党建引领基层社会治理的价值、内涵与路径

陈 静

(重庆交通大学 马克思主义学院，重庆 400074)

党的十九届四中全会提出：“要构建基层社会治理格局，需要把党的领导贯彻到基层社会治理全过程，把党的理论优势、制度优势、密切联系群众优势转化为基层社会治理的效能。”[1]《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》(以下简称《意见》)明确指出：“基层治理是国家治理的基石，是实现国家治理体系和治理能力现代化建设的基础性工程。在统筹推进基层社区治理的过程中，要把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面。”[2]从价值、内涵与路径层面探寻基层党组织建设引领基层治理的内在机理与实践路向，是增强基层党建引领实效的题中之义。

一、党建引领基层社会治理的价值意蕴

党建引领基层社会治理是推进国家治理现代化建设的现实诉求，是彰显中国特色社会主义制度优势的重要方式，是实现新时代党建工作提质增效的客观要求，是提升基层社会治理效能的必由之路。

(一)推进国家治理现代化建设的现实诉求

基层党组织在基层社会治理中发挥着价值引领的领导核心作用。无论是基层社会治理格局的建设成型，还是国家治理现代化建设的整体推进，都需要建立在党建在基层的引领力充分发挥的基础上。对党建引领的范畴、方式及成效的把握，能够更好地把党的各项优势转化为基层治理的效能，提升国家治理现代化水平。《意见》对基层治理提出“实现党建引领基层治理机制的全面完善”的明确要求[2]，基层社会治理是国家治理现代化建设的宏观诉求在基层和地方的具体体现，基层社会治理的效能提升体现了国家整体治理效能的提升。在基层社会治理过程中如果离开党组织的有效引领，基层社会治理格局的全局性和凝聚性就得不到充分保证。在调动基层社会组织和群众的治理参与度方面，基层党组织具有与生俱来的组织优势。中国共产党成立以来逐渐建立了严密而完善的组织体系，在广泛发动和组织人民群众的实践中积累了宝贵而丰富的经验。在吸取历史经验的基础上，结合新时代的发展诉求，基层党组织通过发挥组织优势，带领广大社会组织和群众积极有序地参与社会治理过程中，形成基层治理的主体合力。

(二)彰显中国特色社会主义制度优势的重要方式

党的十九大报告提出，中国特色社会主义最本质特征和最大优势是坚持中国共产党领导。中国特色社会治理优势有着区别于其他国家的显著特征，主要体现为“人民性与历史性的统一、实践性与科学性的统一、民族性和世界性的统一”[3]。首先，中国特色社会治理的终极目标体现的是人民的福祉和利益，这是中国特色社会治理具备的人民性特征。从中华优秀传统文化中的“民贵君轻”思想到马克思主义实现全人类解放的思想，无不与当代中国特色社会治理中“人民利益至上”的理念相契合。其次，实践是检验真理的唯一标准。中国特色社会治理体系的优势在于一直将实践性和科学性统一到治理全过程。最后，在中国共产党领导下，中国特色社会治理不仅聚焦中国自身的治理问题，还关注世界发展的宏观问题，积极探索构建人类命运共同体。中国共产党坚持在国际社会治理中贡献中国社会治理方案，贡献中国智慧，共同解决人类社会面临的治理问题。中国特色社会治理优势作为中国特色社会主义制度优势的重要组成部分，党建在社会治理中的引领是这一优势的重要体现。中国共产党成立以来，在党带领下我国社会发展取得突出成就，印证和彰显了中国特色社会主义制度的优势。

(三)实现新时代基层党建工作提质增效的客观需要

发挥党建在基层治理中的引领作用是基层党组织建设的重要内容。基层党建工作直接关系党的组织功能发挥和治理工作实效。当前基层党建工作面临着一些突出的现实困境，如基层党建组织能力不强、党建队伍专业化程度偏低、党建“主责主业”意识淡化、基层党建与基层治理协同联动不足等。要化解这些现实问题，需要进一步提升基层党建工作质量，实现基层党组织的专业化建设。将这些基层党建工作的现实困境解决好，才有可能提升基层党组织的引领力，基层社会治理效能才能随之提升。基层社会治理效能的高低在很大程度上反映了党建的基层引领力、组织力和凝聚力。党建引领与基层治理是一个协同联动的有机整体，二者相辅相成、互促互进。要构建深入性和常态化的引领机制，才能有效协调基层社会治理的各参与方，形成治理合力，构建基层社会治理的共同体。党建引领作用不能仅仅停留在宏观层面的价值指引，而应通过深层次引领机制构建，切实发挥党建的引领作用，将党建引领基层治理之路走深走实。因此，探析党建工作引领基层治理的逻辑内涵与实现路径，有助于实现新时代党建工作提质增效，提升党组织在基层的组织力、凝聚力和号召力。

(四)提升基层社会治理效能的必由之路

《意见》提出基层治理的总体要求：“提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”[2]要实现这个目标，要在基层治理的社会化、法制化、智能化和专业化建设方面，提高治理主体的效能、治理方式的效度、治理体制机制的效力。无论是哪一层面的治理效能提升，均需党组织的引领。党组织作为基层社会治理的领导主体，主体作用的发挥主要体现在党的基层组织建设整体推进和基层治理中党的领导体制整体落实情况，如党委领导、党政统筹、简约高效的基层管理体制的构建和落实情况。此外，党建引领也是提升基层治理体制机制效力的重要保障，将党的基层组织在基层各项工作中引领力的强弱及发挥程度作为检验党建引领基层社会治理体制机制保障方面的重要考量依据。基层党组织对于基层社会综合治理的引领力与基层社会治理效能相辅相成、互相影响。基层党组织建设与基层社会治理的整体目标和实现路径相融相契，基层党组织建设是基层治理的重要前提，基层治理能力和水平的提升离不开基层党建工作的支撑保障。

二、党建引领基层社会治理的具体内涵

基层党组织通过对基层治理理念的引领，深化对中国特色社会治理的深入体悟；通过组织引领，提升基层社会治理的组织力与凝聚力；通过制度引领，提升基层社会治理的规范化水平；通过保障引领，确保基层社会治理效能的充分发挥；通过创新引领，激发基层社会治理的发展动力；通过文化引领，营造基层社会治理的沁润氛围。

(一)理念引领：深化对中国特色社会治理的认识和体悟

新中国成立以来，我国社会治理模式经历了从管理到治理的理念变迁。时代的变迁和社会的发展对于治理理念的认识与体悟有了全新要求。只有树立科学的治理观念，并且将这一观念在社会治理实践中深入贯彻与践行，才能确保基层社会治理的成功实现。当前社会中存在对西方治理理论与中国特色社会治理理念的区别不清，导致部分人对我国基层治理理念的理解存在偏差。全球治理委员会提出：“治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调治理，不是一种固化一成不变的正式的制度，而是持续的活动。”[4]这明确阐释了治理的协调性、互动性和持续性特征。这一理念与当前我国基层社会治理体系建设的内涵相吻合。我国基层社会治理中的自治、法治和德治“三治融合”的治理模式包含着正式制度与非正式制度的融合，既是社会文明进步的现代化表征，也蕴含着制度秩序的规定性约束和非制度规范的道德性约束。二者的区别同样明显，西方治理所强调的利益相关方多元共治主体内涵和协商民主理论内涵，与我国的治理模式不能混为一谈。我国的治理模式是建立在民主集中制基础之上的协同共治，多元主体虽有性质上的区别，但都体现的是集体利益与个人利益的高度统一，而非绝对的个人利益和意志的体现。

中国共产党历来重视党的建设，尤其是从政治建设和思想建设的角度加深了对基层社会治理理念的认知。对基层社会治理现代化的理论自信和实践自信的来源，就是在党的政治建设和思想建设中引领基层社会治理的逻辑起点。尤其是在国际形势错综复杂的当下，通过党的政治和思想引领，提升全体党员的政治判断力、政治领悟力、政治执行力，坚定“四个自信”，清醒认识中国特色社会治理现代化的独特优势，真正实现党建对基层社会治理的理念引领。从理论学习层面来看，中国特色社会治理有别于西方公共治理理论，中国特色社会治理理论的丰富内涵与意义价值需要在中国共产党的理论创新成果中体现，中国特色社会治理理念在基层群众中的普及和接受需要党员干部的引领学习与垂范。从理念的政策转化层面来看，对治理理念融入基层社会治理的政策措施需要党中央通过制定政策来决策部署。从治理理念的践行层面来看，基层治理的实现需要从党的领导、组织、监管等方面进行制度保障与规约。

(二)组织引领：提升基层社会治理的组织力与凝聚力

基层组织是基层社会治理的基本单元，基层组织力的提升与社会治理效能的提升呈现正相关。要提升基层组织力，必须通过党的基层组织建设来引领。基层社会治理中的党建组织引领力是基层党组织通过组织而获得的引领基层治理的组织能力。为解决当前在基层组织建设中出现的基层组织弱化、虚化、边缘化等问题，需要着力提升组织力，突出政治功能，强化政治引领。党建在基层治理中的引领力能够在党员干部和群众中形成广泛的引领效应。一方面，基层党员干部需要通过党建引领强化党员组织意识，并且将组织意识贯彻落实到基层治理工作中，实现对基层群众和基层其他各类组织的引领与示范作用。另一方面，党对基层社会治理的组织引领还体现在党的组织凝聚力上。中国共产党严密的组织体系不仅体现在中央、地方和基层三级组织的设置上，在每一级组织架构内均建构了严密的组织体系。其中，在不同类型的基层组织中均设置不同规模的党组织，并且在党组织内部根据实际情况设立各级委员会。这样严密的组织体系能够实现对基层组织的核心引领，无论是从基层整体还是具体单位内部，都能够在严密的组织体系之下实现凝心聚力，有助于构建共建共治共享、人人参与的治理格局。

随着人民群众对社会事务参与意愿的日益增强，加大了社会治理凝聚共识的难度。要形成社会治理的坚定凝聚力，必须发挥基层党组织引领基层组织力提升的作用。党建对基层治理的组织引领需要发挥好党组织总揽全局、协调各方的重要作用。党建引领基层社会治理，不仅要发挥好基层党组织的领导作用，还要在党组织引领下，实现社会组织共同参与协同治理，打破各自的职责孤立局限，在系统性的治理思路下，形成整体化的“多元共治”治理模式。在这一模式下，要充分调动不同类型的组织和基层群众的广泛参与度，提升社会协同和民主协商的治理水平，必须由党组织来统领与调节。尤其是在基层群众自治化制度建设中，要完善党组织领导基层群众性自治组织的政策把关、管理服务和纪律监督制度。

(三)制度引领：提升基层社会治理的规范化水平

制度建设既是全面从严治党的根本保障，也是基层治理水平提升的重要前提。我国传统治国理念中历来重视制度建设。从“经国序民，正其制度”到“仁圣之本，在于制度而已”，均体现制度在治国理政中的显著作用。通过党的制度化建设对基层治理形成制度化引领，这是党建引领基层治理的价值所向。强化党建的制度引领能够有效完善党内各项制度规范，全面推进从严治党。基层社会治理的推进必然建立在相应的治理制度化基础上，通过制度的设计与执行来提升整体治理水平。

要将我国制度优势更好地转化为国家治理效能，需要将制度意识、制度规范和制度文化嵌入基层社会治理的各个层面。制度建设是党的建设中需要全方位贯穿落实的一项重要内容。基层治理中对加强系统治理、依法治理、综合治理和源头治理的诉求，决定了必须通过制度意识的培养、制度规范的健全和制度文化的形成来实现。尤其是在推进基层法治、德治、自治“三治融合”的背景下，对党建的制度引领诉求更加迫切。无论是基层的党员干部还是普通群众，在基层治理中均要提升制度自觉意识、制度尊崇意识、制度维护意识和制度执行意识。这里的制度不仅包括党和国家的宏观制度，还包括落实基层社会治理的各项制度规范。无规矩不成方圆。在基层治理中，既要有中国特色社会主义制度的自觉意识，又要树立国家治理现代化中制度规范化建设的自觉意识。

(四)保障引领：确保基层社会治理效能的充分发挥

基层社会治理的实现需要建立在强有力的保障机制基础之上。虽然基层治理的实现需要共治共享的多元主体协同参与，但并不意味着基层治理是混乱无序和无组织状态。基层治理城乡社区的建设、治理与服务工作的整体推进和统筹协调要在党建引领下实现。《意见》提出“完善基层群众自治制度”[2]的要求。第一，要发挥好群众自治的治理作用，需要坚持党组织领导和组织基层群众性自治组织，才能确保自治的效能发挥。通过党建的统筹作用带动群建，党的基层组织在地方各级组织的资源配置、组织管理、公共服务等工作的开展过程中，能够提供组织层面的制度规范、人力物力、组织建设等多重保障。第二，投入保障机制在基层治理中的实现需要基层党组织发挥组织建设的引领力。如通过党风廉政建设规范财务管理、经费使用等重点领域，开展对党员干部和群众的廉洁教育，营造风清气正的治理环境，确保治理投入使用公开透明。第三，基层社会治理的队伍建设需要发挥好党建的引领作用。在此过程中尤其要加强基层党务工作队伍的专业化建设，通过党务工作队伍的建设引领城乡社会治理人才队伍的建设和培养。第四，为检验基层社会治理成效，需要建立基层社会治理考核评价机制。考核评价的统筹部署和具体实施必须在党组织的统一规划中开展，以确保考核的科学化和规范化。

(五)创新引领：激发基层社会治理的发展动力

创新是引领发展的第一动力，是国家兴旺发达的不竭动力。国家的一切发展成就都与创新紧密相连。在基层社会治理中，改革创新必不可少。基层社会治理应鼓励基层治理改革创新。通过建立“互联网+基层治理”模式，提高基层治理数字化智能化水平,提升基层治理在政策宣传和便民服务方面的效能。智能化的信息平台和资源的建设、大数据等新型信息技术手段的使用，是提高政策宣传效果与服务群众效能的重要举措。但在智能化和信息化技术日新月异的当下，对网络与数据空间的创新性运用，仍然不能缺失党政部门的权威监控和有序治理。

在行政执行过程中首先应当坚持党组织的全面领导，在综合管理、统筹协商和应急处理等事项中发挥党员干部的先锋模范作用与党组织的领导组织作用。在已有制度基础上，创新行政执行的模式与方法，简化行政审批事项，为群众提供更便捷的服务。在政务服务和公共服务等领域创新运用技术手段，实现为民服务的便捷性提升。尤其在乡村振兴战略背景下，加强对农村地区的公共服务能力的提升，更需要通过创新改革探索行之有效、符合农村实际的服务模式。应急管理能力也是治理能力提升的重要组成部分。通过基层党组织尤其是党员干部的引领示范，建立突发事件的风险研判、预警、应对机制。在抗击新冠肺炎疫情中取得的胜利离不开基层应急治理的改革创新。在党员干部和技术人员的共同努力攻关下，大数据等新型技术手段的创新性运用对疫情防控工作起到关键性作用。在此过程中，涌现出许多优秀党员干部带领和组织群众共同抗疫的先进事迹，见证了基层应急管理水平的创新性突破。此外，在基层社会治安防控体系建设方面，通过行之有效的改革，取得较显著的治理成效。近年来，城乡基层社会治安状况明显好转，老百姓感受到实实在在的安全稳定。这都是党建对基层社会创新引领的真实体现，必将成为基层社会治理持续推进的不竭动力。

(六)文化引领：营造基层社会治理的沁润氛围

我国传统文化中蕴含着丰富的基层社会治理文化元素和价值规约。如中国传统治理思想中的“以民治民”治理模式，以及在此模式之下形成的“乡亭里制”“乡绅治理”“乡约治理”“宗族治理”“以德治理”等治理方式，均是基层治理文化和民众治理智慧的集中体现。一方面，这些传统治理文化为新时代基层社会治理提供了宝贵的实践经验，对新时代基层社会治理模式的构建具有重要价值；另一方面，现代社会治理与传统社会治理存在显著差异，在吸取古代社会治理经验的同时，面临传统社会治理模式的现代化转型。中国古代社会多因血缘和地缘等因素形成相对稳定的村落等聚居集体，单纯依靠村规民约维护集体生活秩序，保障民众物质利益，形成价值观念认同。随着时代的发展、城乡融合发展模式的发展、资源配置方式的改变、社会流动性的增强，传统治理共同体之间的密切关联性发生重大变化。在基层社会治理单元中需要一种更强有力的文化观和凝聚力来联结治理单元之间的纽带。新时代社会治理的文化引领需要党建的持续引领，才能形成社会共治的制度规范和价值规范。

中国共产党的党建文化在吸收中华传统优秀文化精华的基础上，与社会主义先进文化一脉相承，代表着先进文化的发展方向。中国共产党成立以来，通过长期的理论和实践形成的共同观念、行为规范、价值信念等精神财富在党建文化中体现得尤为充分，这也是我国当前基层社会治理的重要文化源泉。新时代基层社会治理中的法治、德治和自治“三治融合”治理模式，需要中国特色社会主义协同治理共同体文化价值观的引领，以确保我国基层治理道路的正确方向。只有在党的引领下，才能将中国特色社会主义文化浸润基层社会治理全过程，提升对中国特色社会治理的文化自信。无论是传统治理文化中“以民治民”的传统文化，还是现代社会治理中“三治融合”的治理文化，都离不开现代社会治理对优秀传统文化精华的吸取和对当代治理文化的诠释。在此过程中，党建对于治理文化的引领体现在价值引领、内容引领、方式引领等方面。党建文化与基层社会治理文化不仅内容相契，而且党建文化在一定程度上丰富了基层社会治理文化的精神内涵。

三、党建引领基层社会治理的实现路径

基层党组织在理念、组织、制度、保障、创新和文化等层面对基层社会治理发挥引领作用。需从嵌入性引领机制构建、基层党组织的组织力提升、基层治理协同治理模式提档升级等方面入手，确保党建引领基层社会治理的顺利实现，

(一)建立健全党建引领基层社会治理的嵌入性引领机制

引领不同于领导。前者强调在党的领导下各方社会组织的积极主动参与，是治理逻辑在党建引领基层社会治理中的集中体现。当前党建引领基层社会治理的深层次和常态化运行机制尚未完全建立，出现党建引领浮于表面、党建引领的治理逻辑体现不明等困境。由于传统固化行政思维的影响，以及对治理理念和党建引领的辩证关系认识不到位，党建引领方式仍存在一定程度沿用传统行政管理模式的现象，在履行党的领导、组织、指导、协调基层治理和服务职能时出现误读与偏颇，对社会力量参与基层社会治理的认可度和方式方法存在误读。此外，当前党建引领基层社会治理尚处于探索阶段，还没有形成实现党建引领的嵌入式具象化的体制机制，导致党建引领力发挥受限。党政系统的科层系统思维也影响党建在理念和实践层面与基层治理衔接不紧密，甚至脱节，出现党建“空转”“虚转”“停转”现象[5]。党建对基层社会治理的理念引领、制度引领、组织引领、保障引领、创新引领、文化引领的实现，都需要深层次常态化的运行机制来落实。通过党建引领基层社会治理常态化纵深化的运行机制，既能树立党的治理权威，又能提升治理效能。通过党建引领基层社会治理的宏观顶层设计和具体引领机制的有机嵌入融合，使党建牢固扎根于基层治理体系，发挥更加强有力的引领力，形成稳固长效的基层社会治理格局。

(二)持续提升党的基层组织在基层社会治理中的组织力

在基层社会治理中党组织面临着弱化、虚化和边缘化的现实困境。一些基层组织软弱涣散、先锋模范作用不明显、党务工作队伍的党建“主责主业”意识不强等问题，引发一系列连锁反应，如基层党组织在社会治理中被边缘化、影响力削弱等。基层党组织的组织力提升是一个系统工程，涉及党组织的政治引领力、党的理论宣传力、党的组织凝聚力协同提升。第一，通过党的政治引领强化党员干部的组织意识，严格执行党的组织生活制度，自觉做到在思想上认同组织、政治上依靠组织、工作上服从组织、感情上依赖组织，从而将党组织建设成为战斗堡垒，实现党组织对基层其他各类组织和群众的引领。第二，通过对党的理论的宣传教育，在基层社会中营造党建引领氛围，让基层群众在潜移默化的党的理论学习中领悟我党治国理政的理论逻辑、了解党的大政方针，为自觉践行党的决策提供坚实的群众基础。第三，基层社会治理强调共建共治共享，但是随着社会组织的广泛参与，各方利益诉求与主张多样化，需要通过基层党组织有效组织来实现利益各方的共识度和凝聚力的提升。

(三)提档升级共建共治共享的基层社会治理协同模式

协同治理是现代治理理论与实践内涵中的重要内涵指向。党建引领基层社会治理的深层次嵌入式机制构建和基层组织在社会治理中的组织力提升，均需要优化完善基层社会的治理结构、治理方式和治理过程。当前我国基层社会共建共治共享的治理格局和治理共同体构建尚未完全形成，治理主体之间的融通协调机制尚不健全，协同治理的模式有待进一步提档升级。共建共治共享的基层治理模式内含协同融通的深意。共建强调基层治理制度建设的整体协同，共治强调治理主体的整体协同，共享强调治理成效惠及群体的整体协同。党建引领基层社会治理，不仅需要基层党委发挥领导作用、政府履行治理职责，还需要基层社会组织和人民群众协同联动。基层社会治理协同模式能够在一定程度上消解基层党政部门过度行政化，避免出现官僚主义、形式主义、过度干预基层自治等倾向。此外，基层社会治理协同模式的建立还有助于打破参与基层社会治理各主体各自为政的局面，避免出现各主体治理行为的碎片化和局限性，形成整体协同治理体系。

基层党建与基层社会治理是同向同行、彼此关联的两大领域。一方面，基层党建指引基层社会治理的方向；另一方面，基层社会治理能力也是检验基层党建引领力的重要方式。只有在理论和实践层面深刻探寻二者的逻辑关联和互促机制，才能有效保障基层社会治理现代化水平的提升。党建引领不能仅停留在口号层面，应通过深层次常态化的机制构建，坚定扎根于基层社会治理的各个环节，真正成为助推基层社会治理的行动指南。