闲置机关办公资产更新路径研究——以合肥市老城区省市直闲置资产改造为例

张玉鹏

（合肥市规划设计研究院）

1 研究背景

城市的发展逐步从增量转向存量，从建设转向更新，有效地利用存量资源解决城市问题、满足人民需求，成为目前城市工作的重心。

随着城市的快速扩张，城市的行政机关单位、国有企业跟随城市发展的脚步，逐步外迁至新城，大大推动了新城区的快速发展，但老城区内仍有大量已搬迁的机关单位资产，多处于闲置、低效的利用状态，造成了国有资产的严重浪费。

与此同时，老城区“有限的资源供给”与人民“日益增长的需求”矛盾日益突出，“城市病”的表现最为明显：一是绿地空间不足，老城区建设密度高，大部分区域公共绿地覆盖不足，实际部分公园有绿无“园”，进一步降低公共绿地覆盖范围。二是基层公共服务设施规模普遍不足、功能存在缺项，普遍缺乏室内外文体活动场所，无户外活动场地；三是老城产业固化，楼宇老化、物业差、租金高也导致了大量产业功能外迁，新兴产业更缺乏发育空间。虽然老城更新需求迫切，但老城内利益主体众多，协调难度极大，更新模式以政府注资为主，更新成本高，在此背景下，省市直闲置、低效资产的盘活利用，就成为了推动老城区有机更新、重塑老城功能、提振合肥老城活力的重要突破点[1]。

2 研究对象

本文以合肥市老城区范围内的省市直办公资产为研究对象，包括行政办公用房、企业办公用房、商业用房等，不含住宅类资产。通过实地摸排、部门走访，合肥市老城区范围内的省市级资产共计214处，总建筑面积137.36万㎡，其中省级闲置资产共33处，19.03万㎡，完全闲置25处，共计15.67万㎡；市直闲置资产共22处，11.81万㎡，其中完全闲置13处，共计5.61万㎡。资产的闲置量较大，造成了资源的浪费。

3 资产再利用存在的困难

3.1 产权分散，资产移交路径单一

目前省市直资产移交路径单一，仅能以“一事一议”的方式进行，移交难度大、成本高。以老城区淮河路街区为例，街区内有省直资产4.2万㎡，市直资产18.7万㎡，分属28个产权单位，且经营性资产小而散，面积85%分布在50㎡以下，产权移交流程复杂、难以落实。目前仅能采用租赁的形式进行整合，年租金可达400万，整合成本高、稳定性差、示范带动效益不强。

3.2 存量资产改造存在政策瓶颈

合肥目前普适性规划建设标准及流程严重制约了老城存量空间的更新，一是目前更新改造类单体或片区存在多类建筑混杂、建设标准低、改造后也难以达到现行标准的情况，当前政策不具备完全适用和覆盖[2]；二是老城更新改造流程周期过长，与新建建筑相比，需要考虑与满足的限制更复杂，导致多元主体意见难以统一、协调阻力大。

3.3 存量更新投资主体单一、缺乏可持续资金来源

“拆除重建”和“有机更新”类项目，由于投资收益较好，能够有效吸引社会投资，但对于“综合整治”类项目，由于改造项目大部分为民生工程，盘活闲置资产的运营收入相对较低，远远不足以弥补改造投入，很难吸引社会资本深度参与，再加上财政投入有限，资金短缺就成为抑制存量资产更新改造的瓶颈。

4 案例研究

针对现有机关行政事业单位资产，各地出台了各种不同的资产处置政策，如北京市随着首都非核心功能的外迁，大量中央国家机关行政事业单位资产委托北京产权交易所进行挂牌出让；黑龙江将省直行政事业单位闲置资产纳入公物仓管理，资产在不同部门单位间调剂使用，不适宜办公使用的商服房产等，要通过出租、转让等方式加快资产盘活利用；山东济南专门成立山东财欣公司对省直部门闲置资产进行运营，主要通过招商招租、托管运营、置换开发等多元方式，将闲置低效资产转化为高价值资本，同时，利用政府公物仓平台，加大资产共享调剂力度，有效节约财政资金。

5 构建资产动态评价体系

按照“先易后难”的原则，采用专家打分、层次分析法对省市直楼宇进行赋值打分，评价资产改造的必要性与可行性，科学合理地研判资产功能置换的可行性及改造时序。

资产盘活必要性以建筑安全、城市重点发展地区、现状使用情况作为评价因素。本文认为闲置及低效利用资产、位于老城更新战略发展区的资产以及建筑质量较差有安全隐患的资产有较高的改造盘活必要性（见图1）。

图1 资产盘活必要性评价

资产盘活可行性评价以产权单位腾挪意向、资产价值、改造成本作为评价因素。本文认为有明确腾退意向、资产规模大、有独立楼宇以及建筑移交成本较低、改造成本也较低的资产有较大的改造盘活的可行性（见图2）。

图2 资产盘活可行性评价

通过对现有资产进行可行性与必要性的评价，将省市直资产改造优先程度分为四级：第一批（14分以上），第二批（11分～13分），第三批（8分～10分），第四批（8分以下）。近期优先实施第一批资产的移交改造（见图3）。

图3 资产盘活优先程度评价

6 改造措施建议

6.1 坚持系统更新，划定重点更新片区

重点分析老城区的短板及城市重点发展战略地区，按照系统性、整体性的思维进行老城区省市直资产的盘活研究，按照“点线面”结合的思想，提出“三园引领、四街协同、五片统筹”的整体更新路径。

6.2 保障民生幸福，构建公共资源配置清单

针对老城区存在的城市问题，优先对建筑质量差及评价为危房的闲置资产建议拆除还绿。通过对街道基层服务设施功能梳理，参照合肥市基层公共服务设施建设标准，按照服务人口校正老城社区服务站规模，建立社区级亟需补缺的公共资源配置清单，对辖区内目前闲置及有腾挪意向的资产，优先植入基层服务功能，完善15min便民生活圈，让老城区更加舒适。

6.3 严控大拆大建，全力保持城市记忆

除违法建筑和被鉴定为危房且无修缮保留价值的房屋外，其他既有建筑以保留修缮为主。对省市直资产中的违建、危旧房以及严重影响城市界面、城市功能、大型公共建筑建设的资产，督促产权单位尽快拆除，恢复规划允许功能。

以“保低限高”为导向，限制老城内的高强度更新，除增建必要的公共服务设施外，不大规模新增建设规模，不突破老城区原有密度强度，不增加资源环境承载能力，并对沿环城公园周边的资产改造从严要求，形成以环城公园为中心的建设高度控制带。

6.4 创新资产移交思路，探索分类实施路径

针对不同的资产情况，采用因地制宜、分类施策的移交原则：①安全为先，排查省、市直资产中的危旧楼宇，对难以利用的采用拆除方式及时处置；②以公益项目促实施，积极推进重点省、市直资产通过“转换用途”方式进行产权移交[3]，建设公益性项目；③“化零为整”，推动特色商街、重要道路沿线省、市直资产整体无偿（或运营初期免租）形式进行移交。

6.5 老城区为试点，尽快开展更新政策探索。

鉴于省市直资产更新的复杂性与紧迫性，建议以老城区为试点，开放项目实施过程中必要行政审批手续办理的绿色通道，出台存量闲置资产移交盘活及土地、资金等配套政策[4]，尽快开展规划、房产、国资、消防等更新政策探索，完善审批流程和标准规范，推动由“开发模式”向“经营模式”转变，建立“微利”可持续的利益平衡[5]和成本分担机制，以解决老城更新中的痛点、难点问题，全力推进闲置资产改造顺利实施。