新时代村两委“一肩挑”干部规范用权路径研究

西华师范大学 钟玲

习近平总书记在2020年9月17日召开的基层代表座谈会上谈道：“基础不牢，地动山摇，只有把基层党组织建设强、把基层政权巩固好，中国特色社会主义的根基才能稳固。[1]”因此，为巩固党在基层组织的领导核心与战斗堡垒地位，村党组织书记与村民委员会主任两种职务由一人担任的村两委“一肩挑”制度被提到了新的高度。2019年中央一号文件作出要求：“全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任。”随着全国各省市自治区“一肩挑”制度的深入实施，新情况、新问题逐渐暴露。本文通过归纳中央网站通报的村两委“一肩挑”干部违规使用权力的主要表现，剖析问题出现的原因，并针对性地给出相应的解决对策。

一、村两委“一肩挑”干部违规使用权力的主要表现

通过案例的选取和归纳，主要分为两个方面。一是违背中央八项规定，主要表现为违规发放津补贴或福利、违规公款消费、违规收送礼品礼金、私车公养以及在处理村组织事物中在经济社会发展以及生态环境保护方面不正确履职，存在虚假作为导致经济发展或群众利益受到损害。典型案例为2018年10月，辽宁省丹东市宽甸满族自治县长甸镇桦树甸村党支部书记兼村委会主任王军等人在贫困户危房改造中弄虚作假、虚报脱贫问题[2]。二是群众身边的腐败问题，主要表现为优亲厚友、吃卡拿要、贪污侵占扶贫或集体资金、违规收费或受贿、挪用专项扶贫资金。典型案例为2018年12月，山西省吕梁市岚县岚城镇阳湾村原党支部书记兼村委会主任张林珍违规挪用扶贫互助资金[3]。

二、村两委“一肩挑”违规使用权力的主要原因

（一）“一肩挑”干部自身素质偏低，法制观念薄弱

1.自身素质偏低

村两委“一肩挑”干部自身素质偏低，加上生活在由血缘关系和人情社会组成的“熟人社会”，受到宗族观念、邻里关系、人情世故影响，在掌握了分配权力之后，就会优先考虑将各种资源、好处、福利分给自己的亲朋好友。这样一来，优亲厚友、以权谋私等违规使用权力的行为就会随之而来。

2.法制观念薄弱

“一肩挑”干部自身法制意识薄弱，不懂法导致思想观念出现一定偏差，形成错误的价值观。其一是对法律法规的认识理解不足，误把权力、权威等同于法律。将贪腐认为是做错事情，丝毫未考虑到其行为已经触及法律的底线，会受到法律的制裁。其二是理想信念不坚定，对于党纪党规学习认识不够深入，部分干部自身政治素养不高，导致私心杂念泛滥，极易产生公权私用、权力滥用的后果。

（二）权力监督机制不健全

1.上级监督部门缺位

乡镇政府对于“一肩挑”干部的综合素质和监督考察失职。部分乡镇政府的工作重心主要放在维护农村和谐稳定以及发展经济建设上，导致对于其下辖的“一肩挑”干部平时的为人处事以及工作能力不甚了解，导致一些干部作风不实、能力不足，甚至出现在选举过程中贿选以及扰乱选举秩序行为的“一肩挑”干部“带病上岗”。部分乡镇政府在“一肩挑”干部上岗后缺少必要的训勉谈话等，导致其上岗后并不明确知晓不该做什么以及违规使用权力会受到何种处罚、追究何种责任，加上乡镇纪检部门平时办案量较大、人员紧张，与村级组织存在一定的距离，致使上级政府对于“一肩挑”干部的监督往往流于形式，丧失了监督的实际效力。

2.民主监督执行不力

村民监督委员会疲软以及村务公开不透明。部分监督委员考虑到“一肩挑”干部的地位特殊、权力高度集中，有的甚至兼任村民监督委员会的主任职责，不可能展开有效监督，农村“熟人社会”的宗亲关系、人情社会也会导致虚监、弱监的走过场行为。由于没有明文规定村务公开的具体形式和实施细则，部分“一肩挑”干部对村务公开内容不及时、不充分、不具体。村民不能及时地从公开的信息中获取有效信息，监督效力也会大打折扣，从而致使“一肩挑”干部的权力行使如脱缰野马。

3.监督主体意识不强

“官本位”思想在中国人民心中根深蒂固，一些村民认为“一肩挑”干部掌握了村级各项事务的话语权和决定权，加上缺乏人民当家作主的意识，盲目服从“一肩挑”干部，有的甚至在经济利益的驱动下，认为村干部只要能够为集体带来收益，即使做了违纪违法的事情也会选择视而不见。随着城镇化进程的加快，大部分农村精英人才和青壮年劳动力进城务工，留守下来的多为老人、妇女和儿童，而他们不具备应有的政治意识和监督意识，也没有余力对村里事务进行监督，这些因素导致村民群众对“一肩挑”干部的监督效力大打折扣。

（三）相关惩处机制不完善

1.相关法纪法规不完善

目前而言，针对“一肩挑”干部不规范行使权力的行为进行惩处的专门法律还没有出台，导致制度与制度之间的矛盾较多，而对于“一肩挑”干部权力变异高发的扶贫领域腐败金额标准、案件适用范围、责任主体、惩治措施以及机构的职责等都不详尽。基层政府中具有反腐败职能的机构有信访部门、公安机关、监察部门等，但由于相关法律规定导致各机构职能重叠，出现多头管理，反而降低了反腐的有效性。

2.惩治力度不够

以纪律处分与教育为主的惩戒手段助长了违规使用权力行为的发生。“一肩挑”书记违规使用权力的惩处方式主要是将挪用或侵占的扶贫资金退还，将违规收受、发放津补贴等退还或收缴，不会涉及自身财产的处罚，并且多数违规行为只要不被查处就会持续不断地发生。因此，采用退还、教育、训勉谈话、撤职、党纪处理等非刑罚为主的处理方式，会使“一肩挑”干部在权力金钱面前抵挡不住诱惑，顶风作案甚至走上贪污腐败的不法之路。

三、规范村两委“一肩挑”干部权力使用的对策

（一）加强“一肩挑”干部自身素质和法制观念

第一，完善常态培训机制，增强综合能力。一方面，“一肩挑”干部应坚持在市委组织部引导下，每年集中一次在市委党校进行培训，培训内容以理论教育与党性教育为主，培训时间应该不低于10天或者60个课时。切实加强“一肩挑”政治理论学习，筑牢理想信念根基，提升政治能力、改革攻坚能力、处理复杂问题以及服务群众的能力[4]。

第二，加强“一肩挑”干部对于党的政治纪律规矩以及党纪法规的学习，把《党章》《中国共产党纪律处分条例》以及《中国共产党廉洁自律准则》作为必修课，定期开展相关法规考试，接受廉政教育，在微信上推送廉政消息，推广廉政杂志，通过典型反面案例的学习警示“一肩挑”干部不要触碰纪律高压红线。切实加强“一肩挑”干部的规矩和纪律意识，坚守做人原则，站好廉政岗。

第三，大力加强“一肩挑”干部法制教育。利用电视台、互联网宣传片、学习强国App、宣传讲座等多种方式做好普法宣传。不但要组织“一肩挑”干部学习法律知识，增强法律意识和纪律意识，更要加强村级事务处理相关法条的解读能力。使得“一肩挑”干部能够掌握相关的法律知识，认清自己在村级组织服务群众中所扮演的角色，了解违规使用权力所要承担的后果。建立“一肩挑”干部自学、讲座、培训、考核四位一体的长效学习机制，切实加强其对于法律法纪的敬畏感，使得“一肩挑”干部的自律意识得到提升，在金钱权力面前守好本分。

（二）健全权力监督机制

第一，加强落实上级监督。一方面，乡镇政府应加强所辖村一级组织“一肩挑”干部的作风巡视工作，协助完善市县巡察制度，规范巡查工作。同时应当积极引导“一肩挑”干部在履职过程中遵纪守法，定期开展对于“一肩挑”干部违规使用权力情况高发的扶贫领域工作质量的考核，包括对各类专项资金使用状况进行监管。另一方面，强化乡镇政府纪委监委专责监督管理方式，着力监察“一肩挑”干部权力使用过程中存在的突出问题。建立“一肩挑”干部“权力清单”“责任清单”，对于不按照清单处理村级事务的干部一律严查重处，形成一定震慑作用。

第二，完善民主监督制度。充分发挥村务监督委员会的职能，在选优配齐村务监督会委员的同时，强化纪委监委、财政、农业农村部门与村民监督协同发力，严格执行“四议两公开”以及重大事项决策听证制度[5]。利用大数据“互联网+”的思维方式，完善村务监督工作信息化平台，将易产生权力变异现象的公共服务、惠农补贴发放、青苗补偿、危房改造等资金使用作为监督重点。针对人情束缚导致的虚监、弱监问题，可以邻近20个村为单位，抽调20人组成村务监督小组，交叉轮流进行检查。

第三，深入落实村务公开制度。关于公开时间、规范，《村民委员会组织法》规定：“一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。”严格按照法律规定的公开时间对村务进行公开，公开内容的保留期限也需作出规定，公开栏上的内容应保留至少五个工作日，网络公开内容至少保留一年时间。关于村务公开的内容，应该在法律基础上进行细化，包括但不限于村里的重大事项以及涉及村民利益的事项，比如，村级组织自身建设情况、村集体财务支出和收入情况、集体土地征收情况、集体资源资产明细情况、集体项目招投标情况、土地补偿情况、低保和危房改造名单公开情况等等。创新村务公开方式，拓宽公开范围，利用广播、大喇叭等形式在村里进行重大事项公开，对于腿脚不便的老人可入户告知。针对外出打工者，可通过微信群、QQ群进行通告，以确保村务公开落到实处。

第四，增强监督主体意识。首先，增强社会主义民主法制教育，使广大农民群众了解自己手中的权力，提高农民群众的监督意识和法律意识。通过定期培养村民的民主素质、民主意识、民主能力，巩固村民群众的村务监督、村务公开的政治知识能力，利用入家入户、政策宣讲、宣传片观看、发放宣传读本等方式，做到与村民切身利益相关的政策宣传无死角，努力营造群众敢于监督、愿意监督的和谐氛围。其次，通过宣传廉政文化、廉洁事迹和腐败典型案例，丰富群众对于廉政文化的理解和认知，帮助农民群众认清腐败的危害，树立对于腐败现象的正确价值观。最后，考虑到大部分农民群众的文化水平和接受度，易选择简单通俗易懂的方式宣传与他们自身密切关联的廉政文化，符合群众的所思所想，从农民的角度切入，结合群众身边的腐败与不正之风案例来达到良好的宣传效果，使得廉政文化更能深入人心。

（三）严肃惩处形成震慑作用

1.完善相关法纪法规

加快立法建设。加快立法进程，强力整合完善一部完整的法规体系，使得“一肩挑”书记违规使用权力行为惩处有纪可依，坚持纪律管党治党、纪严于法。一方面，针对性地制定出台关于扶贫具体工作的法律法规，对于农村扶贫领域所涉及的精准扶贫对象识别、项目审计、扶贫监察、信息公示等各个环节进行精细划分，以便更好地规范扶贫工作。另一方面，为解决“一肩挑”干部违规使用权力行为后处罚混乱，可以针对性地修改相关法律。修改时应明确“一肩挑”干部的主体责任、权限范围以及详细规定违规使用权力行为的形式、内容、判罚标准、具体处置等。由于涉案金额较小，缺少更加有可操作性、强有力的约束，因此应当制定更加详细的条款，或者依据情节轻重的法律标准，进行进一步补充说明。

2.严查重处贪污腐败行为

由于“一肩挑”干部权力大，其造成的恶劣社会影响更为广泛。为了防止其他村干部上行下效，应该进一步加大查办与惩处“一肩挑”干部腐败行为的力度，做好反腐工作的调查，通过互联网曝光、群众举报、监察巡查、专项检查、信访等多种方式，抓住线索查到底，追根溯源，对群体腐败行为实行重罚重判，不但要加强“一肩挑”干部的权责意识，更要对其他村干部形成震慑作用，不给贪污腐败行为生存的空间。