盐穴地下空间的属性特征及权属管理探讨——以江苏省为例

刘和花，韩红庆，高 立

（1.江苏省有色金属华东地质勘查局，江苏·南京 210007；2.江苏华东八一四地球物理勘查有限公司，江苏·南京 210014；3.自然资源部地裂缝地质灾害重点实验室，江苏·南京 210018；4.江苏省地质调查研究院，江苏·南京 210018）

地下空间是由地表以下岩、土、水、气等构成的实体地质结构空间，是重要的自然资源之一。21世纪我国地表以下空间的开发利用进入快速发展模式[1]。盐穴作为特殊的地下空间，自1959年前苏联建成第一个盐穴地下储气库以来，美国、加拿大、法国、英国、德国等相继建成盐穴储气库，目前全球在役盐穴储气库107座，总工作气量3.58×1010m3[2]。此外，在盐穴中还建有石油储备库、压缩空气储能电站、氢气储能电站和核废料处置库[3]。2008年，我国建成了亚洲第一座金坛盐穴地下储气库，是利用盐穴储存用气低峰期的富余天然气，用于季节调峰和应急调峰，发挥地下储气库在天然气供应链中的调峰填谷作用，开创了中国盐穴地下空间利用的先河[4]。2020年国家发展改革委等部门明确提出“优先建设地下储气库”“对于拟作为地下储气库的油气田、盐矿依法加快注销矿业权，积极探索地下空间租赁新模式”，显然，盐穴地下储气库建设已上升为国家战略，成为矿业领域落实生态文明的重要举措和必然要求。

1 江苏盐穴地下空间开发利用现状

江苏岩盐（含芒硝）矿产赋存于地下800～2000 m，金坛、淮安、洪泽和丰县四大盐盆累计查明岩盐资源量（NaCl）2.08×1010t，芒硝（Na2SO4）资源量15.68×108t。目前金坛盐盆下空虽建成储气库，但其地下空间开发量不足整个盐穴的10%，而淮安和洪泽盐盆内300多个盐腔形成的8.7×107m3的盐穴地下空间尚未得到有效利用。为此，《江苏省“十三五”能源发展规划》提出“利用盐穴等地下空间，构建多载体多形式天然气储备体系”，《江苏省“十四五”新型储能发展实施方案》提出充分发挥金坛盐穴压缩空气储能项目的示范作用，目的是促进地质矿产和土地资源在规划、保护、利用、监测以及成果转化等方面实现全方位协同一体化发展。目前我国的《土地管理法》和《矿产资源法》均没有明确地下空间的资源属性和权属问题，造成盐穴地下空间的资源属性及权属关系不明，管理缺乏法律依据，确权登记和监督管理困难[5-6]。因此，正确认识盐穴地下空间的属性，明确所有权和使用权主体、地质灾害治理责任主体及管理职权，可为盐穴地下空间开发利用管理提供科学依据。

2 盐穴地下空间的属性特征

盐穴地下空间的开发利用不仅受含盐地层地质条件的影响，而且受开发利用方式的影响。由于盐穴地下空间的开发是建立在地下岩盐地层中，其开发的安全、成本及可利用规模必然受到地质条件及开发利用过程中的地面形变等环境问题的影响，因此，在科学规划利用盐穴地下空间时，要同时分析其资源属性、环境属性及经济属性特征，最终确定合理的开发利用方案。

2.1 资源属性特征

盐穴地下空间是特殊的地下空间，而地下空间是自然资源的重要组成部分，是土地资源向地下的延伸，与地表土地、地上空间共同构成土地资源的三维立体结构，由此可见，盐穴地下空间具有土地资源属性，即是在一定技术条件和一定时间内可为人类利用的、并从中得到收益的场所[7]。因此，盐穴地下空间的开发利用应作为土地资源的一部分来管理和规划，而不能把盐穴地下空间资源游离于土地资源之外，盐穴地下空间的合理开发利用与规划管理将成为我国土地资源管理部门面临的新课题之一。

但是，盐穴地下空间资源属性的有限性是显见的。其一是数量有限，盐穴地下空间的开发受含盐地层分布的限制，只有在盐盆内具有一定厚度和埋藏条件的岩盐地层分布区域开发，其开发利用深度又受经济技术条件限制，并非无限下延，盐穴地下储气库理想埋藏深度800～1200 m、含盐厚度大于100 m[8]；其二是质量有限，既受岩盐纯度、不溶物夹层特性限制（建库技术能接受的矿层最低品位60%），又受地质构造发育特征及地表土地利用状态的影响，断裂构造发育区或城镇建设区不宜开发利用。其次，盐穴地下空间资源属性的不可逆性。盐穴作为单体地下空间，往往单体规模较大，虽然储存石油天然气可反复抽注，但储存空间难以进行二次重建，地下空间的存在环境一旦破坏就很难恢复原状，即地下空间潜在开发容量只会随着人类的开发利用逐渐减少[9]，具有不可逆性。因此，对盐穴地下空间前期的开发利用进行合理、科学的规划尤为重要。

2.2 环境属性特征

采矿活动是一定技术经济条件下的采矿环境再造，盐穴地下空间即是采矿活动的产物。无论是采卤结束后废弃的溶腔或天然气储存的运行过程，均会引起采矿区地质环境的变化，缓变或渐变的表现形式是地面沉降地质灾害，突变的表现形式是地面塌陷地质灾害。显然，盐穴地下空间是资源与环境（灾害）的集合体，处于可利用状态时是可利用的空间资源，开发不当或生命周期后则成为地质灾害隐患，即盐穴地下空间具有一定的地质灾害属性，是地质环境保护与地质灾害治理对象，也是生态环境保护的一部分。流变性的岩盐在不采取有效措施的前提下，溶腔不断收缩，就有可能引发地面沉降或地面塌陷。如安徽定远东兴盐矿2005、2006年相继发生的两起地面塌陷，塌陷面积分别达8300 m2和4000 m2，均是在溶腔封闭性能受到破坏之后，卤水外溢，停采后溶腔内液体减压，顶板垮落所致[10]；盐穴地下空间作为储气库运行后，虽一定程度上缓解上述灾害的发生发展，但反复抽注天然气仍会导致腔体的体积不断缩小，产生地面沉降。

在金坛盐穴腔体周边也存在缓慢沉降现象。据2017～2020年InSAR监测数据显示，金坛区盐盆内最大沉降位于鲍塘村—大岸村，最大沉降速率超过30 mm/a，年沉降速率在10 mm/a。分析揭示监测数据与腔体体积的收缩具有较好的吻合性（图1）[11]。因此，采用微地震、光纤、InSAR卫星影像、GPS标及基岩标监测技术，建立盐穴地下储气库监测（腔体形态、温度与压力和地面沉降监测）网络，监测腔体溶腔垮塌及盐穴上覆地质环境要素的变化，可有效防控地质灾害的发生发展。洪泽盐盆已建成覆盖现有开采区及规划开采区的集地面沉降和地下水污染为一体的综合监测网络，包括2个基岩标、41普通地面标、6个GPS标和15眼地下水监测井，监测数据不仅为研究采卤诱发地面沉降提供可靠的基础资料，而且为其他盐矿区地质环境监测网建设提供借鉴[12]。

图1 金坛盐矿区InSAR监测地面沉降速率图（2019年度）Fig.1 Land subsidence rate by InSAR monitored in Jintan Salt Mining Area (2019)

2.3 经济属性特征

盐穴地下空间资源开发的潜力巨大，其价值已经远远超过了采卤制盐的价值，其经济属性可从经济价值和间接经济价值两方面论述。盐穴地下空间开发利用的直接经济价值体现：一是盐穴储气库与地上储气库相比，储存量大且占地少，节约集约利用土地，金坛盐穴储气库测算，1000万m3盐穴储气库相当于100个10万m3的标准储罐，相应库容的地面储罐占地约220 hm2，而盐穴储气库占地约26.7 hm2，节省土地资源显而易见；二是盐穴储气库节省资金投入，降低能源使用成本，据金坛盐穴储气库建设成本，单位投资350元/m3，建一口25×104m3盐穴储气库约0.8亿元，而地面储罐投资1000～1100元/m3，建一个10×104m3的地面储罐投资约1亿元，两者相比，盐穴储气库为建造相同容积的地面储气罐投资的30%，且运行维护成本低很多。

盐穴地下空间开发利用的间接经济价值体现在环境和防灾等的间接作用。一是盐穴地下空间的利用变隐患为资源，利于保护环境，采卤形成采空区（盐腔），如不采取有效的措施进行治理，易坍塌形成盐湖并造成地盐碱化；二是盐穴储气库比地上储气库防卫自然灾害的能力要强得多，风暴、龙卷风 、霜冻对盐穴储气库几乎没有影响，地震破坏和火灾伤害都比地上储气库要低得多[13]。因此，盐穴作地下空间的开发利用，不仅有效避免采空塌陷隐患，而且减少了采空区治理的经费投入。

3 盐穴地下空间开发利用中的权属问题

盐穴地下空间属于超深层地下空间，是矿产资源开发利用的附属产物，是采矿权人取得采矿权后，因采矿形成的地下空间。采矿权人只享有对矿产资源占有、开采和收益的权益，并没有一并取得盐穴地下空间的使用权，虽然在采矿期间内可无偿利用盐穴地下空间，但采矿结束盐穴地下空间使用权灭失。根据《物权法》136条，建设用地使用权可以分层设立，而盐穴地下空间是特殊地下空间，理应也是分层的建设用地使用权[14]。但与城市地下空间开发不同，其压覆地都是集体土地为主，且多数为永久基本农田，盐穴地下空间投资人并不具有上覆土地的使用权，造成盐穴地下空间的产权不清、使用权主体和责任主体不明。因此，如何确定盐穴地下空间权属问题，如何区别盐穴地下空间与地表集体土地权之间的关系，如何规范盐穴地下空间的确权登记及地质灾害预防的责任主体，是盐穴地下空间开发利用中必须要解决的问题。

4 盐穴地下空间开发利用管理建议

4.1 明确盐穴地下空间的使用权

盐穴地下空间使用权的取得是开发利用的前提，我国实行的制度是土地所有权和使用权分离制度，开发利用土地都必须依法取得国有土地使用权。因此，盐穴地下土地空间的开发利用也必须依法得取盐穴地下空间国有土地使用权。据统计，江苏省416 km2的岩盐矿产资源分布区，其上覆土地除淮安盐盆的122 km2为城市规划区，属于国家所有外，其余均为集体土地，属于农民集体所有，且其中110 km2的土地为永久基本农田，理论上盐穴地下空间的土地使用权应与地上建设用地使用权属同一权利人。按《土地管理法》规定“需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，显然当前法律框架下，是没可能改变基本农田的土地利用性质。由于盐穴为超深层地下空间，开发利用并不影响地表基本农田的使用，可在相关法律中明确基本农田下的盐穴地下空间使用按照建设用地管理，但应充分考虑地表土地农民集体的利益，让农民集体分享农民集体所有土地下的盐穴地下空间的收益，这也符合中央提出的提高农民在土地增值收益中分配比例的要求，是避免盐穴地下空间开发与基本农田保护矛盾的关键。

采矿权人以储气为目的而建造盐穴地下空间时，是以牺牲获取矿产资源为代价，是盐穴地下空间的投资人，自然是盐穴地下空间权利人。基于不妨碍上覆土地使用权人依法对其一定程度地下空间合理的开发利用，同时遵循“谁投资，谁受益”原则及地上地下整体协调原则，本着“谁投资，谁受益”原则，将盐穴地下空间与地表土地使用权分离而独立存在，由盐穴地下空间投资人在取得矿业权（探矿权、采矿权）和地面生产用地使用权的同时，依法申请取得盐穴地下空间的土地使用权，但当盐穴地下空间进入储气运行时，应依法注销矿业权。参照相关法律规定，盐穴地下空间取得的土地使用权可以依法转让和抵押，依法转让使盐穴土地使用权人获得利润，实现盐穴地下空间开发利用利益最大化，依法抵押使盐穴土地使用权人可获取融资的资金，为盐穴地下空间开发利用提供大量资金，提高建设盐穴地下储气库的积极性，促进盐穴地下空间的进一步利用和发展。

4.2 盐穴地下空间的确权登记

盐穴地下空间作为土地资源的一部分，自然要进行确权登记，但盐穴地下空间的利用状况无法向其他不动产那样易于观察和测量、权利登记、体积测量，缺少测量的技术规范或技术要求，利用声纳测量技术研制的声纳测量仪器是目前唯一用于盐穴腔体形状测量的仪器，可提供盐穴腔体内部清晰的二维、三维、顶底板图像信息，得到不同深度的腔体水平图像及整个腔体的三维图像和体积[15]。因此，盐穴地下空间权利人在依法取得盐穴地下空间土地使用权后，应响应国家自然资源统一确权三维登记模式探索的号召，建立集矿产资源与盐穴地下空间一体的三维信息登记平台，开辟声纳测量技术在盐穴地下空间三维登记管理的先河，盐穴地下空间权利人也通过登记来彰显其权利。

4.3 编制岩盐矿产与盐穴地下空间协同利用规划

盐穴地下空间不是孤立存在的，是岩盐矿产资源开发利用的产物，基于资源协同利用理论，盐穴地下空间规划应统筹盐盆地上地下的岩盐矿产、盐穴地下空间及土地等多种资源的协同利用，因此，编制各盐盆的盐矿及盐穴地下空间协同利用规划是必然选择。规划要依据盐矿资源禀赋条件与盐穴地下空间特性，在全面分析盐化工建设对岩盐资源的需求、生态文明建设对绿色矿业发展的需求、储气储能库建设对盐穴地下空间的需求、国土空间规划对多种资源协同利用的需求的基础上，把地下盐矿资源和盐穴地下空间资源及地表土地资源的开发作为一个整体来看待，全面摸清各种资源分布和权属特征、交叉重叠关系及相互影响和制约，分类评价各种资源开发适宜性，由单一资源开发向多资源的协同开发转变，推动绿色矿业发展和能源储备体系构建，增强盐矿与盐穴地下空间协同利用对生态文明建设的支撑作用。

规划要求优先考虑具备盐穴地下空间开发利用能力的企业出资勘查，形成盐矿开发与盐穴保护协调发展的新思维。坚持生态优先、协同利用原则，坚持谁投资谁受益，谁承担责任原则，协同规划盐矿开采及盐穴地下空间利用布局，基于盐化工及盐穴地下空间需求确定开采总量，盐矿开发形成“资源—产品—再生资源”的循环经济模式。综合地表土地利用和生态环境保护的限制条件，从盐穴地下空间利用角度划分储气库建设区、储油库建设区、储能库建设和存渣充填开采区等规划区。

4.4 完善盐穴地下空间开发建设标准和环境监体系

欧美多个国家都已形成比较完善的储气库系列标准，美国《地下储库的设计推荐实施规程》提供了设计、建造盐穴地下空间储气库的基本指导，覆盖相关建造的各个方面，包含造腔、选址、测试等内容；《盐穴地下储气库的设计和运行》提供了盐穴地下储气库存储天然气的功能建议，包括实施地质力学评估、盐穴储气库设计和钻完井、水溶造腔技术和操作以及监测和维护实践[16]。而目前我国虽然也发布了《盐穴型储气库钻完井技术规范》《盐穴型储气库井筒及盐穴密封性检测技术规范》《盐穴储气库腔体设计规范》《盐穴储气库造腔技术规范》《盐穴储气库声纳检测技术规范》等企业标准，但尚未形成系统盐穴地下储气库（储油库等）建设的标准体系，应完善盐穴地下空间开发利用建设的标准体系，解决盐穴储气库项目设计、钻井施工、采卤造腔、注采完井、气库运营等环节及稳定性、密封性、环境影响评价等的技术标准，保障盐穴地下空间的安全经济利用。

中国岩盐开采规模已超过1.0×107t/a，自然形成的溶腔超过5.0×106m3/a，由于缺少盐穴形状以及盐穴之间的位置关系参数，无法对盐穴的形态进行控制，也无法对盐穴的气密性、稳定性进行科学的评价，一旦盐穴溶穿或者盐穴最大直径超过最大允许值造成地面塌陷，后果不堪设想[17]。因此，建立盐穴地下空间环境监测体系十分必要，一是要利用声呐测量技术定期监测采卤及储油储气库运营的盐穴及盐穴群地下空间赋存状态和地理空间位置关系，继而评价盐穴的气密性和稳定性；二是要通过光纤、GPS、基岩标、水准及InSAR监测技术，定期监测盐矿区和盐穴储油储气库区的地表变形，构建地表变形反演模型，预测盐穴及盐穴群运行过程中的地表沉降，为安全评估提供科学依据。

4.5 出台盐穴地下空间开发利用管理办法

为加强盐穴地下空间开发利用管理，保障盐穴地下空间权利人的合法权益，协调与盐穴地下空间上覆土地所有权的关系，促进盐穴地下空间资源的二次开发利用，应尽快制定出台《盐穴地下空间开发利用管理办法》，从规划管理、建设管理、使用管理、权属登记和法律责任等方面着手，对盐穴地下空间土地使用权取得、登记与使用、转让、抵押与租赁等做出系统规定。明确盐穴地下空间的投资人对开发利用盐穴地下空间的收益分配，明确地表农民集体所有土地的农民集体对盐穴地下空间的收益分成，明确盐穴地下空间监督管理部门，明确盐穴地下空间及环境监测内容与责任主体等政策，激励盐矿企业进行造腔式采卤，鼓励公益性的投融资，吸引商业性的投融资。

盐穴地下空间规划管理应在盐盆岩盐资源与地质环境的调查与评估、盐穴地下空间开发适宜性区划的基础上进行，并纳入国土空间总体规划[18]；盐穴地下空间建设管理必须依法取得盐矿矿业权及盐穴地下空间土地使用权，在灾害危险性评估、环境影响评价、安全评价、社会稳定风险评估、节能评估、盐穴地下空间稳定性评价、盐穴储库密封性评估等必要评价的基础上进行，并按要求汇交盐穴地下储气库建设资料；盐穴地下空间权属登记应在明确盐穴地下空间所有权和使用仅的基础上，充分利用声呐测量技术和信息系统平台，建立盐穴地下空间三维确权登记体系，规定盐穴空间信息和储存信息登记的内容，包括深度（顶底板埋深）、体积（声呐测量体积、化学分析体积）、面积（不同水平投影面积）等等；盐穴地下空间使用管理应对战略储备和商用租赁储气库提出不同的使用管理要求，并提出盐穴地下空间及环境监测要求，保证盐穴储气库正常运行。