论乡村振兴战略背景下的乡村治理

2022-12-27山东省烟台市蓬莱区大柳行镇政府李洪青

区域治理 2022年14期

山东省烟台市蓬莱区大柳行镇政府李洪青

习近平总书记在十九大上指出，我国社会的重要矛盾开始转变为群众对日益增长的美好生活的需求与不平衡不充分的经济发展相互之间的矛盾。中国乡村的不平衡发展问题凸显，2018年中央一号文件精神提出这种不平衡不充分的发展问题主要体现为五大方面，其中之一就是农村基层党的建设还存在薄弱环节，农村管理体制和经济管理迫切需要进一步加强。

一、乡村治理工作现状

（一）乡公所职责过于弱化

中国传统的乡村管理方法主要是通过农民自主投票，农民代表大会进行自我管理。在农业税征收时期，乡镇干部和农民之间的联系比较紧密，对村庄所有家庭的经营收入及成员状况等情况较为熟悉。自我国废除农业税以后，乡政府与村庄之间的联系显得比较松散。我国乡公所的职责在一定程度上有了一些转变，由以往的汲取性行政组织，转化为服务性行政组织[1]。

（二）村干部素质亟待进一步提高

乡镇干部是与村民联系最多的基层管理者，又是宣传和贯彻国家政策法规的主要基层组织，在中国共产党密切联系人民群众的过程中起着难以取代的关键作用。所以必须重视村干部在乡镇管理工作中的关键角色。但由于当前乡村地区的人均收入普遍较低，且大部分青年都奔赴城市谋求发展，导致村党员干部管理队伍普遍年纪偏大，人员素质也亟待提高[2]。

随着中国经济社会的飞速发展，在村干部管理工作和村庄整治工作中的问题也开始显现。首先体现为，由于村干部年纪偏大、思想保守，没法紧跟现代社会发展潮流，仍然沿用传统的农村管理方法，因此很难有效进行村庄的整治管理工作。其次是当前的村干部文化水平整体较差，在一定程度上影响着村庄整治工作的深入与全面开展。因为村干部和外面的联系较少，而且学习能力一般较低，从而在应对现代化的办公设备和相关制度上会面临有一些困难。最后是当前村庄整治工作中，村级领导干部腐败问题严重，受贿、挪用公款等腐败现象频发。

（三）农村人口空心化问题也亟待缓解

由于当前中国城镇化发展水平的提高，大部分农村适龄青年都愿意在一二线都市发展，如今留守在农村的主要是老人和儿童，在为城镇化发展作出贡献的同时，却也进一步加重了中国农村衰败的问题，在很大程度上影响着中国乡村经济社会的发展。当前中国乡村管理面临的突出问题是农村空心化严重，主要体现在农村内部结构的衰败，以及农村外围的发展，导致了乡村外围的耕地被进一步侵蚀，而乡村内部发展毫无起色。而农村老龄化和低龄化问题，反映更多是农村社会人心淡漠、传统文化缺失，这些问题在很大程度上增加了中国农村问题处理的难度。

二、乡村社会治理的基本含义

习近平总书记在2014年全国两会参加上海代表团审议时指出：统治和管理一字之差，反映的是体系综合治理、法律综合治理、根源整治、整体施策。统治一词源于西方人，但是我们在讲社会学时要理解同在西方人环境下的不同内涵，要根据自身的社会历史文化和体制背景，结合自身的国情、政情和社会实际情况[3]。党的十九大报告中提出，要形成合作共治共享的新社会管理格局。完善社会治理体系建设，健全由党委主导、政府部门负责管理、社区合作、公民参与、法制保护的社会治理体系，进一步提升社会管理社会化、法治化、智能、专业化等管理水平。可见我们的社会管理指在党委主导下，由政府部门统一管理，吸纳全社区的多种力量介入，并运用以依法治理为保证的多种手段管理社会。农村社区管理可以说是在一定领域下的社区管理，是社区管理的组成部分，相对于城市社区管理来说，其目的就是维护农村社会，激发农村社区活力，进而推动农村社区的发展。农村社区的祥和安定以及生机勃勃既是农村社区发展的一个表现，又是农村发展的基本保证。

三、乡村社会治理的现状及问题

（一）精英流出造成的治理主体缺失

目前，农村社区非常显著的一个特点就是人的大规模流动。人口的大量流出，对农村社区管理而言最大的负面影响就是形成了村里的空心化，留在村里的主要是妇女、儿童和老年人等三留守人士。而流动在城镇工作的则主要是村里的青壮年剩余劳动力，而这些人又是村里发展最主要的人力资源。从全国各地的实践经验看，在村民自治落实较好的地方一个共同的特征，就是村干部实力强大、有一定威信，这类党员干部一般都是村里的能人或精英。但目前乡村精英仍处在净外流态势，大部分精英已经出走村庄，企业村级管理干部已没有能人来支撑局面，也没有能人出来竞争，新选拔出来的管理干部也呈现出高龄化的特点，同时，普通农民没有组织自治的意识和力量。调研结果表明，乡村的留守妇女和留守老人政治参与意识相对淡薄，没有权力意识和社会民主基本意识，且多数保守人士并不关注村务，造成了村里的基本社会公共服务无人过问[4]。

（二）公众参与有限造成村民自治流于形式

《村民组织法》自1988年实施到现在，已经30多年了。村庄管理制度的核心是四项民主制度，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。但是实际这四项民主制度的实施并不尽如人意，目前基本上实现了民主选举，但选举过程中也出现许多社会问题。这种社会问题又具体化分成两种情形，资源贫乏村的选举和各种资源富有村的选举。前者体现为没有人愿意当村干部，因为感觉划不来，而后者则体现为竞选活跃，贿选现象十分常见。一些行政村，在竞选时候，一张羊肉票、一盒烟就能够换来选票，因为，农户以为选谁都差不多，还不如拿点实惠，这也表明了农户民主意识极其淡薄，未能充分认识到自己手里选票的价值。除此之外还存在村民代表大会无法举行，村级事务公布出现盲点等社会现实问题，致使民主决定、民主管理和民主监督沦为空口号，四项民主变为单项民主[5]。

（三）基层党组织建设工作的削弱，造成领导力的弱化

十九大报告中提到党政军民学，东西南北中，党组织是领导一切工作的。所以在农村社区管理中首先要充分发挥党的领导功能，但前提条件是农村基层组织建设一定要过硬，一方面可以充分发挥引导党员干部、管理党员干部、督促党员干部的功能，另一方面充分发挥联系群众、凝聚群众、服务群众的功能。各种经验证明，发展得较好的乡村都有一个规范性和凝聚力较强的党组织，而发展不好的乡村党组织的工作能力都相对而言较弱。

但目前乡村党组织建设面临一个很普遍的现实问题是党员干部老龄化，吸收和发展年轻党员干部较难，党组在乡村管理中的作用受限等，这些现实问题都亟待解决[6]。

（四）基层干部和人民群众的法制意识淡薄，造成整治效果差

如果中国传统的农村社会是德治社会，那么现在的农村社会就应该是法治与德治相结合的社区。中国传统的农村社会，由于农民生存环境比较安定，经过长时间的相处建立了一套原生的道德体系，现代农村社区有政府依照法规对农村事务的监督管理，也有外部力量对农村社会生活的直接影响，村落社区不再是封闭式的，而是开放式的，所以一定要有自己的规矩法制，去对待农村社区以外的事情。但是，目前一些地区的干部缺少法治思维，经常破坏法制的底线，以为摆平就要水平、搞定就要安全、不出事就要本事，无所谓办法合不合法，只管搞定就行，破坏了农村社会风气与法治环境。但由于群众中出现问题与矛盾，第一想到的是上访而不是走司法程序，使得农村社区管理的成效有了较大的不确定性。

四、乡村振兴背景下，农村社区管理创新的路径

（一）强化基层组织在农村社区管理中的引领作用

实际工作中，给农村赠物送钱还不如给乡村建设一个有战斗堡垒作用的党组织，而建设一个坚强有力的农村党组织就需要同时符合两个要求，一是有一名信念坚定且领导能力强大的农村党组织书记；二是对共产党员的严格管理。基层党组织书记必须在基层党的建设和农村经济发展具有领头雁的领导功能，而共产党员就是一块旗帜，旗帜必须塑造得好、建立的端正才有感召力，能够切实起到团结群众的效果。

（二）充分发挥了社会各方力量在农村社区管理中的发挥作用

和传统农村管理一样，现代农村管理最主要的特征是联合共治，而不仅仅强调某一个主体的功能。人民公社时代，中国农村的各级党政机构在中国农村经济社会管理中是居于绝对优势地位的一元政府主体，他们管理范畴十分广泛，从生产到社会，人民的衣食住行方方面面，均在党政的管理控制范围。改革开放后，中国乡村的经济与社会管理主体越来越多样化，农村党政机构已不再是单纯的管理主体，而农村群众、社会精英、社区组织、农村经济合作组织、民营企业等都在中国农村管理中扮演着关键的角色。不过，从实际出发，作为基层政权的乡镇政府和村级自治机构在农村管理中仍是主体，其管理能力还比较弱，主要体现在农业社区组织发展不够以及未能发挥市场的功能。所以一方面要加强农村社区党组织建设，包括重视发展妇联、青年团等准政治类的社会群众团体、社会专业合作团体，经济服务团体和公共、警务保护等的社会群众团体，另外还有公益类志愿者团体等，来适应新型农村社区管理的需要；另一方面也可以推动政府的购买服务政策，以提高公众服务水平。

（三）加强留守人员的管理在村民群众自治中的作用

目前乡村的这种人口结构短时间内不可能迅速改善，留守人员依然是中国乡村管理中的重点群体。因此面对这些状况，有意识地培育农村留守人员的地方自治力量就尤为关键。我们的乡镇基层政府以及妇联都能够很自觉地通过培育村庄女能人来引导农村留守人员组织起来共同管理村庄，例如合阳县的女大学生村官就起到了很好的引领榜样作用，涌现出一大批出色的妇女村干部，她们对于引导村庄发展经营、改变乡村容貌，抓乡村精神文明建设、丰富乡村文明生活等方面都起到十分关键的作用。

（四）加强“三治”相结合的综合治理方式

党的十九大报告提出做好现代农村基层基础管理工作，必须完善自治、法治、德治结合的农村管理体制。由于现代农村社区是法理社会，不同于中国传统农村全面闭塞又熟悉的社区，也不同于现代都市陌生人的社区，是一个开放型的熟人社区，所以既要求现代社区的法治，又要求熟人社区的德治。而法治又是现代社区管理的一个标志，能够大大增强管理有效的确定性；而德管制度对于传播社会主义正能量、处理法定界限以外的社区冲突争议，也起到了十分关键的作用。对于发挥法治在农村社区管理中的作用，最重要的问题就是增强基层党员干部群众的法治意识，而增强法治意识并不是灌输式地宣传普法，而是真真切切运用法治手段去群众内部的矛盾纠纷。比如富县的农户说事，律师解释，还有杭州、山东等地的法治村长模式都具有很好的效应。所以德管中榜样的效应非常关键，就应该在农村社区群众中培育道德先进典型，并实行相应的奖励措施，加强对代表性人物的宣传，以发挥道德教育的效果。

（五）进一步提高村干部的素质和社会福利

为了更有效处理新农村建设的相关问题，政府必须重视提高村干部管理团队的总体管理水平，以及个人素养。重视对村干部的职业化培养，提高其专业能力，以便提高新农村的总体管理水平。首先对村干部及其相关管理团队，可合理调节其工资待遇，来吸纳有才能、有文凭、有体能的农村适龄青年人回村发展。其次，在乡村工作人员的管理流程中，要建立合理的晋升激励机制，对管理才能突出，工作优秀的干部可采取由村民投票推举和考察等方法，来筛选出最优秀的村干部管理人员，为新农村建设工作提供高素质的农村管理人才队伍。为当前的村干部队伍注入新鲜血液，有效提高农村总体管理水平。

（六）制定有关优惠政策，引导回乡发展

在当前乡村振兴背景下，为了搞好农村治理工作还需要政府部门制定引导返乡的有关优惠政策，来针对性地改善当前农村空心化严重的问题。究其根源在于城市资源配置不均衡、农村发展机遇稀缺，缺乏理想的平台，让青年在农村发光发热。所以为了解决这一问题，政府首先要注意地方有关鼓励政策落实，要有充分的吸引在外打工的农村青年回乡发展。同时还需要地方有关党政部门以及乡镇企业大力协调，给回乡人员创造更理想的工作环境及提高福利待遇。