的生态环境治理将会是主要方向。此外，中国生态文明实践已得到越来越多国际认可，中国参与全球治理的程度不断加深，生态文明建设也进一步步入生态治理现代化的新阶段。

（二）生态治理能力现代化的理论基础

“绿水青山就是金山银山”的生态发展观为市场参与生态治理提供前提。面对现代社会的生态矛盾，习近平生态文明思想将生态环境与生产力看作是相互统一的关系，将生态环境与生产力紧密地联系起。强调生态文明建设要坚持生态环境与生产力之间的内在统一性，提出了“绿水青山就是金山银山”的观点，环境保护与经济发展不再是不可调和的、完全对立的矛盾，这些观点为经济主体参与生态治理奠定理论基础，能够更好地发挥市场机制的积极作用，提高生态产品的供给能力。

“生态文明关系人民福祉”的生态民生观为凝聚社会各方力量提供可能。让公众积极参与到生态文明建设中来是有效进行生态治理的必要措施，生态文明建设关乎人民福祉，维护的是全体人民利益的生态福祉，这一观点生动阐释了生态文明建设以人民为中心的发展理念。生态惠民、生态利民、生态文明的思想把人民群众的意愿和民生福祉放在更加重要的位置，是以人为本治理理念在生态领域的拓展和深化，有利于凝聚社会各方力量参与到生态治理的过程中来。

“深化生态文明体制改革”的生态文明观为推进生态治理能力提供保障。习近平生态文明思想对于生态治理也提出了相关理念，即用最严格制度、最严密法治保护生态环境。生态领域的国家治理能力在政府、市场和社会等主体方面都有待加强，这些问题需要通过全面深化改革来实现，建立更为有效的市场机制，健全全民行动体系，通过完善生态环境管理制度实现系统性的生态治理格局。

二、我国生态治理的实践探索和经验总结

（一）我国生态治理的经验总结

生态治理能力现代化是国家生态治理现代化的目标和保证，是国家生态治理制度化的外在体现，主要体现在治理主体的多元化和协同化、治理方法的科学性和现代性等方面。从我国生态文明建设示范区的实践来看，我国生态治理能力主要表现为以下几个方面：

第一，不断完善体系建设与制度保障。如浙江省按照“谁受益、谁补偿”原则，探索建立企业环境污染责任风险金、排污指标有偿使用、排污权交易等制度，着力构建以绿色GDP为导向的考核标准，并对15个乡镇实施分类考核，山西省临汾市安泽县探索建立县、乡、村环长、路长、河长、林长“三级四长”抓生态文明建设的长效机制，进一步构建了大生态、大环保的工作格局形成了全县上下合力抓生态建设的机制。

第二，创新生态治理工具，科技助推绿色发展。如，江苏省利用大数据技术分析生态环境数据，增强综合执法的预见性和主动性，大力解决生态治理的信息不对称问题，为增强生态治理能力提供强力支撑。北京市怀柔区加快构建以科学城为统领的“1+3”融合发展新格局，高质量推动绿色发展、创新发展，坚持科技赋能，搭建空气环境和水环境自动监测网络，持续推动生态环境质量改善。

第三，开展生态治理战略合作，提升综合治理效能。如，浙江省首创基层规划与基层国土联合办公、森林公安与地方公安联动执法、矿产资源统一管理的防控机制，通过联合办公、联动执法不断助推生态治理；山东省实施政企联合，打造“政府引导，企业参与，多资本融合”治理模式，引入企业即华夏集团来承担区域生态修复治理工作，彻底改善了周边的生态环境和居民生活环境。

第四，强化生态文化理念的传播与推广。如：山东省积极打造宣传教育基地。打造360度旋转行走式的室外演艺《神游传奇》秀，依据山势建造了集中展示胶东民俗特色的夏园，推动了文化事业和文化产业发展；辽宁省盘锦市大力弘扬稻作文化、河蟹文化、冰雪文化、民俗文化、辽河口文化等具有地域特色的生态文化，强化生态文化价值观对生态行动的引领作用。

（二）我国生态治理的特色与不足

在具体措施上，虽然我国生态现代化治理也强调生态治理制度体系的建立和完善，注重政府职能的转变，重视公众和市场在生态治理中的参与程度，但在具体制度安排和落实层面，我国具有自身的特色和优势。

中西方生态治理中都提倡自上而下的政策部署，既要有强有力的上层战略设计，也要有全社会的认可和支持，相比之下中国的中央政府在其中完全能够扮演更加主动的角色。目前我国“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制，确保我国能够建立较为完备的制度体系，并实施良性的制度变迁，在推动生态治理能力现代化方面发挥了关键作用。无论是创新治理机制，建立县、乡（镇）、村（社区）“三级”书记抓治理的“长汀经验”，还是山西省安泽县“三级四长”抓生态文明建设的长效机制，亦或是紧抓班子建设，发挥党组织领导核心作用的“北仓样板”，无不体现生态治理中党的领导的重要性。党的领导是中国特色社会主义的本质特征和最大优势，也是我国生态治理区别于西方生态现代化最大的不同。在生态治理中，我国逐步形成了“一元多体”的治理模式，明确了多元共治的前提和根本是要坚持中国共产党的领导。从顶层设计层面来讲，我国生态治理坚持习近平生态文明思想的科学指导，从基层实践来看，各地区认真落实“党政同责、一岗双责”，层层压实责任，推动生态文明建设各项决策部署落地见效。我国在生态治理中虽然形成了一定的科学经验，但是仍然存在一些问题：如生态治理理念的认知仍处于低层次水平，部分地方政府仍采用行政命令理念进行生态治理，企业缺乏主动进行产业结构和绿色生产方式调整的意识；治理关系的交互性、治理方法的科学性都有进一步完善的地方。

三、提升生态治理能力现代化的路径思考

“多元共治”是中西方生态治理的核心，也是各国在生态治理实践中不断解决的问题。从我国生态治理的实践经验来看，我国也强调政府、市场和社会的有机结合，并且在合作中，我们具备西方所不具备的制度优势——坚持中国共产党的领导。生态治理的核心内涵是形成多元主体的良性合作，但生态治理格局的构建，生态治理良性合作的达成更需要国家发挥根本作用。因此，要发挥国家在生态治理中决策、引领和执行的多重作用。为此，可以从以下几项能力建设着手。

第一是规划协调能力。我国集中力量办大事的“举国体制”具体强大的政治动员能力和组织整合力，即使面对生态治理这类公共性问题，在党的领导下，也能形成强大合力。在生态治理中，应充分发挥政府协调各方的能力，消除生态治理过程中的体制性障碍，切实保障治理效能有机运转。生态治理的复杂性和系统性决定了在治理过程中往往涉及多个部门，因此要形成职责明晰、执行顺畅的机制需要通过制度化手段来实现。对此，应完善中央督查与地方监管制度，建立完善覆盖中央到地方的责任制度和监管体系，统筹推进生态治理体制中关于问责机制、职责分工、权力配置等方面的建设与改革，提高生态治理领域法制化建设能力，完善从中央到地方的生态治理职责体系，并用法律制度的形式加以固定，用制度强化治理主体的责任意识，在法律层面厘清职责范围和工作程序，最终形成密切配合的治理格局。社会层面生态治理能力的现代化培育首先表现在生态理念和生态意识的塑造上，生态文明理念的形成以及绿色生活方式的培育作为一项系统性、全民性工程离不开政府的宣传教育工作。政府应当承担生态文明理念培育的重任，开展持续性、系统性的宣传教育活动，广泛传播生态文明理念。

第二是风险预警能力。乌尔里希·贝克认为风险社会是现代社会的主要特征，生态灾难和危机时刻威胁着人类的生存，而且风险社会已上升为一种全球性现象，风险社会理论家认为风险社会关注的是预防、规避和控制风险，现代社会风险对国家监督预警能力提出迫切要求。对此，生态现代化所提出的“预防原则”是很值得参考的。政府要树立生态风险和危机意识，积极应对生态治理的挑战，以“源头预防”代替“末端治理”，推进生态治理理念的转变，加强政府在应对风险时的辨别力、判断力和决策力。虽然我国市场在资源配置中起主导作用，但自然资源作为生产要素性质比较特殊，在资源的利用和分配上，市场也会出现管理失灵的情况，所以在发挥市场主动性的同时，政府角色也不能缺位，要强化监督与预警能力，健全对企业的环境约束和激励措施，制定明确、清晰的政策，强化企业的环境职责。

第三是环境执法能力。我国生态文明建设的“四梁八柱”逐渐筑牢，生态治理体系也在不断完善，但制度的生命力最终在于执行，提高生态治理能力也需要在执行中去检验和提升。但目前，生态治理中“执法难”的情况仍然存在，地方政府在生态治理中的缺位、失位问题屡见不鲜。因此，促进生态治理能力现代化，必须以提高执行力为根本着力点。通过对生态治理成效的监督考核及责任追究强化领导干部的责任感和使命感，严格落实生态治理成效与官员考核相挂钩的制度安排。提升技术革新和应用能力是有效推进生态治理，实现绿色发展的关键，是提高环境执法能力的现代化手段。在“智能时代”，生态治理能力应以科技研发和应用能力为聚焦点，治理能力的现代化水平也明显表现为运用互联网、大数据和人工智能等技术的能力。因此，我国也需要在学习借鉴发达国家绿色科技基础上不断推进生态治理科技化的革新和应用能力。