基层环境保护行政执法现状分析及对策研究

天津市生态环境局 田野

当前，我国在经济发展的过程中面临着更加严峻的生态环境问题，尤其是在生态环境的基层保护和治理方面，依然存在诸多问题。生态文明的基础建设离不开政府环境保护工作的进一步开展，但是很多地方政府当前在发展过程中，还是将重点放在了经济方面，忽视了环境保护的相关工作。尤其是地方政府在发展经济的过程中，与环境保护之间无法达成均衡关系，这也导致基层环境保护执法工作在执行过程中受到了阻碍。我国的环境行政执法工作包括环境行政许可、“三同时”验收工作、环境限期治理工作、排污收费项目、调查取证以及环境行政处罚等内容。环境行政执法工作兼具环境保护法与行政法双重执行的特征，是当前我国对环境治理以及维护最为直接有效的法律手段。尤其是随着我国环境保护领域相关法律法规的出台，当前我国在环境保护行政执法方面已经逐渐形成了一套较为完善的执法体系，而环境保护行政执法工作作为维护我国环境建设法律的重要构成部分，对于推动我国环境保护的决策以及维护社会主义生态文明的建设发挥着至关重要的作用，但是当前我国在基层环境执法的过程中还是面临诸多难题，因此，基层环境执法工作迫切需要找准对策，切实提升基层环境执法工作的水平。

一、基层政府环境保护执法工作现状

当前，随着人民生活水平的提高以及人们环境保护意识的增强，对于周边生态环境以及生活环境的高标准建设成为全社会的共识。尤其是在城市建设过程中，噪音、废气、污水以及垃圾等与环境保护相关的污染问题，成为基层环境保护执法工作最为重要的执法切入点。然而，在社会转型以及变革的关键阶段，很多能源消耗量较大并且污染较严重的企业，在转型的过程中遇到了困难，持续性的高污染问题也限制了这些企业的可持续发展。尤其是在我国“十三五”规划中提出，需要推动我国城市建设过程中多污染物质的综合防治以及对环境的基础治理工作，通过采用联防联控和流域共治的方式，深入对区域建设过程中的大气环境、水体环境、土壤环境进行综合性的治理。尤其是对于企业生产过程中的污染物排放问题必须引起重视，城镇人民生活过程中产生的污水及垃圾处理工作应该实现全面覆盖。尤其是要扩大城镇建设过程中污染物总量的控制范围，将一些小颗粒等环境污染物质列入环境质量监测指标中。坚持城市与乡村环境治理的平衡性，也要加大农业生产中对于污染的防治力度，与此同时，还应该推动农村的饮水安全建设，改善农村的污水以及垃圾处理方式，切实将这些废弃资源利用起来，并且对废弃资源进行无害化的处理[1]。

近年来，我国政府职能部门以及基层政府职能部门收到的执法投诉中，关于环境保护执法的投诉屡见不鲜。相比环保工作的职能来说，基层环境保护部门的监督管理力度以及执法力度相对来说较为薄弱，尤其是很多乡镇地区的街道，甚至没有设置专门的街道环保工作基地。除此之外，在基层环境保护执法过程中，还存在着执法方式以及监测技术落后的问题。例如，在执法工作中，对于环境数据的监测以及工厂污染物质的排放监控不到位。与此同时，很多基层地区的环境保护执法监督检查机制不够完善。当前，我国基层环境保护执法工作主要涉及的内容有工业生产过程中对于大气污染的治理、扬尘综合治理、城市交通机动车污染治理、桔梗焚烧污染治理、餐饮行业油烟综合治理、煤炭燃烧锅炉治理、城市水污染防治、畜禽养殖污染治理等等。

二、基层政府环境保护执法过程中遇到的主要问题

（一）行政执法工作中在环境污染取证以及定量工作方面出现了困难

在进行基层环境保护执法工作的过程中，执法对象的谎言以及伪装等各种行为会直接影响行政执法机关对于环境污染问题作出的判断和处罚。尤其是在我国，当前的法律体制还存在非诉讼阶段对于提供伪证的现象难以处理的问题，这也在一定程度上助长了执法对象欺骗、提供伪证等行为。尤其是很多环境污染问题，在执法人员赶到现场之前，很多污染物质早已经不符合取证要求，尤其是噪音这类难以捕捉的污染物质，更是存在执法过程中取证较难的现状。与此同时，基层环境执法部门在工作中还存在技术装备相对落后、执法人员专业素质有待提升等一系列问题，这也导致对现场污染物质取证困难的现象。当前，在我国基层环境保护执法工作中，对很多污染物质进行行政处罚的定量存在法律标准以及计算依据不够清晰的问题环境保护的相关法律法规中，对于环境监测站的设置以及监测数据标准规范量不够明确，可见环境保护法中相关法律法规对于环境保护执法对象法律责任的划分不清晰，这也导致我国基层环境保护行政执法在操作过程中遇到了一定的阻碍。

（二）在基层环境保护的行政执法工作中，存在执行困难的问题

当前，我国的环境保护行政执法工作相比工商行政执法管理、税务部门执法管理、质量检测部门执法管理来说，执法能力相对较为薄弱。目前，有部分环境保护的相关法律法规与国家规定的其他法律法规存在一定的冲突，这也导致环境保护行政执法工作在执法过程中所依托的法律依据存在矛盾、缺乏科学指导的问题。尤其是在基层环境保护执法工作中，具备专业执法资格证书以及相关环保技能的复合型执法人才相对缺乏，这也在一定程度上影响了基层环境保护执法工作的水平。当前，我国在基层环境执法工作中可以作出责令停止、责令恢复原状、限期整改以及行政处罚这四项指令和处罚手段，但是在执法的过程中却缺乏强制性的执法方式，不能够直接对违法企业采取没收财产和冻结财产这类型强制性的执法方式。这种现象也导致很多长期存在的环境污染问题并没有得到根本上的解决，也在一定程度上使得行政执法的法律效果逐渐淡化。除此之外，我国基层环境保护行政执法工作中更重视对于违法企业的经济处罚，对于整改和关停等执法手段运用不足，甚至有很多违法环境保护法的执法对象还应该移交司法机关进行处理，但是在执法过程中却出现了以罚代刑的问题，无法从源头切断环境污染。

（三）存在行政干预的问题

在我国基层政府的行政管辖区域内，依法实行环境保护法等法律法规并且坚决按照国家规定的环境保护法律法规进行行政执法工作是基层政府的法定义务，同时也是基层政府的基本职能。我国环境保护法律法规中明确指出，县级以上人民政府、环境保护有关部门以及军队环境保护部门可以按照环境保护法律法规，对管辖区域内的污染防治工作、资源保护工作以及环境保护工作进行监督和管理。但是，当前我国环境保护工作在执法过程中仍然面临诸多行政干预。尤其是随着我国城市化建设的飞速发展，当前虽然有许多劳动密集型以及粗放型产业正在实现转型与变革，但是这些产业在发展过程中还是存在经济发展与环境保护之间不协调的问题，这也导致基层行政执法部门在经济发展以及环境保护执法工作之间难以抉择，甚至还存在部分基层执法部门对于环境保护意识以及环境保护法治思维认知不足，从而阻碍了当地企业的持续性发展，在工作中出现了执法困难的现象。很多环境保护部门在对执法对象进行监督和处罚的过程中也会受到地方政府的干预，尤其是在对执法对象拒绝排污申报或不执行建设项目环保评估问题进行行政处罚的过程中，还存在政府领导从中游说的问题，这也在一定程度上阻碍了基层环境保护执法工作的顺利进行。

三、基层政府环境保护执法工作中的有效对策

（一）构建科学合理的环境保护执法体系

当前，在我国基层政府的环境保护执法工作中，尤其是管辖区域内部环境治理体制上，应该着重以环境质量的改善为执法核心，在设置环境执法体系的过程中，必须要注重执法体系的法治化、市场化、管理现代化以及系统化，将其作为顶层设计指导思想，从而构建起对管辖区域内污染治理的制度基础，为辖区内部进行环境保护执法工作提供相应的制度支持。我国“十三五”规划中与环境保护执法相关的规划内容曾经提出，需要切实改革我国环境治理所依托的基础制度，建立起辐射范围更加广泛的固定污染源企业排放许可制度，同时，在省级以下的环境保护机构监测监察执法过程中，还应该遵循垂直管理的原则。除此之外，还应该注重建立起全国管理辖区内部统一的在线环境监测管理系统，注重环境执法监测工作与现代化信息技术的深度融合，健全环境信息的公布制度和法规[2]。对于跨地区的环境保护监督执法工作来说，还应该建立起相应的跨地区管理机构，落实环境保护督察巡视制度，严格按照国家环境保护法律法规开展执法工作。环境保护工作本身就是一项系统性的工程，其中牵涉到基层政府以及众多职能部门，而类型复杂的社会关系以及执法过程中存在的利益纠纷问题也导致我国环境保护执法工作存在困难，因此，单纯依靠环境保护执法部门根本无法完成执法工作。针对同一污染问题出现的多部门交叉执法或冲突执法现象，还应该建立多部门联动执法体系。除此之外，在管理的过程中还应该不断创新环境执法以及监管的方式，注重对于环境污染问题的评价以及污染指标的监测[3]。

（二）切实提升基层环境保护执法工作人员的执法能力以及专业素质

对我国基层政府来说，切实提升环境执法工作人员对于环境保护法律法规的意识和认知是能够合法合理进行环境保护执法工作的前提条件。尤其是对于当前我国现有的基层环境保护执法工作人员来说，在准入门槛、考核机制、淘汰机制以及监督管理机制等方面，应该更加规范和标准。对于环境执法工作人员来说，更加应该积极主动地学习国家出台的相关环境保护法律法规，并且在行政执法的过程中能够采用规范化的执法方式，注重执法的透明性[4]。除此之外，当前基层政府的环境保护执法工作人员必须具备行政执法资格证书，确保执法过程中对于基本执法知识的认知，与此同时，环境保护执法部门还应该建立相应的执法人员问责制度，将环境保护法律法规中所规定的政府环保职责转变为法律责任，具体落实到行政执法人员头上。当前，我国基层环境保护执法工作面临专业人员不足、执法设备相对落后以及投入资金不充足等现象，因此，国家还应该加大对于基层环境保护执法部门的资金投入，从而为环境保护执法工作的顺利开展提供相应的支持[5]。

（三）加强环境保护执法工作中的监督机制建设

我国的环境保护法律法规中明确规定，国家在进行环境保护执法工作中，必须实行环境保护目标责任制以及考核评价制度。县级以上的人民政府还应该将环境保护目标的完成情况列入对于本级人民政府环境保护监督管理职责部门负责人以及下级人民政府负责人的考核中，并且将环境保护目标完成情况作为考核评价的重要参考标准。对于环境保护目标完成情况的考核结果，还应该向社会公众公开，确保环境保护执法工作的透明性。除此之外，上一级人民政府以及环境保护主管部门还应该注重对下级人民政府以及环境保护执法部门的监督和管理。如果发现环境保护执法工作人员在工作中存在违法违章行为，必须依法给予相应的行政处分，必要时还应该向违法工作人员所在的任职机关或监察部门提出处分建议。

由此可见，在基层环境保护执法工作中，必须建立起对环境保护执法人员执法工作的监督检查机制，避免执法人员在工作中出现违法监督、不作为的现象，确保监督机制的持续性以及动态性，并且还要注重环境执法工作过后的环保督察巡视工作，切实保障环境保护执法工作的规范性和透明性[6]。

四、结语

综上所述，当前我国在处理环境污染问题的过程中，应用法律的思维以及法治方式治理污染问题，保护人们赖以生存的生态环境，这已经成为国家推动社会主义生态文明建设的主要方式。面对基层环境保护执法工作中存在的难题，政府必须构建更加合理合规的环境执法体制，通过加强对执法工作人员的监督和管理，切实提升执法工作人员的法律意识以及专业素养，从而构建我国环境保护执法工作中规范化、法治化的执法框架。