“法律明白人”政策与乡村基层治理模式探析

南昌大学 余晨君

“农，天下之大业也。”党的十九大提出实施乡村振兴战略，并写入党章，在我国“三农”发展进程中具有划时代的里程碑意义。《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中指出，要推进法治乡村建设，深入开展“法律进乡村”活动，实施农村“法律明白人”培养工程，培育一批以村干部、人民调解员为重点的“法治带头人”。目前，我国乡村治理政策体系已初步建立，协同推进机制不断健全。推进法治乡村建设、深入开展农村法治宣传教育是一项必须长期坚持的工作。值此，我国许多基层地区积极主动进行了农村治理实践的创造性探索。“法律明白人”工程是贯彻党和国家普法政策的应有之义，是基于这些探索和实践之上的经验总结与理论升华。该项政策体现了当代基层法治建设中的新常态，是全面依法治国、法治乡村建设的重要组成部分。

一、“法律明白人”工程简述

“法律明白人”一般指的是在农村“具有较强法治信仰和法治意识，在法律面前能保持清醒头脑的人”。实施农村“法律明白人”培养工程，是贯彻落实党的十九大精神，夯实乡村振兴基础，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，构建共建共治共享的社会治理格局的有效抓手。

2021年底《乡村“法律明白人”培养工作规范（试行）》的颁布是“法律明白人”工程进一步系统化、规范化推行的标志。其实对于该工程，早在四、五年前就有许多地区已开展相关工作。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，明确要求在全国农村实施“法律明白人”培养工程。目前农村“法律明白人”工程仍处于初步探索阶段，其中江西省抚州市崇仁县早在2015年就开始推行普法工作，经过不断优化改进，当地的基层社会治理环境得到明显改善，“崇仁经验”也为全国各地开展“法律明白人”培养工程的提供了学习蓝本。

我国农村法治建设一直是社会主义法治建设的重点和难点，通过培养“法律明白人”，农民依法自律和依法维护自身合法权益的能力明显提高，村民自治的水平也有提高，群众“信访、信闹、不信法”等状况有明显改善。由于“法律明白人”的主体都是农民且多为老弱病妇小，文化程度较低、接受法律知识能力差、培训时间不固定、农民经营活动的分散性和流动性以及从业结构多元化等原因，“法律明白人”培养工程仍存在培训缺乏实用性、培训效果不理想、骨干法律明白人带头作用不明显等问题。另外培养方式创新性不足、针对性不强，未因地制宜、统筹推进，更未走进农民心里，因此基层法治实践工作的开展有待加强。

二、“法律明白人”工程效用模式

关于“法律明白人”工程的对象，细化可主要分为领导干部层面和实施对象层面。领导层面上至司法局副局长，下至村小组干部，培训对象则分为骨干法律明白人、法律明白人和普通村民。

（一）“崇仁经验”之典型

江西省抚州市崇仁县之“崇仁经验”已是全国“法律明白人”工程的蓝本与范本，其经验和做法值得借鉴。抚州崇仁面临的基层问题折射出的是乡村基层地区在法治文化建设、基层地区治理和基层机关公信力等中国基层社会现实难点。

抚州市农业人口居多，在近年的一系列举措落实以来，改革和各种因素互相冲突，人民对政府部门的不信赖、讲蛮不讲法、以闹代法等问题层出不穷。人民群众法治观念淡薄，政府基层治理难上加难，“信访”问题层出不穷，群众进一步漠视法律法规、只认己“理”，这是当时诸多地方的常态。究其原因，不难发现，农业人口占多数意味着地区教育水平的不平衡，在国家和上级部门推行各项改革举措时，不同的知识水平下角度不一的认知使得群众产生“不理解”和“不认同”情绪，认知的偏差和适应的迟钝让人民百姓在面对政策推行初期的衔接和问题时没有足够理智的包容度和理解度。随着改革进一步深入以及社会资源变动，群众的法治观念和法治意识并没有与时俱进，当社会矛盾和纠纷产生时，老百姓采取的首位解决方式成了“一哭二闹三上吊”，政府公信力被冲击，基层治理风波不断。

在此背景之下，崇仁县走出了以往规制化的基层治理方式，于2015年试推行“法律明白人”工程，迈出了创新的一步。老百姓不信法，却对宗族长者十分敬服，这是长期宗族发展沉淀而来的家族理念。崇仁县抓住这一突破口，将礼陂镇退休的司法所所长黄寿孙作为“法律明白人”工程试点的示范人物，同时于各地选拔德高望重的“乡贤老人”和乡村干部等人员中素质能力强的人员作为骨干“法律明白人”。与此同时，一般“法律明白人”则按家按户于百姓中广泛推选。经过对“法律明白人”的一系列培训、教育和服务引导，两年的时间里崇仁县“法律明白人”在各基层地区的覆盖率显著提高。地区内法院受理案件日益增长，群众满意度显著提高，人民群众法治意识已大不同往日。

崇仁县“法律明白人”工程取得的显著成果逐渐成为“崇仁经验”，抚州市委、市政府重视该工程并定下了区分骨干“法律明白人”和一般“法律明白人”分层分级的培养方案，促进全抚州市贯彻落实“法律明白人”工程的各项做法。

培养、合作和多样，是江西抚州“法律明白人”工程施行的三个基本方针。向乡村基层输出通俗易懂的法治文化知识，建立乡镇“法律明白人”和相关人员的培训网络，开展多彩多样的培训活动、教育活动和文娱活动。同时与政府部门对接合作，上有党委牵头监督，下有政府深入实践，“法律明白人”工程联动多方思维，共建有序、幸福、和谐的基层治理模式。

（二）次典型地区之链式

江西省吉安市新干县是“法律明白人”实施的优良地区，该地金川镇含有省级法治文化示范基地，潭丘乡中洲村有着全国民主法治示范村的称号，笔者经过走访了解后认为该区域属于“法律明白人”工程推行的非牵头、次典型地区之一。接下来以金川镇和中洲村“法律明白人”工程特色活动为例分析因地制宜下的适宜做法和模式。

1.领袖担当——老年协会协调治理

针对邻里矛盾、打架斗殴、村民法律意识淡薄等情况，新干县精选了一批德高望重的老人，依托祠堂成立了老年协会，设立禁赌、调解、村规民约监察等工作小组，主动参与村事、民事管理。

村民在产生矛盾时首先由当地老年协会成员担当意见领袖出面调解，年长者以德服人，维护和谐融洽的乡民关系，而后在调解与宣讲活动中逐渐开展法治宣传活动，逐步向村民灌输法律基本知识，渗透法律教育，培养村民法治思维与诉讼意识。

此外，潭丘乡潭丘村祠堂侧重关爱儿童关心下一代，由老干部、老战士、老专家、老教师、老劳模“五老”人员围绕思想道德、健康成长环境、刑事解教青年等方面开展活动。近年来该乡共开展青少年思想道德宣讲活动50余次，组织资助贫困学生150余名，对乡村新生力量的法治意识从小培养，极大地调动村民对于法律学习的主动性。

先以德治教化引导，后行法治教育渗透的老年协会治理模式，以适宜村民接受的方式循序渐进、步步深入，从思维方式与知识储备两个方面逐步加深村民对于法律的理解与运用程度，对乡村普法宣传以及法治建设起到了“润物细无声”的推广效用。

2.视听并行——建设法治文化广场

华城门村法治文化广场是金川镇的新时代标志性建筑物，基层政府组织乡镇干部以及法律明白人利用基础设施建设以及文化活动演出两个抓手推进法制宣传建设。

在基础设施方面，华城门村以法治宣传栏为主要方式设置法治知识展示，以图文结合的宣传方式向村民介绍“法律明白人”培养工程，系统直观地推进法治内容的视觉传播，弘扬宪法精神，推进当地法治建设。此外，华城门村还在街道各处努力创新图文宣传方式，利用漫画进行法治小贴士或相关小故事进行法治宣传，使宣传形式丰富多样，吸引村民兴趣，易于村民理解。

在文化活动演出方面，通过调研所知，当地每周定期举办法治宣传剧场式活动，以戏曲、相声、小品、歌舞表演等为主要宣传形式。此类文化演出活动采用村民喜闻乐见的表演形式，极好地宣传了国家政策与法律知识，丰富了基层法治文化宣传形式，实现了视听结合以加深印象的宣传效果.

（三）综合效果与意义

基层治理、乡村振兴的主体是农民，在正规有序的各项治理举措中，如何将农民作为组织实施群体并完善乡村治理机制是突出该举措的重要性考量。

抚州的基层改革背景是全省乃至全国治理背景的一个缩影，乡村治理机制内部结构是复杂的，各主体之间的合作与各项措施间的衔接等都需要关注。利益诉求是多样化的，治理手段要根据实际情况作出分化和改良，实现短期和长期的目标。

“法律明白人”工程是一个基层法治推行系统工程，涉及到多方面的考量。不管是抚州典型领头地区的相关做法，还是类似吉安市新干县金川镇、潭丘乡等其他基层逐步推进取得成效的次典型地区，我国不同地区基层社会经济发展情况不同，大致却有着共通之处。总体来说，“法律明白人”具有显而易见的意义。

“法律明白人”的组织培训和相关教育使得其本身具有帮扶群众、解疑答惑的正义地位，这对于“法律明白人”具有自觉性和自我提升性。在工程的各环节中，群众是最庞大和重要的主体，不管是丰富多彩的法治活动，还是“法律明白人”和相关人员的调解纠纷、协助配合，皆起到了“春风化雨落心头”的作用。这些举措进一步拓宽了基层法治建设渠道和方式，提高了广大人民群众“学法、懂法、用法”的意识，促进了基层普法和法治文化的传播，提升了群众法治水平，维护了基层教育和发展、和谐和秩序并行的良好局面。

三、困境与出路

（一）存在问题

1.系列普法宣传时效不佳

劳动力流失导致普法组织模式混乱。中青年人口流失严重是当下基层的一个常见问题，因老年人口的法律意识较为淡薄，普法宣传与“法律明白人”培训难以开展，广大村民的积极性难以被调动起来；同时许多外出务工的村民还同时被当做“法律明白人”的培养对象，难以在平时发挥其作用。

宣传形式难以覆盖全部群体。中老年人口恰恰是农村普法的主要难点对象之一，普遍的问题在于老年人难以适应为干部广受称赞的“法律明白人”网校以及其他线上培训方式，而传统的送法下乡、文化演出等方式则受制于演出场地、经费等现实问题，使得法治宣传不能很好地展开。

宣传内容的呈现方式生硬难以奏效。许多受邀来下乡授课的法官、检察官、教师在讲课时，习惯性地灌输法律知识，文化素养不高的普通村民难以感同身受，普法宣传效果较差。而传统的发宣传单、贴标语式的法律宣传民众早已厌倦，效果也不好。

2.“法律明白人”骨干的自身建设有待提高

“法律明白人”骨干确实在政策实施过程中起到了至关重要的作用，他们普遍能够做到联系群众，承担普法宣传、化解纠纷的角色。但是，有时寻求“法律明白人”骨干帮助的矛盾纠纷难以得到可行性强的意见，骨干的法律水平不足以解决问题，只能以传统伦理来判断孰是孰非，存在“和稀泥”的现象，最终的结果是问题难以得到根本解决。

3.财政投入不足，物质激励不充分

（1）资金影响普法活动开展，干部积极性不足

在政策实施层面，干部们通常被捉襟见肘的地方项目资金所影响，难以在普法宣传上大展拳脚，在创新普法宣传模式、举办大型法治宣传活动时往往难以得到充足的资金支持。面对这一基层难题，许多干部只能选择放弃举办活动，而比较负责的则总是自掏腰包，干部分摊。

（2）物质激励不足，普通村民积极性不高

对于“法律明白人”及其骨干和面向普通村民的普法宣传活动有时需要占用工作时间开展，在这个过程中就需要对村民进行误工补贴，带动大家参与法治活动。然而由于资金分发不到位的等问题，村民参与活动的积极性越来越低，阻碍了基层民众法治素养的提升。

（二）改进路径和建议

首先，在“法律明白人”选拔方面，可适当拓宽“法律明白人”对象范围，在“法律明白人”培养方面，探索多元化的培养方式，例如利用公交站点、法制长廊等营造培育氛围等；在培养内容上，应响应群众呼声，结合实际情况，以建设法治化乡村为目标、以法治思维和方式为引擎，将基层问题解决在基层，减少“假大空”、增加“实干力”资源；对于骨干培训，应考虑其不同年龄、职业和文化教育程度，选择合适的培训方式，使培训真正落到实处而非仅走表面功夫，切实全面培养有能力有素质的“法律明白人”。

在长期的发展和运作方面，完善筛选考核激励机制是必要的。“法律明白人”作为协同上下、帮扶群众的重要一环，为加强队伍质量把控，可适当设立考核机制，督促相关人员积极主动办实事，减少“浑水摸鱼”现象；同时增加多样化激励机制，表扬优秀人员、奖励优良作风。

加强信息互通和反馈机制。基层有问题应及时上报，政府部门应快速反应，才有利于基层问题及时得到处理，避免困难问题的积压影响政策实施效果和引发群众信任危机。火车跑得快全靠车头带，不同地区因地制宜实施相关项目，多聆听人民群众的声音和反馈并作出合理适当的调整和改动。

乡村治理是国家治理的基石，不仅关系到农村改革发展，更关乎党在农村的执政基础，影响农村社会大局稳定。“法律明白人”工程作为基层治理的一项举措，影响力和效力日益提升。随着依法治国理念深入人心和《乡村“法律明白人”培养工作规范（试行）》的颁布，该工程的规范化水平进一步提高，有利于不同地区标准化实施“法律明白人”相关工作。乡村治理不能一蹴而就，基层项目不可急于求成，法治化建设道路宽阔明亮，需要长期的多方协同努力和“润物细无声”的渗透和发展，“法律明白人”如同基层法治建设的一块敲门砖，与其他诸多基层治理政策一起构成新时代乡村发展、乡村振兴的利刃。民主法治化发展和法治乡村目标正一步步实现。