宜昌自贸片区行政审批制度改革中的问题研究

三峡大学 刘璐

一、宜昌自贸片区行政审批制度改革发展现状

2013年国务院中国自由贸易区正式批准设立，目前中国已获批的自由贸易试验区有21个。湖北自由贸易试验区在2017年4月1日正式挂牌成立，分为三个片区--武汉、襄阳、宜昌。中国（湖北）自由贸易试验区宜昌片区（以下简称宜昌自贸片区）在以大胆试、大胆闯、自主改的理念为建立初衷，目标为构建与国际贸易通行规则接轨的监管模式和制度体系。宜昌自贸片区分为两个区域：海关特殊监管区域和非海特殊监管区域。海关特殊监管区域主在探索的是制度创新，以贸易便利化为主。非海关监管区域主要是探索完善事中事后监管、投资体制改革、推动金融制度创新。在“放管服”为内核的行政审批制度改革中，宜昌自贸片区进行了一系列行政审批制度改革。“一窗通办、一办到底”的新的行政审批服务模式，是由审批大厅窗口统一受理，转接后台相关部门按照职责协同完成审批工作，力求做到不同审批部门间的高效协同审批。形成了促进信息共享、工作同步推进、提高审批效率的新的审批模式，为群众解决了办事来回跑的问题，真正实现了群众办理事务流程更优、效率更高。宜昌自贸片区在全国率先打破单个政务服务事项和行政审批事项的传统方式，推行政务事项“政务集成服务”模式，梳理了办理一件事所涉及的所有审批和服务事项及流程，以企业和群众办成事为目的，提供一站式、一整套的流程优化服务，实现政务服务一体化无缝对接。自贸区的一系列改革将审批权力变成服务职责，最大限度地方便群众、提升效率，同时将分类审批变成流水作业，并联和联合审批，化繁为简。总体来说，宜昌自贸片区行政审批改革取得了一定成效。在改革中，将不必要的“审批制”改为“备案制”或“核准制”，逐步做到了与国际惯例接轨，实现了管理型政府向服务型政府的职能转变。

二、宜昌自贸片区行政审批制度改革研究背景和成效

2001年，国务院下发《关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》，首次提出了“行政审批制度改革”这一说法，象征着中央正式启动了行政审批制度改革的行动，成为国家行政审批制度改革探索的出发点。行政审批制度改革的根本目的是尽量给市场、企业留出空间，放松准入条件、减少审批流程，切实为社会发展提供优化服务。从2001年开始，我国的行政审批制度改革可以分为三个阶段：2001至2012年，改革以减少行政审批项目为主要内容，到2012年8月，国务院分六批共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69.3%。第二个阶段，2012年至2014年，党的十八大以后，大力推进“放管服”改革，加强事中事后监管相结合、注重简政放权。第三阶段，是2015年至今，各地纷纷持续简政放权，先行先试，不断创新行政审批改革方式，不断探索和完善行政审批制度改革实施举措。宜昌自贸片区在2017年成立以后，以高新区为依托，全力打造创新发展的试验区、内陆开放的新高地。宜昌自贸片区政务服务局积极推进行政审批制度改革，经过不断探索，在为宜昌自贸片区的营商环境进一步发展、办事效能进一步提升方面做出了不少的贡献。

三、宜昌自贸片区行政审批制度改革存在的问题及原因

（一）法律体制不完善

第一，相关法律法规建设缓慢。到目前为止，针对行政许可的约束，我国只有《行政许可法》这一部行政审批专项法，针对行政审批的权限做了大致的限制。虽然此法在一定程度上简化和规范了行政许可程序并且提高了办事效率，但是在不断推进改革创新的时代，机构重组后，针对行政许可的唯一法律并不能完全与时代相适应，也很难解决当前存在的所有问题。行政许可内涵外延界定不清、主体不明确、自由裁量权力过大等问题严重影响了行政审批改革的效果。第二，法律法规更新滞后于实际需求。在快速推进的放管服改革中，出现了一些法律法规滞后于改革步伐，导致行政审批出现互相矛盾的问题，也出现让办事群众无所适从的情况。例如，医疗器械分为三类：一类、二类、三类。根据《医疗器械监督管理条例》，经营一类产品是不需要办理医疗器械经营许可证的，经营二类产品是需要办理二类医疗器械经营备案凭证的，经营三类产品是需要办理医疗器械经营许可证的。2018年宜昌自贸片区“多证合一”改革后，取消了二类医疗器械的备案办理事项，也就是说群众只需要在办理工商营业执照的时候将销售二类医疗器械进行备案即可，不需要再去以前规定的食品药品监督管理部门进行备案。但是，我国的《医疗器械监督管理条例》第三十条规定：从事二类医疗器械经营的仍需要经营企业向所在地人民政府食品药品监督管理部门备案。这项法律仍在用，并且没有更改相关条款。法律法规的更新落后于改革时新的政策，与实际发展脱轨，让群众有时候不知道该如何进行合法合规的经营活动，同时也造成各地由于审批标准不一样而产生的误解与不便。

（二）行政审批效率不高

第一，机构重组人员变动导致审批主体效率不高。2019年组织机构改革以后，很多机构合并重组，但是其职能并没有在第一时间完全融合理清，导致群众在找一个部门的时候，审核人员还是需要去询问改组前的相关审批机构去确认审批事项，各个部门权力清单不清，各改组后的人员专业性不强等问题导致审批环节费时费力。第二，窗口初审人员专业差。宜昌自贸片区政务服务局的“一窗通办”是将各个行政审批部门需要办理的事项集中到一个窗口统一办理，其目的最初是让群众少跑路，能够在一个窗口办成所有想办的事项。但是，这其中忽略了一个重要的问题各职能部门的专业性问题。窗口人员为政务服务局工作人员，负责对所办事项照单收件，做资料初步审核和前期的数据录入工作，然后将资料转给各个职能部门去审批。虽然大部分职能部门已派相关审批人员入住大厅，但是前面窗口收资料，后面审批这个过程仍然会出现资料不齐、信息录入错误、告知事项不全等问题，使得办事群众需要再次到窗口进行修改，甚至多次修改，导致行政审批效率不高。第三，政务服务后台大数据不通畅。2019年3月1日新组建的宜昌市政务服务和大数据管理局，让政务服务进入大数据时代。湖北省政务服务网成为群众、企业办理政务事项的官方网站，网站旨在“让数据多跑路，让群众少跑路”的目的，将政务服务带入数字时代，以提升行政审批效率。但是，目前各个审批职能部门都有一套自己的行政审批系统，有的专业的甚至只能用自己的内网进行审批，如工商审批系统和人社审批系统。网络数据的不畅通，群众仍需到窗口准备很多相关基础材料，比如在一个窗口办理一个餐饮市场主体的工商、食药、综合执法等相关业务，因为每个部门都要求扫描上传纸质资料留档，就必须多次交自己的身份证复印件等基础信息。

（三）行政审批事中事后监管体制待完善

行政审批制度改革“简政放权”降低了市场准入门槛，“轻审批，重监管”，极大激发了市场活力。但是行政审批事中事后监管体制不完善，导致行政审批改革效果不佳。第一，行政审批事后监管法制体系不到位。问题的源头在于我国的行政审批立法进程缓慢，没有一部专门的行政程序法。因为没有相关监管程序的法律，出现了一些不知道如何监管、如何定责、如何处罚的情况。第二，信息互通效果不好，信息利用率不高。在工商行政审批制度改革“先照后证”的过程中，不断改进信息共享方式，从一开始的纸质的“双告知”到现在“部门协同监管平台”网上数据推送，极大地增强了信息共享的完整性、准确性和及时性。但在实际操作中，仍存在问题。首先是改革区部门不健全，同级无对应事项的审批部门，无法实行平级推送，只能向上级机关推送。而且大部分许可审批部门对信息的认领和反馈存在滞后性。“部门协同监管平台”反馈渠道未发挥实际作用，许可审批部门签发许可后，多数未通过平台将办理结果告知审批部门。再者是信息利用率不高，存在在平台及时上单纯下载信息却不知如何利用的情况，造成营业执照和后置审批信息不能及时对接，即审批部门将新增办理营业执照的市场主体信息推送至许可审批部门后，大部分许可审批部门不会主动联系督促市场主体前来办理许可审批手续，平台上的信息仅仅下载，但未发挥实际监管作用。第三，机制衔接有盲点，导致监管有漏洞。例如，在自贸区“放管服”改革举措下，对于自贸区内的个人和企业设立公司可采取“住所申报”制度，也就是在审批环节取消了实地调查和相关资料收取，企业自行承诺申报，导致有些市场主体利用监管的真空地带和漏洞采取虚假申报注册资本、注册地址、投资主体等信息，获得市场准入，而这些给事后监管带来了不小的压力。第四，监管责任不明晰。国务院《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》明确提出了“按照‘谁审批、谁监管，谁主管、谁监管’的事中事后监管原则。”这些条例，看似监管责任已非常明确，但是涉及具体落实时政策要真正说清，道理要真正明白，关系要真正理顺实属不容易。比如“谁审批、谁监管”这个问题，一个部门审批的事项，有时候其监管却涉及多个部门，是“1对N”的关系。比如危险化学品生产企业安全生产许可由安监部门审批，但在监管时危化品的运输由交通部门监管，安监部门只能监管厂区内这一部分；废弃物由生态环境部门监管，非审批部门监管在监管中的责任不明确、分工不清晰，就会导致监管落实不到位。

四、宜昌自贸片区行政审批制度改革优化对策

（一）完善行政审批各项法律法规建设

首先，进一步完善《行政许可法》，与时俱进推进行政许可法律进一步完善。明确行政许可的内涵和外延；严格限定行政许可的设定主体，避免行政自由裁量权的扩大；规范行政许可的设定范围。其次，及时更新和完善各项法律法规，与现行的改革政策或规定相符合，避免出现一个事项两种法律同时可行的现象出现。再次，制定统一的行政程序法，做到行政审批公开、公正、透明、可信。细化各个审批环节，明确各审批环节的确切内容、时间、要求。要进一步扩大群众的参与度，保证群众利益和知情权。

（二）提升各方面的行政审批效率

提升行政审批效率首先就需要提升各个相关审批人员的专业知识与能力。各相关部门需要了解自己部门的权力清单，并且学习和了解相关办理事项所需的材料和各个环节的对接，提升自身的专业性。在组织机构改革以后，各部门更应该快速适应岗位需求，完善自己职责范围内的各项行政审批知识，在审批中保证专业高效。不仅是各审批部门，自贸区窗口政务服务局的工作人员也应该提升自己的专业能力和服务水平。不断学习各集成服务事项，积极沟通和对接各个职能局室的业务，按照局室人员的专业要求来要求自己，提升综合服务水平，力求为群众一窗受理一次办成，对群众提出的问题做出专业、准确的回答，提高初审效率。其次，在大数据软硬件设施、顶层设计构建上要尽快完善，稳定的网络程序和环境，权责清单事项要认领到位，打通数据审批后台，进行统一管理，减少重复资料的提交，真正提升行政审批效率。

（三）建立完善的事中事后监管体系

首先，建立一套完善、全面的、多层次的监管体制，减少审批、监管盲点。从行政审批到事项监管，要形成一条线无缝对接，建立纵向到底、横向到边的监管网络，做到监管事项全覆盖，杜绝监管盲区、真空区。其次，推动网上“部门协同监管平台”完善建设，将事项推送、认领、监管处理系统设计更加完善，谁负责，谁认领，及时监管，并且从平台上进行反馈显示，使审批和监管信息平台互通更加透明、精准、及时，加强信息有效互通，让监管更加有效。再次，完善细化各个职能部门的权责清单，厘清监管权限，明晰审批和监管责任主体，明确监管对象、监管事项，避免出现事中事后监管互相推诿、无人监管的现象发生。最后，建立监管评价体系，实现监管主体的多元化，引导政府、社会共治，实现政府加强监管、公民协同治理、媒体负责监督和法律坚守严管的多元协调联动监管模式，防止出现监管的真空地带。

五、结语

在全面深化改革中，行政审批制度改革是重要的组成部分。自贸区作为先行先试改革创新的示范区，就更是要走在行政审批制度改革的前列，先行先试。本文主要围绕宜昌自贸片区行政审批制度改革现状，分析了我国目前自贸区行政审批制度改革所取得的成效和出现的问题，并针对问题提出了自己的一些优化建议。在后期的行政审批制度改革中要着重各项法律法规的更新和完善，从人员专业化角度和大数据专业化建设方面提升行政审批的效率，建立健全完善的事中事后监管体制。行政审批制度改革势在必行，希望本文的相关分析和建议将对我国行政审批制度改革的发展起到一定促进作用。