中国网络治理的发展历程（2012—2021年）：回顾与展望

同济大学 何海楼

中国关注网络治理问题由来已久。自20世纪90年代，中国接入国际互联网以来，网络安全和国家安全之间的密切关系就受到了党和国家领导人的关注，网络治理的进程就此起步。中国网络治理也经历了摸索起步的阶段，早先，中国并未用战略性、全局性的眼光审视网络安全和网络治理问题，网络治理在实践中也多关注网络虚拟社会发展过程中涌现出来的系列问题，存在历史局限性。

2012年以来，网络科学技术发展进入快车道，网络虚拟社会蓬勃发展，建立安全、和谐、稳定的网络空间成为工作重点，网络治理得到了更高程度的关注，中国的网络治理在实践中得到系统推动。中国网络治理体系形成了系统全面的网络治理观念体系，以完善组织体系和法律法规体系为主要抓手，以统筹协调国内国际两个大局为主要视野，以推动网络治理能力和治理体系的现代化为目标，在理论上和实践中不断推动中国网络治理进入新阶段。

一、2012年至2015年：网络治理体系基本形成

网络安全和信息化是事关国家安全和发展、事关广大人民群众工作生活的重大战略问题。从2012年开始，中国网络治理呈现出新的面貌，开始进入系统全面的推进阶段，网络治理成为工作重心。十八届三中全会后，中国开启了推进国家治理体系和治理能力现代化的进程，这也为解决网络安全和信息化问题指明了道路和方向，即通过网络空间治理能力的提高为网络空间提供安全保障。对此，中国在2012年至2015年这一阶段开始了相关实践，基本确定了中国网络治理的各类体系，有力地推动了网络治理能力和治理体系的现代化。

组织体系建设构成了网络治理工作推进的制度基础，在该时期，中国网络治理在组织体系建设上取得的重大成果便是形成了以中央网络安全和信息化领导小组为核心的网络治理领导体系。在中国过去的网络治理实践中，各部门各行其是，在行动中存在职能交叉重叠、步调不统一等问题，网络治理整体上呈现出“九龙治水”的局面，制约了网络治理的水平和效果。针对这一问题，我国在2014年2月27日成立了中央网络安全和信息化领导小组，彻底改变了这一局面。从宗旨上看，该小组的成立旨在统筹国内经济、政治、文化、社会等各领域发展中遇到的网络安全和信息化问题。在实践中，该小组的成立加强了各部门之间的协调性，为网络安全和信息化工作的统筹协调推进提供了有力的组织保障，同时也确立了党中央对网信治理工作的集中统一领导，该小组的成立拉开了中国网络治理体系和能力现代化建设的序幕。

在法律法规体系的建设上，网络治理是国家治理的重要组成部分，为回应依法治国的基本方略，推动网络信息领域的相关法律法规出台，为依法治网提供法理基础是法律法规体系建设的基本要求。该时期最重要的成果是通过了新修订的《国家安全法》，该法在内容上详细规定了网络与信息安全保障体系建设、网络安全管理强化、安全审查体系建立等内容，明确了网络安全作为总体国家安全体系中的重要组成部分的定位，并作为一部上位法，为后续网络安全法律法规的制定和出台提供了基本指引。在该时期，还相继出台了部分涉及网络治理的行政法规，例如，《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》《计算机软件保护条例》《信息网络传播权保护条例》等。

在治理观念上，中国也形成了系统全面的网络治理观念体系，解答了涉及网络安全、网络治理、信息化、网络强国等领域的一系列问题，为中国网络治理实践提供了系统性的理论指导。在网络安全问题的基本定位上，将网络安全看作是国家安全的重要组成，从国家安全观的角度认识和指导网络治理问题的实践。网络治理的基本立场始终坚持国家网络主权，将互联网事务的管辖权牢牢掌握在自己手中。在网络治理的价值导向上，体现了以人民为中心的立场，以人民利益是否得到有效维护作为评判网络治理成效的标准，同时注重发挥人民在网络治理中的关键作用。在安全和发展问题上，坚持统筹推进，将安全看作发展的根本保障，将不发展看作是最大的不安全。在目标上，将建设网络强国看作是最终目标，在此进程中不断推动建设与网络强国相匹配的现代化网络治理体系，为网络治理指明了目标。该观念体系系统全面，为后续中国网络治理实践提供了系统的理论指导。

总体而言，该阶段在中国网络治理走向成熟的过程中发挥了重要的基础性作用，尤其是系统性观念体系的建立和中央网络安全和信息化领导小组的建立，让网络治理工作有了基本的评价标准。

二、2016年至2018年：网络治理国内国际统筹推进

在这段时期内，中国的网络治理工作呈现出统筹国内国际两个大局的主要特征。一方面，中国继续推动国内网络空间治理的进程，关注制度化建设。另一方面，中国在战略层面展现出国际视野，开始关注网络空间国际治理。通过提出网络空间命运共同体理念，积极参与到网络空间国际治理的秩序塑造进程中，为国内的网络治理提供了良好的国际环境保障。

在国内层面上，中国着眼于进一步打造和完善网络治理的国内制度框架。一方面，推动中国网络安全与信息化事业的领导体系和治理架构的系统性改革，实现了机构和职能的双重优化。根据《深化党和国家机构改革方案》，中央网络安全和信息化领导小组2018年3月经过改革成为中央网络安全和信息化委员会，既表明了国家对网信工作重视程度的进一步提升，也为未来网信工作的顶层设计布局和统筹全面推进完善了组织基础。在此期间，逐步建立和完善中央、省、市三级网信管理工作体系，解决了以往网络治理工作中存在的职能交叉、权责不清等问题。另一方面，网络领域的国内法律法规体系处于不断推动完善的过程中，其中《网络安全法》在2016年11月7日得到通过，为依法治网提供了基础性的法理依据，是这一阶段最重要的法律成果。此外，国家网信管理部门还相继出台了一系列涉及互联网信息内容管理、新闻管理、域名管理等问题的部门规章。

此外，中国还开始了在国际层面的网络治理探索，战略外向性初步体现。2015年12月16日，第二届世界互联网大会在乌镇举行，在开幕式上，中国首次提出了网络空间国际治理的中国方案，即构建网络空间命运共同体。中国在开幕式上详细阐述了网络空间命运共同体的“四项原则”，即尊重网络主权、维护和平安全、促进开放合作、构建良好秩序。提出了“五点主张”的倡导，即加快全球网络基础设施建设，促进互联互通；打造网上文化交流共享平台，促进交流互鉴；推动网络经济创新发展，促进共同繁荣；保障网络安全，促进有序发展；构建互联网治理体系，促进公平正义，网络空间命运共同体的理念原则得到系统阐明。此后，中国分别于2016年和2017年发布了《国家网络空间安全战略》《网络空间国际合作战略》两份重要的战略文件，指导中国网络治理的国内布局和对外工作。在两份文件中，都明确指出要推动构建网络空间命运共同体，将建设和平、安全、开放、合作、有序的网络空间列为战略目标，这表明中国正在打造国家网络战略的外向性，参与到网络空间国际秩序的塑造进程之中，并期望在国际社会上发挥更大的作用。同时坚持爱好和平的立场，为人类和平利用网络空间提供了有益思路。

总体而言，该阶段是承上启下的重要阶段，不仅完善了最为重要的制度基础，也将网络治理紧密地同国家战略方针融合起来，让统筹国内国际两个大局成为网络治理的工作方向。

三、2019年至今：网络治理向精细化治理迈进

从2019年开始，中国网络治理进入了精耕细作的阶段，主要体现为在网信各类子领域内加强政策规划，重视新兴网络安全问题，不断应对网信技术快速发展给国家安全带来的各项挑战，网络治理开始向精细化治理迈进。

首先，中国在实践中进一步加强了对网络信息安全问题的关注程度。由于网络安全的基础性作用，网络安全始终是网络治理的工作重点。随着互联网全面接入经济生活的方方面面和互联网信息技术的快速发展，国际上利用网络信息技术实施数据窃取和网络勒索的攻击行为时有发生，给国家带来了不可忽视的安全隐患。同时，信息技术的滥用也导致个人信息安全面临风险。信息安全问题的重要性开始显现出来。在这一背景下，中国同其他国家一样，加强了对数据安全和个人信息保护的关注，在2021年相继出台了《数据安全法》《个人信息保护法》等法律文件，以规范个人信息收集、数据存储、数据分析和使用等行为，为保护国家数据安全筑牢了法律基础。

其次，重视关键基础信息设施安全，加快相关保障体系建设，出台《关键信息基础设施安全保护条例》，明确了关键信息基础设施的保护范围，对关键信息基础设施的运营者、有关政府部门的权责进行了明确划分，形成了能有效维护关键信息基础设施网络安全的保障体系。同时，制定了《网络安全审查办法》，对关键信息基础设施运营者采购的、影响或可能影响国家安全的网络产品和服务进行审查，以确保供应链安全稳定。

再次，关注区块链、车联网等新兴网络信息技术发展，并制定相应规定规范技术发展，保障安全。出台了《区块链信息服务管理规定》，规范了区块链信息服务提供和使用过程，要求对危害国家安全、扰乱社会秩序等信息安全隐患加以关注。制定了《汽车数据安全管理托干规定（试行）》规范汽车数据的处理，防范境外企业或国家利用汽车数据，结合大数据技术对地理信息、道路信息、车辆流量等敏感数据进行分析，该规定对汽车企业的数据本地化存储也作出了相应的规定。

最后，持续关注网络信息内容生态治理。网络的传播特性使其成为当今文化传播的重要载体，同时也对信息内容治理提出了挑战，既要利用互联网进行积极正面的舆论引导，也要防范互联网虚假信息危害国家社会的团结与稳定。我国出台了《网络信息内容生态治理规定》，推动建立健全网络综合治理体系，以营造风清气正的网络空间和网络生态，保障最广大人民群众的切身利益。

总体而言，在前两个阶段打下的观念基础、组织基础和法律基础之上，中国网络治理呈现出了向精细化治理迈进的新面貌，为未来网络治理工作打下了良好的基础。

四、中国网络治理的未来展望

总体而言，十八大以来中国网络治理呈现出全新的面貌，在治理观念、治理目标和治理手段上都更加系统明确，不断推动网络治理体系和治理能力的现代化，有效地维护了国家网络空间态势的整体稳定，为经济发展提供了良好的外部保障和基础。具体而言，在观念上形成了系统全面的网络治理观念体系，既反映了网络治理为人民的价值追求，也回答了如何治理好网络空间的问题。在目标上，就是要在国内打造风清气正的网络空间生态，在国际上推动构建网络空间命运共同体，两个目标统一于构建网络强国的最终诉求。在手段上，积极推动网络治理领导组织的建设和改革，充分发挥其职能，并重视运用法律手段，保证了网络空间的整体安全和稳定。由此，中国网络治理呈现出一幅欣欣向荣的面貌。

面向未来，首先，中国网络治理在实践中需要进一步关注网络安全问题，做好顶层设计，推动法律法规体系建设和机构职能建设，不断推进网络安全治理体系和治理能力的现代化，以迎接数字经济发展引发的新的安全挑战。要注意到部分全新领域的网络安全威胁，如车联网、区块链、人工智能等领域，需要提前深入研判安全风险，制定完备的风险管理制度，避免实践滞后，造成损失。其次，需要关注网络空间舆论风险，管控网络空间生态的清洁稳定，维护好网络空间安全。再次，要统筹平衡好安全和发展的维度。“十四五”期间，中国数字经济也将迎来新一轮的发展高潮。在推动新型数字基础设施建设、挖掘数据作为生产要素的潜力时，要好法律法规的相关配套工作，为数字经济发展提供良好的网络空间生态。最后，在国际层面，中国要抓住网络治理制度与组织的转型机遇，通过推动网络空间治理观念的转变，引导国际规则制定议程，通过循序渐进地提供网络治理公共产品，带动现有国际网络治理体系在法律层面和组织层面实现全面变革，以改变传统网络空间治理模式不公正、不合理的问题，保障国际网络空间的和平稳定，不断弥合“数字鸿沟”，推动网络空间命运共同体建设落向实处。