百年视野下的土地制度与中国式现代化

姚树荣,李 菲

(四川大学 经济学院，四川 成都 610065 )

引 言

现代化是一个全球性的议题，所有国家和地区都面临着如何通向现代化的选择。不同的历史条件、国情条件、道路选择等造就了不同国家的不同现代化模式，但土地制度变迁贯穿于各个国家现代化发展之中并成为推进现代化的关键因素是一条共同的基本经验。在现代化的探索进程中，很多发展中国家受西方现代化模式的主导落入继发式现代化所特有的困局(1)章忠民、魏华：《中国方案拓展发展中国家现代化的途径选择》，《马克思主义研究》2018年第12期。，而中国则在中国共产党的正确领导下走出了一条独特的现代化道路——中国式现代化道路，用事实证明了西方现代化道路并不是发展中国家通向现代化的唯一途径。正确把握中国独特的土地制度与中国式现代化的关系，在普遍的国际经验中总结出中国式现代化道路中的独特的土地制度经验，对于解决发展中国家共同面临的民族独立、工业化、城市化、城乡失衡对立、乡村衰退和经济可持续发展等一系列现代化进程中的普遍问题具有借鉴意义。

现有的经济增长等理论难以解释中国式现代化的奇迹(2)林毅夫：《现有理论尚难解释中国“奇迹”》，《人民论坛》2007年第13期。是学术界对于中国式现代化道路的独特性的共识。其中土地制度安排与变革如何在中国式现代化进程中发挥关键作用和解决包括传统农业与工业、城市与农村的结构性矛盾和转型过程中面临的各种问题，学术界做出了许多研究和探讨。中国从农业经济向工业经济、从乡土社会向城市社会转变的现代化进程中，胡鞍钢和马伟(2012年)认为中国独特的工业化与城市化道路经过了从一元到二元再到三元再转向四元的经济社会结构的转型。(3)胡鞍钢、马伟：《现代中国经济社会转型：从二元结构到四元结构(1949-2009)》，《清华大学学报》(哲学社会科学版)2012年第1期。张尔升和蒋咏涛(2003年)认为土地制度变革与现代化高度相关，独特的土地关系变化为中国现代化建设奠定了雄厚的物质基础、提供了大量的劳动力。(4)张尔升、蒋咏涛：《土地制度变迁与现代化》，《经济社会体制比较》2003年第3期。胡怀国(2021年)认为土地制度是中国式现代化建设的重要方面之一，一系列的土地制度创新成为中国现代化体系构建的重要支撑。(5)胡怀国：《中国现代化进程中的土地制度：百年变革的理论逻辑》，《当代经济研究》2021年第6期。刘守英(2018年)也认为除了劳动力从农村到城市的再配置和资本的积累外，土地也作为重新配置的要素从农业用途转向工业用途成为创造资本的重要来源，独特的土地制度安排成为中国从农业社会转向城市社会的重要力量。(6)刘守英：《土地制度变革与经济结构转型——对中国40年发展经验的一个经济解释》，《中国土地科学》2018年第1期。在解决“城乡如何发展”的现代化问题上，魏晓莎(2019年)指出从新中国成立时的“以农养工”到“城市反哺农村”，再到现阶段的“城乡融合”发展战略，中国走出了一条打破刘易斯二元结构理论认知的、实现城乡融合发展、城乡地位平等、逆城镇化的中国式农村发展道路(7)魏晓莎：《从二元结构到城乡融合的中国特色农村发展道路研究》，《农业经济》2019年第2期。；在处理城市与农村结构性问题上，与一般发展中国家相比，得益于中国独特的城乡二元结构、农村基本经营制度和土地管理制度，中国式城市化过程中不存在大规模的贫民窟且拥有良好的基础设施。(8)贺雪峰：《论中国式城市化与现代化道路》，《中国农村观察》2014年第1期。

上述研究大部分侧重于土地制度对于工业化、城市化、农业现代化等单一现代化维度的研究与考察，而对于土地制度在中国百年现代化进程中解决民族独立问题、工农问题、城乡问题等发挥的独特作用缺乏更加全面、系统、深入的考察研究。基于此，本文立足于共产党领导下的百年现代化进程中土地制度发挥的独特作用，采用“矛盾-改革-成效-问题”的逻辑架构提炼出中国共产党百年现代化探索进程中土地制度改革的独特经验，在丰富中国式现代化理论的基础上为广大发展中国家贡献中国智慧和中国方案，同时立足于中国共产党第二个百年奋斗目标的新的历史起点，为中国式现代化道路如何继续利用好土地要素实现接续发展和中华民族伟大复兴提供助力。

一、新民主主义革命时期：土地改革与民族独立

1840年鸦片战争爆发，帝国主义的坚船利炮开启了中国被动式现代化的历史进程。近代以来，洋务运动、戊戌变法、辛亥革命等各阶级在经济政治文化层面进行的现代化探索均走向失败证明了照搬西方模式、没有科学的理论指导和先进的政党领导，现代化无从实现。1921年中国共产党成立后清晰地认识到本国的国情和历史条件，坚持以马克思主义为指导，逐步探索出适合中国国情的正确的现代化道路，中国的现代化事业由此走向正途。在不懈的探索与实践中，中国共产党找到了“土地”这个至关重要的要素，开启了中华民族“站起来”的现代化之路，用土地来谋取革命的胜利是中国共产党利用土地实现现代化的初始之践。在这一阶段，共产党根据不同的革命形势和革命运动的发展需要不断调整和完善土地政策。

(一)“土地国有”向“耕地农有”转变激发农民的革命热情

中共一大、二大、三大会议均提出将土地“归社会所有”“没收地主土地无偿分给农民”的政治主张。国民革命时期，熟悉农村情况的共产党员和农民领袖先后在浙江等地展开减租、限租、废除高利贷和苛捐杂税的农民运动。在这期间，1925年“十月扩大会议”和《中国共产党告农民书》提出了明确的土地政纲，即没收大地主、军阀、官僚、庙宇的田地交给农民，实现“耕地农有”。要实现“耕地农有”就必须让工农取得政权，这两份文件的出台标志着共产党从国情和实际出发，将土地问题和政权问题直接联系起来。土地革命时期，共产党在各根据地展开以消灭封建地主土地所有制为主要内容的土地革命运动。1928年颁布的《井冈山土地法》规定“没收一切土地”归苏维埃政府所有，并以法律的形式确定了农民分配土地的权利，但中央很快认识到土地国有与传统的小农思想相冲突，制约了农民参与革命的积极性。1929年颁布的《兴国土地法》将“没收一切土地”修改为“没收公共土地及地主阶级土地”归苏维埃政府所有，确认了保证农民土地所有权的“耕地农有”政策主张，以此激发农民参与革命的热情。

(二)“减租减息”向“耕者有其田”转变奠定了革命胜利的坚实基础

抗日战争时期，民族矛盾上升为中国社会的主要矛盾，为巩固和推进以国共合作为基础的抗日民族统一战线，中央调整土地政策：停止暴力没收地主土地，保留地主阶级土地所有权，实行减租减息政策，对于富农采取中立政策。为了调节农民与地主之间的矛盾，中央在《抗日救国十大纲领》中提出地主减租减息与农民交租交息并行的土地政策，这一政策有效团结了各阶层人民，为抗日战争胜利提供了重要的制度保障。

解放战争时期，中国人民同封建主义、官僚资本主义统治的矛盾再次成为社会的主要矛盾。“减租减息”政策难以满足革命形势的需要和农民的土地诉求。1946年5月4日《关于土地问题的指示》中，中共中央调整土地政策将减租减息改为没收地主土地分配给农民，这一决定在一定程度上扭转了当时的战局。1947年9月，中共中央制定并实行了《中国土地法大纲》，规定在实行“耕者有其田”的原则下，按人口平均分配土地，农民拥有土地的所有权、使用权、转让权和收益权。这一政策让广大解放区农民分得了土地，为解放战争的胜利奠定了坚实基础。

农民和土地问题是中国革命的基本问题。中国共产党以人民为中心根据每一阶段的矛盾变化做出相应的土地政策调整，最终推翻了帝国主义、封建主义、官僚资本主义三座大山，实现了民族独立和人民解放，为中国现代化道路创造了制度基础和基本社会条件。

二、社会主义革命和建设时期：土地制度与国家工业化

社会主义革命和建设时期，党始终将土地问题放在稳定与发展的重要位置，并通过土地制度改革来促进社会主义革命和社会主义建设。

(一)土地改革稳定政权与经济秩序

在国民经济恢复时期(1949-1956年)，为了兑现“耕者有其田”的承诺，中央政府接续推进全国范围内的新民主主义革命时期的土地改革，1950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》第1条规定：废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，藉以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。平均分配土地后为解决农村生产力发展和为工业化积累的问题，毛泽东指出“克服这种状况的唯一办法，就是逐渐的集体化；而达到集体化的唯一道路，依据列宁所说就是经过合作社”(9)《毛泽东选集》(第3卷)，人民出版社，2009年版，第931页。，由此，中央借鉴苏联通过农业集体化运动实现农业机械化和现代化的经验，拉开了农业合作化运动的大幕。土地改革完成了新民主主义革命的历史任务，解决了最核心的土地所有权问题，激发了广大农民群众的生产积极性，为政权稳定和国民经济恢复奠定了基础。

(二)“土地公有”确保工业化初始资本来源

在国民经济动荡时期(1956-1979年)，党和国家完成了社会主义改造，实行了农民土地集体所有制和城市土地公有制。到1956年底，约96%的农户加入了高级合作社，农业社会主义改造基本完成，由此实现了土地农民所有到合作社集体所有的转变。1958年农业生产合作社进入高潮阶段，“政社合一”“一大二公”的人民公社制度建立，农民土地所有权和经营权都收归集体所有，农地集体所有制正式确立，1962年9月重新制定了“三级所有、队为基础”的农村集体所有土地制度。在推进农村土地私有制向集体所有制转变的同时，城市土地公有制也逐步确立。各城市部门通过采用“国家经租、公私合营”等方式对城市私有土地房屋进行社会主义改造，城市土地国有化逐步开启，形成计划经济体制下以行政划拨为特征的无偿、无期限、无流动的土地使用制度。这一时期与农业社会主义改造同时进行的手工业、资本主义工商业改造也基本完成，社会主义制度由此建立。

这一阶段的土地制度改革以稳定与发展为原则，从废除封建土地所有制到建立农民土地所有制再到农地集体所有制和城市土地国有制的快速转变，在提升国家农业社会化生产水平的同时为国民经济体系的建立和优先发展重工业战略奠定了制度和物质基础。

三、改革开放和社会主义现代化建设时期：土地制度与人民富裕

虽然以集体所有、集体经营、统一分配为特征的土地制度在一定时期内解决了生产资料短缺问题，但是高度集中的计划经济体制严重阻碍了社会生产力的发展，国民经济长期处于停滞状态，国民生活贫困。改革开放后，中国社会的主要矛盾变成了人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。为了解决这一矛盾，邓小平同志指出应该走出一条立足于中国国情的中国式现代化道路，并提出了“三步走”战略。在这一阶段，土地制度随着社会主义市场经济的建立、实施对外开放战略等逐步完成了从农地集体经营、城市土地计划使用到城乡土地“两权分离”和市场化配置的历史性转变，为后续40年的快速城镇化、工业化奠定了坚实的基础。(10)曲福田、马贤磊、郭贯成：《从政治秩序、经济发展到国家治理：百年土地政策的制度逻辑和基本经验》，《管理世界》2021年第12期。

(一)家庭联产承包责任制催生的第一次农业革命

首先是建立家庭联产承包责任制，推动土地所有权和使用权分离。1982年中央一号文件正式肯定了家庭联产承包责任制的合理性，家庭联产承包责任制实现了农村土地从“集体所有、集体经营”到“集体所有、家庭承包、双层经营”体制的转变。1988 年修正后的《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)从法律层面规定了土地的使用权可以依法转让，为土地使用权赋予了商品属性。此后中央不断放宽承包地使用权流转的政策限制，以发挥市场在土地资源配置中的决定性作用。中央在不断巩固农村家庭联产承包责任制改革过程中使之不断规范化、法制化、持久化，为农业生产效率的提高提供制度保障和激励的同时为城市经济体制改革提供了稳固的后盾。

其次是农村集体土地的非农使用即允许集体建设用地使用权进入市场催生了“乡村工业化”的道路。为了解决包产到户制度改革释放出的大量农村剩余劳动力的就业问题，国家允许农民在集体土地上兴办企业，允许农民利用自己的土地建设城镇，乡镇企业异军突起。受1994年分税制改革与1998年《土地管理法》修改的影响，地方政府将工业发展的重点转向园区工业化，乡镇企业逐步退场。“乡村工业化”成为解决当时农村剩余劳动力就业问题和基层财政收入的重要来源，同时为工业积累、城镇化发展和整个国民经济的发展提供了有力支撑。

(二)国有土地有偿使用制度催生的快速工业化和城镇化

在农村集体土地“两权分离”取得成功之后，为适应改革开放的需要，城镇国有建设用地“两权分离”开始得到支持。1987年12月1日深圳市政府公开拍卖国有土地，开国有土地有偿使用的先河，开启了国有土地有偿使用和市场化配置的历史进程。1988年12月《土地管理法(修正案)》允许国有土地有偿使用和国有土地使用权依法转让，为城镇国有土地市场化配置提供了法律依据。1994年分税制改革改变地方政府的激励结构、1998年修订《土地管理法》关闭农村集体建设用地在大多数地区合法进入市场的通道，这两项制度安排促使地方政府开启了“土地引资”的模式。其后中央不断推进土地有偿使用制度从“无偿、无期限、不可流动”向“有偿、有期限、可流动”转变，并分别于2002年和2006年下发了关于地方政府出让经营性用地和工业用地必须采用市场化的竞争手段——“招拍挂”的相关文件，明确了土地使用权“招拍挂”出让制度的核心地位，强力推进商住用地和工业用地出让的市场化改革。与此同时，住房制度改革与经营性用地出让制度的互动加速了城镇化进程，地方政府依靠土地出让金增加财政收入和基础设施建设资金，以此来经营城市。

“集体所有、农户承包、双层经营”的农地制度在有效的权利分置基础上充分调动农民的积极性实现了农业生产效率的提升，为国家的粮食安全和现代化奠定下基础。城镇国有土地两权分离、有偿出让和农地转用制度的改革提高了土地的经济价值、盘活了城市闲置用地、拓宽了地方政府国有土地取得途径，提升了土地要素的配置效率；园区工业化使中国成为世界工厂，土地资本化和以地融资解决了城镇发展所需的巨额资本来源，助推了快速城镇化。改革开放以来中国的现代化进程通过土地制度改革开启了加速模式，实现了从社会生产力相对落后到经济总量跃居世界第二的历史性突破，实现了从温饱不足到奔向全面小康的历史性跨越，推进了中华民族从站起来到富起来的伟大飞跃。(11)曹劲松：《中国百年道路实践逻辑与现代化维度》，《南京社会科学》2022年第1期。

四、中国特色社会主义新时代：土地制度与国家富强

独特的土地制度安排在助推中国经济高速增长和快速工业化、城镇化的背后也隐藏着一系列亟需应对的风险，影响着宏观经济运行与社会稳定。(12)刘守英：《以地谋发展模式的风险与改革》，《国际经济评论》2012年第2期。党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，尤其是伴随着工业化和城市化的推进，工业与农业、农村与城市的不平衡不充分问题凸显。深化土地制度改革成为保障现代化建设、解决社会主要矛盾、实现社会平衡和充分发展的关键。这一时期土地制度改革转向了“工业反哺农业、城市支持农村”和以“有效市场”与“有为政府”相结合的土地要素市场化配置。

(一)“两权分离”向“三权分置”转变扩权赋能推动乡村振兴

在乡村振兴战略背景下，中央大力推进农村土地制度改革。首先是农地“三权分置”改革。2016年中央《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中明确提出将土地承包经营权划分为承包权和经营权，实行所有权、承包权和经营权的“三权分置”。所有权承担社会功能，承包权承担保障功能，经营权承担经济功能，在不损害产权的社会功能、稳定保障功能的基础上最大化产权的经济效率。(13)邓大才：《中国农村产权变迁与经验——来自国家治理视角下的启示》，《中国社会科学》2017年第1期。其次是2015年开始的土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革。其中，征地制度改革以保障农民土地权益和平衡社会发展为核心；集体经营性建设用地入市改革促进集体土地和国有土地“同权同价”，为建立城乡统一土地市场提供资金、要素、制度等保障；宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”改革以强化管制和适度开放财产权为导向，探索宅基地的用益物权。

(二)“市场有效配置”和“政府有为治理”结合助推高质量发展

在城市土地方面，中央在新型城镇化战略背景下不断推进“严控增量、盘活存量”的土地节约集约利用发展模式。2013年党的十八届三中全会明确要求“扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨”，实施“严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率”的土地节约集约用地政策，倒逼地方政府用政策创新来切实提高城镇建设用地集约化程度，为深化国有一级土地市场化配置提供激励约束。2018年中央《深化党和国家机构改革方案》提出正式组建自然资源部，将土地资源治理转向自然资源的综合治理，并对内部机构和职责进行了重大调整，统一行使所有国土空间用途管制和生态修复保护职责。国土空间用途管制和生态修复保护对地方政府的外延式扩张进行强力遏制，倒逼城市土地利用转向内涵挖潜，实现国土空间开发与资源环境承载能力相匹配，人口经济与资源环境相协调，经济效益、社会效益和生态效益相均衡，开发与保护相统一的国土空间高质量发展格局，为推动土地要素市场化配置和国土空间治理现代化提供了体制机制基础。

新时代的土地制度改革以解决城乡失衡对立、乡村衰退问题和高质量发展问题等为导向，为农业现代化、新型工业化、新型城镇化和国土空间治理现代化提供了有力的制度支撑，并朝着国家富强的现代化目标不断完善。

五、土地制度在中国式现代化进程中的独特作用

土地制度变迁贯穿于各个国家现代化发展之中并成为推进现代化的关键因素是一条共同的基本经验，如何理解土地制度在中国式现代化进程中的独特经验是关键所在。本节在梳理出百年现代化进程中的土地制度变迁的基础上正确把握中国独特的土地制度与中国式现代化的关系，总结出以下土地制度安排在中国式现代化中的独特作用。

(一)土地制度改革是打破中国式现代化困局的关键

农民问题是中国革命的基本问题，解决农民最关心的土地问题成为实现中国革命胜利的关键。中国共产党在这样的认识过程中将马克思列宁主义与中国实际结合起来，开始解决农民的土地问题，利用土地来谋求中国革命的胜利。土地改革作为中国新民主主义革命的基本任务和主要内容，总路线为依靠贫民、团结中农，有步骤有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产。(14)《毛泽东选集》(第4卷)，第1317页。这一时期的土地制度改革对于中国式现代化探索有着深远的意义。一方面，“耕者有其田”的土地制度改革提升了广大农民的生产积极性，破除了制约生产力发展的生产关系，解放了农村生产力，实现了中国传统农民向现代农民转变的第一步，并且为社会主义改造和新中国的工业化起步提供了有利条件。(15)孙乐强：《农民土地问题与中国道路选择的历史逻辑——透视中国共产党百年奋斗历程的一个重要维度》，《中国社会科学》2021年第6期。另一方面，共产党通过土地革命彻底改变了农村阶级结构与社会关系，使得农民翻身成为土地和国家的主人，赢得了民心，奠定了群众基础，建立了广泛的工农联盟，探索出了“农村包围城市、武装夺取政权”的道路，取得了新民主主义革命的胜利，建立了中华人民共和国，为中国式现代化道路奠定了制度基础。

(二)土地制度改革与中国式工业化道路

中国式工业化道路中的独特性体现在“内部积累、自我循环”“乡村工业化”“地方政府主导下以地融资”等方面。区别于西方的外部掠夺式的原始资本积累与健全的市场体系，新中国成立后采取独特的农地制度安排和农产品统购统销制度、城乡二元户籍制度互为支撑共同为新中国的工业化提供了内部的原始积累和内部自我循环机制，开创了“农村支持城市、农业支持工业”的现代化道路。这一时期以集体所有和合作经营为核心的农地制度改革将小农经济转变为集体经济，再利用统购统销政策获取农业剩余作为工业的原始积累。工农产品价格剪刀差使得超额利润能够维持重工业的持续投入并形成工业的自我循环机制。在汲取农业剩余的过程中，城乡二元户籍制度也发挥着重要的作用，农民为农业集中生产提供了稳定劳动力的同时也限制了劳动力向非农产业的转移。依靠土地制度改革和亿万农民支持，中国在短时间内建立起了相对完整的工业体系和门类，为中国式工业现代化奠定了坚实基础。

“乡村工业化”是中国式工业化道路中不可忽略的一环。不同于西方从传统的农业经济向现代工业演进的二元结构，三元结构是中国特色现代化发展道路中的一环，其中特殊的一元就是20世纪80年代中期至90年代初期的“乡村工业化”。经济体制改革后，承包到户的基本经营制度依然以剪刀差形式集中农产品剩余为国家工业化建设提供资本积累；同时农业生产效率提升也使得农村剩余劳动力能够从农业中转移出来，这部分剩余劳动力催生出了轻工业和消费品需求的市场。农业生产效率提升带来的农业剩余与银行贷款、集体积累基金和农户资本等一道为乡村工业化提供了资本积累。在当时《土地管理法》中可采用的农村土地转为非农建设用地的通道为乡村工业化解决了最大的地租成本和用地问题。原材料、劳动力、资金和土地需求都得到满足后，乡镇企业快速发展并将利润留存用于扩大再生产成为20世纪80年代至90年代初中国经济高速增长的重要推动力。土地制度改革催生的乡村工业化成功完成了中国的第一次工业革命。(16)文一：《伟大的中国工业革命：“发展政治经济学”一般原理批判纲要》，清华大学出版社，2016年版，第46页。

地方政府主导下的“以地融资”工业化模式是中国工业化的另一独特之处。乡村工业化落幕后，以土地为核心的一系列制度设计再次催生了中国式工业化的高速发展。在独特的土地制度安排下，地方政府利用自身作为农转用土地市场的垄断买方和城市土地一级市场的垄断卖方的地位，生成了以土地引资、土地财政、土地金融为核心的工业化发展道路。低价出让工业用地进行招商引资、高价出让商住用地为城市基础设施建设提供支持、建立各种土地抵押融资平台使得土地成为撬动资本的杠杆，为高速工业化提供了大量的资本和信用。中国地方政府主导下的“以地融资”工业化模式得益于土地制度的独特设计与财税等制度的相互配合，既不同于欧美和苏联模式，也跳出了东亚模式的困境。

(三)土地制度改革与中国式城镇化道路

中国式城镇化道路的独特性体现在“人口城镇化”和“土地城镇化”两种模式上。区别于西方和其他发展中国家的城市化模式，中国独特的土地制度安排为“人口城镇化”和“土地城镇化”提供支撑。“人口城镇化”以“离土不离乡”“离土又离乡”两种路径刻画了农民工作为城镇和农村居民外的第三类群体，其土地权益留存和在城乡间流动自由是中国式城镇化的特征；土地城镇化以土地产权制度和土地管理制度为依托，相辅于财税制度和政治晋升制度形成中国独特的城镇化道路。

在社会主义市场经济的改革进程中，土地所有权和使用权“两权分离”、集体建设用地使用权进入市场和城市土地有偿使用制度为农村农业、乡镇工业和城市经济的三元经济结构提供了重要的制度支撑，而三元经济结构又为中国从传统农业社会向现代工业社会的转型提供了不可或缺的结构支撑。(17)李克强：《论我国经济的三元结构》，《中国社会科学》1991年第3期。乡镇企业和乡村工业化为农村剩余劳动力提供了就业岗位，推动农民“离土不离乡”的就地城镇化道路的形成。城市经济、园区工业化和户籍制度的松动与调整又推动着“离土又离乡”的农民进城的城镇化道路的形成。“离土不离乡”和“离土又离乡”的两种城镇化道路共同构成中国特色城镇化发展道路。与此同时，土地制度的一系列重大变革与分税制改革、住房制度改革共同为地方政府开启以“土地”为核心的城镇化发展道路提供了制度支撑。土地纳入要素市场，地方政府作为农用地转用垄断买方和城镇国有土地的垄断卖方，生成了一套土地从农村低成本单向流动至城镇，并通过土地出让来实现土地经济价值高收益的逻辑链条。在这一链条中，地方政府依靠土地财政、土地引资、土地金融形成了以土地为核心的城镇化发展道路并取得了显著成效，成为中国经济奇迹的动力和现代化模式的特色之处。

(四)土地制度改革与中国式农业现代化道路

中国式农业现代化道路的独特性体现在“大国小农”“复合多元”的经营模式。区别于欧美规模化的现代农业和日韩等精细化的现代农业，中国式农业现代化道路中集体所有、以农户为基本单位的农村基本经营制度在“大国小农”的模式下突破了人多地少的人地资源矛盾，规避了大部分国家农业供给能力不足的困境；在“单一产权”向“三权分置”的农地产权制度改革中不断“扩权赋能”提升了农业生产效率。

赋予农民更多的财产权利，调动农民生产积极性，创新农业生产经营主体，转变农业生产方式是农业现代化的必然要求。区别于西方国家的农地私有制，“集体所有”的农村土地公有制是中国农业现代化道路的核心，也是亿万农民的依托和保障。“两权分离”的家庭联产承包责任制和新时期农地“三权分置”在不同阶段发挥着激励土地流转、提升土地市场化配置、形成农民稳定预期、构建新型农地权利体系和推动农业现代化发展(18)刘守英、王佳宁：《长久不变、制度创新与农地“三权分置”》，《改革》2017年第12期。的关键作用，在保障国家粮食安全的同时创造出独特的“大国小农”的农业现代化道路，用占全球 9% 的耕地养活了世界近 20%的人口。同时征地制度改革、集体性经营建设用地入市改革与宅基地制度改革进一步明晰了农村土地产权定位、提升了农民土地财产的价值，切实保障了农民的土地收益权利，提高了农村土地利用的效率，促进了城乡要素平等交换和自由流动，推动了城乡统一建设用地市场的进程和农村现代化。在中国式农业现代化进程中，集体所有的农村土地制度是农民的依托和保障，避免了后发国家城镇化进程中因土地私有被资本兼并而形成无土无乡的贫民窟问题。

结论与展望

百年来，中国共产党领导人民进行的社会主义现代化建设就是一部以土地为核心，不断推动土地制度变革与社会生产力相适应的土地政策实践史。在每个阶段中国共产党都能利用“土地”找到解决矛盾的关键，通过土地制度改革来解决矛盾并显现出了巨大成效。制度变革必定存在一定的问题，但在下一个阶段又能很好地解决，土地制度改革成为推进中国式现代化的重要动力。从利用土地谋求革命胜利、民族独立到利用土地谋求人民富裕、国家强盛，独特的土地制度变革可以说是中国式现代化的一大特色。

在实现全面建成小康社会的第一个百年奋斗目标后，我国开启了全面建设社会主义现代化新征程。在向第二个百年奋斗目标进军中，如何利用土地赋能创新驱动发展、绿色低碳发展、城乡区域协调发展等客观上对中国共产党深化土地制度改革提出了更高要求。应在汲取以往经验的基础上，以贯彻新发展理念、构建新发展格局、助力高质量发展为目标，继续深化土地制度改革。一是优化“土地-财政-金融”三位一体模式，调整土地财税分配格局，实现土地财政从不可持续向可持续转型，实现土地金融风险可控；二是深化产业用地市场化配置改革，建立差别化定价机制，正向激励与倒逼相结合，矫正工业用地价格扭曲问题，在土地供应环节倒逼产业绿色转型，推动经济绿色创新发展；三是从不断增地造城转向存量挖潜营城，通过对存量土地的盘活与高效利用实现真正的经营城市，营造全民共享的美好舒适生活空间；四是深化农村集体土地使用制度改革，实现城乡土地权利平等，推动城乡要素顺畅流动，促进乡村振兴与城乡融合发展。