西咸一体化背景下西咸新区的治理困境及对策

杭州师范大学 张婕，陈菁怡，朱者也，吴彬雅，赵雅宁

一、政策背景

西安市和咸阳市是位于陕西省中部的关中地区的两座千年古都，地缘接近，历史文化深厚。西咸一体化正是西安、咸阳两大城市经济一体化的简称，其中西咸新区作为国家级新区，是西咸一体化的重要产物和发展载体。然而，在自2002年试水至今的近20年时间内，西咸新区的发展缓慢，成效微弱。且在西安确定了建设国际化大都市的战略目标之后，一定程度上威胁了咸阳的发展利益[1]，阻碍了两城的一体化进程和“大西安”战略目标的实施。

在“十四五”开局之年，为加快推进西咸一体化的进程，充分发挥西咸新区的改革“桥头堡”作用，陕西省发改委发布官方文件，明确提出“全面授权、不留空白”的战略定位，将原先的西咸新区划分为“西咸新区直管区”和“西安（西咸新区）—咸阳共管区”，前者由西安市全面代管，后者则由咸阳市管理，分别负责辖区内的行政、经济和社会管理等事务。这一政策的出台无疑将对西咸一体化的发展产生重要影响。

二、演进历程

2002年，西安和咸阳政府签署《西安咸阳实施经济一体化协议书》，提出两市将按照“八同”思路逐步实现包括城市、经济、交通和环保的“四个一体化”，标志着西咸一体化开始试水[2]。随着两市电话的并网以及经国务院批复的《关中-天水经济区发展规划》的正式颁布[3]，西咸一体化这一战略目标在政策规划层面逐步得到了部署和落实。

在近20年的发展中，西咸新区无疑是西咸一体化进程中最具影响力的成果，其建设历程也历经多次变革，大致可以分为以下四个阶段。

（一）新区初设：2009年～2011年

经过几年的探索，西安市和咸阳市各自设立了沣渭新区。然而为了更好地实现西咸一体化目标，陕西省进行统筹规划，将两市的沣渭新区合并。同时，西安将北部的一大片土地交由咸阳托管，成立泾渭新区，在此基础上实施“以市为主，省市共建”的模式[4]。次年，西咸新区于西安市与咸阳市的建成区之间诞生，由陕西省直接管辖。西咸新区的建立不仅加快了西咸经济一体化的发展，也为实现西咸全面一体化奠定了坚实基础。

（二）省管为主：2011年～2017年

2011年5月，按照陕西省政府发布的《西咸新区总体规划》，西咸新区管委会成立，并实行由陕西省领导、西咸两地政府主导的西咸一体化发展模式，即“以省为主，省市共建”模式[4]。在这一阶段，经国务院批复，西咸新区正式成为我国第七个国家级新区。

（三）初步代管：2017年～2021年

随着西咸新区上升为国家级新区，西咸新区的辖区范围逐步扩大，且在西咸一体化的背景下，咸阳的部分土地不断被划出。2017年1月，西安市代管西咸新区，并负责新区范围内西安、咸阳两市的行政和社会管理事务，属于发展的第三阶段。

（四）全面授权：2021年至今

2021年7月，在陕西省发布的《关于西安市全面代管西咸新区的指导意见》中，将西咸新区划分为西咸新区直管区和西安-咸阳共管区，分别由西安市和咸阳市进行管理。这份堪称“分水岭”的文件意味着西安市将按照“全面授权、不留空白”的原则对西咸新区进行全面代管。

从西咸一体化演进历程可以看出，经过19年的“长跑”，西咸一体化仍在路上。期间，由于西咸新区与西安、咸阳的发展息息相关，其管理问题在经历多次调整与变革后，仍处于摸索之中。随着西安的全面代管，西咸新区或许能够迎来蓬勃发展的机遇。然而不容忽视的是，西咸新区在涉及两城利益的“灰色地带”存在诸多困境有待优化和解决。

三、治理困境

开发区与所属行政区属于横向政府关系，在某些事务上存在一定的隶属关系。我国开发区普遍实行“主权不变、治权独立、事权下放”的管理体制[5]，开发区与行政区空间重叠，开发区管委会与属地基层政府之间事权交叉，在经济、行政及社会事务上合作与竞争相交织，利益冲突难以避免，带来了许多治理难题。

（一）行政碎片化

西咸一体化以行政区划一体化为主要目标，改革开放后，基本将原属于咸阳的行政区域划归西安。之前属于咸阳的周至、户县等现已基本融入西安的发展中，但是西咸新区刚划归西安不久，要达到融入还需要很长时间。在实现融入的过程中，西咸新区行政碎片化问题严重。一方面，西咸新区管委会与原咸阳市属地，两地政府各自为政，缺乏相互沟通、协调，行政级别含糊不清，错综复杂，导致西咸新区管委会难以充分发挥其整合功能[6]；另一方面，为推进西咸一体化所实施的地方领导倡导式的非制度性合作协调机制，缺乏法律效力，一旦地方领导人发生调动，很容易使合作机制架空[7]，从而导致两地间协调呈现碎片化的行政分割现象。

（二）重复建设问题严重

西咸新区作为促进西咸一体化的重要载体，涉及两方的利益，而在实际的行政过程中，西咸新区管委会的设立则会剥夺周边地方政府的主要经济发展与地方财政来源。不仅西咸新区与行政区之间存在诸多资源配置的矛盾，西安和咸阳两大行政区由于在资源利用上趋向同构，也不可避免地存在资源的挤占与争夺，其结果是建设并发展了众多相似的基础性产业，重复建设问题严重。这不仅未能发挥两市的产业协同作用，形成积极的规模效应，反而导致西安和咸阳之间的恶性竞争[8]，阻碍了地区经济的发展。

（三）内部发展不平衡

从初步代管到全面授权，西安市对西咸新区的管理权限和范围得以扩大，而较西安市而言，咸阳市管辖的土地仅占了新区的少量范围。在西咸新区的发展过程中，经济得以较大幅度的发展。然而，现行的财政体制使得新区公共服务资源无法满足当地的需求，从而导致区域内部存在较大的发展落差，西咸新区多地在硬件和软件方面存在着不同程度的“断带”或对接不足。部分区域基础设施建设不完善，路、水、电、气、邮、信息等基础设施尚未实现互联互通，城市内教育、医疗、文化等优质服务资源也有待共享。

（四）正外部效应未充分发挥

建立西咸新区的一个核心目标在于使其能够充分发挥广泛的正外部效应，周边地区在享受到西咸新区发展所带来红利和效益的同时，在其所辐射出的驱动作用下[9]，实现各地区本身的进一步发展，最终循序渐进推动西咸一体化。2014年，国务院在批复同意设立陕西西咸新区时，就提出要“把西咸新区建设成为我国向西开放的重要枢纽、西部大开发的新引擎和中国特色新型城镇化的范例”的远大战略构想。但观照现实，历经近20年的发展，西咸新区的发展较为缓慢，无力释放正外部效应，促进西咸一体化。

四、存在原因

（一）行政管理体制不顺

从西咸新区行政管理体制出发，西咸一体化下的体制一直在进行优化调整。目前，西咸新区进一步升级为共管区和直管区，然而体制问题依然不容忽略。作为西咸一体化的“过渡”阶段，西咸新区管理体制与原体制有所摩擦，并且在西安和咸阳双方影响下，新区主体多元化，在职能上有所重叠和交叉，不仅出现行政模糊现象，适用性也有所欠缺。在体制摩擦和行政拉扯下，西咸新区的活力和潜力受到抑制，同时导致了管理碎片化。从我国行政体制出发，地方政府有自我发展的目标，拥有自主权[10]，因此会相对忽视西咸新区发展，而注重地方自我政绩，从而忽视了一体化的共同目标。

（二）地方政府固化思维

西咸新区地跨西安和咸阳两市，被划分为新区范围内的两市不同地区依然习惯性以原有行政区划下形成的“一亩三分地”意识来进行政府管理和社会治理[11]，导致两地相关地区无法真正融入西咸新区，西咸新区内部因此也存在一定的割裂性，而难以实现当初设立的西咸一体化目标。面对现阶段的实际变化，属地的地方政府意识未能由此实现有效的转变，反而囿于固化思维的漩涡，欠缺全局意识、系统思维和统筹决策，没有站在西咸一体的角度全面发力，反而限制了新区的发展空间。

（三）地方政府自利追求

根据经济人假设，西安和咸阳的各地方政府本质上是理性的经济人，以追求自身利益最大化为首要目标，且在自利动机的催化下，易形成地方保护主义，使本该一体化发展的西咸两地之间形成无形壁垒，阻碍相关利益协调、优势互补和整体发展。再加上考虑注意力分配问题，由于地方政府的主要关注点并不在于西咸一体化发展，则在相关建设和项目上，西、咸两地不会投入过多，相反对于自身有利的方面则积极采取行动，甚至会出现恶意竞争，导致发展步伐拖沓。此外，在资源禀赋问题上，地方政府都想充分发挥各自优势资源，但合作意识不强，容易出现大量相似产业，产生非必要的激烈竞争。

（四）新区法律地位模糊

西咸新区作为国家级开发区，之所以与西安、咸阳这两行政区政府存在各自为政、体制摩擦、利益抵触等困境，很大原因在于其管理缺乏明确的法律支撑。究其根本，从国家立法到地方法规，我国现行法律都尚未对开发区管委会的法律地位予以明确定位，使得管委会的行政主体地位备受质疑，权力行使等一系列规定都受限于法律缺失而无法到位，难以合法有效地承担社会管理职能。这意味着在与西安、咸阳存在空间重叠的区域，当西咸新区与属区政府发生利益博弈或治理冲突时，其缺乏基本的法律保证及合法的权力来源。

五、发展对策

（一）构建一体化的长效体制机制

西咸新区在体制层面的种种弊端表明，构建和完善行之有效的一体化机制是推进西咸一体化建设的关键。因此，应从管理主体、管理职权及管理机构三方面进行全方位的开发区体制改革。一在管理主体上，西咸新区要制定双向互动的政策协同机制，加强两地的政策衔接，从而实现两地管理主体之间良好的政策协调和整政策有效联动的目标。二在管理职权上，需要明确各地必备的具体行政管理职能，着力提升区内完善相应的权力清单、责任清单建设，塑造公共服务供给体制，缩小区域内部的发展落差。三是管理机构的设置是管理体制的核心，各管理机构职权的分配以及各机构间的协调度将直接影响管理的效率和效能[12]。因此，西咸新区应着力构建综合的或专门的跨区域联合组织，形成超政府机构主导与两地政府相互协调为辅的行政领导机制，即打破行政区划限制，建立一个超地方政府机构的一级行政管理机构，并加强各级政府间的合作。

（二）推动整体性政府建设

就实现西咸一体化的整体目标而言，西咸新区必须率先形成新发展格局，加快打造改革开放新高地。首先在思想理念上，西咸两地必须跳出“一亩三分地”的思维定式，摒弃“各扫门前雪”的理念局限，坚持优势互补错位发展走向，才能真正实现错位发展和协调发展，形成整体合力，构建整体性政府。其次，西咸两地更要坚持“共建共享+平等协商”发展战略，从而协调与平衡各方利益关系，形成一体化发展的共识与合力[13]。为此，各方需秉承共建共享的新发展理念以及平等协商的精神，建立起公平的成本分担机制以及利益共享机制，进一步促进整体性政府的建设。此外，各地政府还可以借助建立健全绩效考核体系的手段来协调两市的利益冲突，即通过结合西咸新区各部门职能和岗位职责的方式，形成对不同岗位工作人员实行不同考核方式，建立“权责利”相统一的考核体系[14]，从而在绩效考核层面助推整体性政府的建设。

（三）建立健全相关法律法规

当前西咸新区内的各项事务大都依据地方管理条例进行管理，缺乏国家层面的统一规范，因此要着眼于法律层面的制度建设，兼顾国家和地方两个层面的立法完善，从中央到地方同步发力。国家层面上完善有关开发区管理的法律法规，地方立法上则根据改革与发展的现实需要大幅修订。具体的措施有三：一是明确西咸新区的法律地位。积极促进开发区法律法规的完善，从国家层面制定开发区政策体系，理顺行政区、开发区两者的关系及其法律地位。二是界定开发区的管理权限。形成全国性的有关开发区的法律，明确界定开发区的管理权限。三是发挥开发区立法的作用。充分将法律法规的规范和保障作用落实到实践当中，加大对开发区的监管力度，避免无序情况发生，有机协调“依法行政”与“先行先试”。[15]

六、结语

西咸一体化的实施意义重大。然而在十余年的发展中进程缓慢，要实现当初的战略目标仍存在较大差距。随着西安开始代管西咸新区，开始了大西安建设的新篇章，到如今西安市的全面代管，西咸一体化的进程迎来了一个新的转折点，但在实际的社会治理过程中，还面临着诸多困境与挑战。在此背景下，要想真正达到西咸一体化，无论是西咸新区及其管委会，还是西安、咸阳两市政府，都要以解决现有问题为出发点，不断提高社会的治理效能。