利益分析视角下的美国国会情报监督“失灵”

刘传平 徐 鹏

(1.江苏高校国际战略与安全研究中心 南京 211106；2.贵州省委党校社会学教研部 贵阳 550028)

国会是美国的立法机构，也是监督机构，对行政部门具有监督权。情报部门隶属行政序列，也在美国国会的监督之下。当前，围绕国会对情报部门的监督问题，国内学界在制度研究和立法史研究等方面取得了丰硕的成果[1]。以制度研究作为情报研究的重要切入点，具有提纲挈领的作用。同时，部分国内学者也对国会情报监督中的利益因素进行了探讨。赵国军《美国国会情报监督“失灵:动因与前景》一文以较多的篇幅探讨了利益因素对美国国会情报监督情报部门的影响，认为只有国会自身利益受到损害时，才有动力反思情报问题；国会情报委员会委员与“情报复合体”的利益关系是监督“失灵”的重要原因等[2]。 汪明敏等认为，行政部门只想利用情报部门为自己服务，无意监督；情报问题与选区利益关系不大，议员监督动力不足，甚至存在“支持者”立场[3]。胡荟认为，情报机构的顶层在相关利益面前,也有可能出现干涉情报监督机构的行为[4]。在研究视角上，上述学者的研究多是以监督制度为主、利益因素为辅而展开，且论述不够充分，尚未有学者从单一利益角度开展研究，但这也为本文的探讨留下了空间。

本文认为，在制度运行的过程当中，各类政治行为体以追逐和实现自身利益最大化为行为准则，因而具备了利益屈从的属性。因此，研究国会情报监督过程中各行为体基于自身利益的思考和行为方式，有助于更加立体地展现出美国情报部门存在的监督问题。本文尝试从国会对情报部门监督“失灵”的表现、原因、改革前景3个层面探讨利益因素在国会情报监督中的作用。

1 国会情报监督“失灵”的表现

“9·11”事件后，美国情报界面临的批评增多，例如因各情报部门之间协调不力导致的恐袭事件、为发动伊拉克战争所提供的虚假情报、“棱镜门”爆出的大规模非法监听等。国会对情报部门的监督不力被认为是导致上述现象的重要原因之一。“9·11”事件调查委员会得出的结论认为，美国国会对情报部门的监督是“失灵”(dysfunction)的[5]。国会情报监督“失灵”体现在国会情报监督力度的不足以及情报部门的违规行为等方面。

1.1 国会的消极监督模式

由于严格的保密规定，很多议员不能像对国内公开问题那样对情报事务发表公开的意见，例如布什政府推行的许多有争议的政策，类似窃听、酷刑、非法引渡和审讯、中央情报局的秘密监狱等，国会内各监督委员会对此大多保持沉默[6]。这种态度影响了国会情报监督的模式，使之呈现出消极监督的特点。

消极监督的第一个表现是被动监督。监督可以区分为事前监督、事中监督和事后监督，前两者属于主动监督，后者属于被动监督。从历次国会立法强化对情报部门监督力度的经验来看，多是在情报部门违法行为被披露后，国会再以此为理由跟进监督立法。第二个表现是国会开展的听证会较少。以参众两院的情报委员会为例，1975年至1990年，每年召开听证会的次数少于两次；在2005年，众议院情报委员会共举行了听证会23次。同年能源与商业委员会、监督与政府改革委员会、外交事务委员会举行的听证会次数分别是77次、91次和104次[2]。

1.2 违法问题

美国重视情报领域的制度化建设，对情报部门在国内国外的行动采取了一系列的限制举措。但是由于情报部门的特殊性质，国会很难向对其他公开部门一样对情报工作开展全面和深入的监督。特别是在“9·11”事件后，由于国内外安全形势的压力，国会通过的一系列法案授权情报部门开展监听、境外反恐行动，但是情报部门扩大了监听和审讯权限，出现了多起违法事件：

一是非法监听问题。“9·11”事件后，美国颁布了《爱国者法案》，根据该法第215条规定，执法部门有权对任何与恐怖主义有关的信息进行调查，美国国家安全局据此开展监听行为。但2013年的“斯诺登”事件爆出了国家安全局大规模监听美国民众正常通话的行为。2015年5月，美国联邦第二巡回上诉法院判定该局大规模搜集民众通话数据的监听行为违法。在国外，美国情报部门监听行为更是不受约束。除了2013年斯诺登爆出的美国通过“棱镜计划”对默克尔在内的欧洲盟友进行监听事件外，2021年丹麦媒体爆出，美国通过接入丹麦海底光缆的形式，于2012—2014年间对法国、德国、瑞典和挪威的高层领导继续进行监听[7]。上述非法监听是在媒体曝光后，美国国会才得知相关信息，表明国会情报监督“失灵”[2]。

二是美国情报部门在海外私设黑牢和虐囚问题。2005年，《华盛顿邮报》披露了中央情报局在全球多个地点设置黑牢，对“恐怖分子”进行所谓“强化审讯”的新闻[8]，犯罪嫌疑人毫无人权和司法保障。情报部门不仅向国会隐瞒了黑牢的所在，也向总统隐瞒这些事项。中央情报局前法律总顾问承认，该局从未在白宫告诉过任何人有关对拘留者实行水刑的录像带的存在，他说：“我们不认为白宫有必要知道，这是情报行业的经典试金石”[9]。

1.3 政治化问题

情报的重要作用是对政治决策起到支撑作用，为其提供全面、客观、详实的情报信息。为了维护情报部门的独立自主性，避免情报部门成为总统的“私器”，国会制定了一系列举措来避免情报部门的政治化。例如，联邦调查局局长一职任期是10年，与4年总统任期错开；重要情报部门长官的任命须经参议院同意；国会有权决定向情报机构拨款额度。但是在总统和国会的博弈过程中，总统利用其手中掌握的政治资源继续加强对情报部门的掌控，不断抵制来自国会的监督，其典型的表现是情报政治化问题。

当情报部门为了部门利益出发，或者在受到外部政治压力的情况，提供片面、扭曲甚至虚假的信息以供政治领导人的决策需求时，即出现情报界服从决策者利益的政治化现象。情报政治化最经典的案例是2003年伊拉克战争前夕，情报部门屈从于小布什总统向伊拉克开战的决策需求，向政府提供了伊拉克持有大规模杀伤性武器的虚假情报。最近几年也时常爆出情报政治化的问题。例如2015年，大约 50 名中央司令部情报分析员抱怨高级官员改变了他们对伊斯兰国和基地组织叙利亚分支的评估[10]。情报政治化的后果是严重影响了决策的科学性，使决策以领导人的意识为标准，背离了客观实际情况，造成决策失误。

2 国会情报监督“失灵”产生的利益动因

造成监督“失灵”的原因是多方面的，既有监督制度设计不合理的问题，也有情报部门保密制度的特殊作用，而围绕情报事务的各方政治行为体的“逐利”则是不可回避的重要原因。在这其中，国会议员、以总统为代表的行政部门、情报界自身都有各自的利益追求，形成多利益攸关方导致的国会情报监督“失灵”问题。

2.1 国会议员的利益诉求

对于国会议员而言，在议会选举中获得选民支持、保住议员席位是其仕途核心任务，关乎政治利益的实现。如何对待情报部门及其相关的国家安全事项成为议员根据选民偏好获取选票的手段。另外，情报部门的专业性又使得国会对其信息依赖，这为情报部门以提供选择性信息影响国会情报监督提供了机会。

首先是在议题设置上，和平时期的国家安全议题在公共关注层面并不占据突出地位，议题重要性的下降导致了对情报部门的关注力度下降。按照公共选择的理论，选民手中的选票就像货币，而议员所制定和推行的政策则相当于商品。议员想要卖出手中的“商品”，换取选民手中的“货币”，就需要以选民的偏好为导向。艾米·泽加特和朱莉·奎因指出，情报活动对大多数公民生活的直接影响基本上没有被察觉或被忽视，在公众中没有天然的拥护者；真正关心情报工作的选民在地理上分散在各个国会选区，在许多地方无法建立一个庞大的选区，因此不会出现那种以农业或各种工业部门为特征的自然选区[11]。围绕情报部门的利益分布和选区设置使得议员并没有强大的动力去监督情报部门。

二是情报事业的专业化使得议员在开展工作时依赖情报部门。国会对情报部门的监督方式是多样的，包括通过制定相关情报法规进行监督、通过审核和批准情报机构活动、情报预算以及新机构设置来监督，通过常设特别委员会监视和调查情报机构的活动来监督，通过批准和任命总统提名的情报机构领导人来监督等[3]。情报活动是一种高度专业化的活动，而负责监督的议员只有部分从事过情报活动，因此履行上述监督职责需要情报部门提供的信息，否则很难开展监督活动。2003年，参议院情报特别委员会副主席洛克菲勒在评价一项电子监控任务时称：“我既不是技术员也不是律师。鉴于与此信息相关的安全限制，以及我无法自行咨询员工或顾问，我感到无法全面评估”[12]。由于情报工作的保密制度和保密文化存在，情报部门可以选择性向议员提供信息，以此来影响议员。例如，在需要制定与国家安全相关法案的时候，情报部门为相关议案的起草提供必要的背景知识，甚至直接提供了草案文本[13]，起到了塑造国家安全政策的作用。情报部门在提供信息时，可以有倾向性地突出本部门的保密特点、特殊性质等，从而影响国会的监管力度。

2.2 总统和行政当局的利益诉求

为维护执政基础，获得选民支持，以总统为代表的行政当局努力兑现对选民的安全需求，因此总统和行政当局有着对绝对安全的追求，并强化对情报部门的控制。

一是总统和行政当局对绝对安全的追求。在各项公共事务中，国家安全事务与普通民生事务相比，所占据的政治议程在数量上较少。但是国家安全事件关乎民众生命财产安全，一旦发生，将会压倒其他事务并占据优先政治议程。对安全事务的处置也将决定总统的的民意支持率和政治生涯，因此会得到总统高度重视。情报部门在维护国家安全的工作中发挥着重要作用，为避免国会的监督行为束缚情报活动的开展，总统往往倾向于以行政监督的方式处置情报部门存在的负面问题，以借此规避来自国会的外部监督。同时，总统对情报部门的管理和监督更加注重于绩效层面，因此可以纵容情报部门以非法手段获得情报内容[2]。

二是对情报部门的影响力之争。研究总统、行政部门和国会关系的学者认为，行政部门既受到总统的政治领导，也受到国会在任命、预算和监督方面的影响，行政部门存在“一仆二主”的现象[14]。情报部门属于行政序列，受到总统和国会双重领导的特征依然存在，但是比之其他部门，国会的主导作用明显弱化。为巩固自身领导地位，推进国内外的政策进程，总统希望将情报系统牢牢掌控在自己手中，对国会强化情报部门的监督高度警惕，为此总统甚至会阻挠来自国会的监督。例如，在2008年7月，小布什总统动用总统行政特权，拒绝众议院获取有关前中央情报局人员瓦莱丽什·普莱姆身份被泄一案的信息[2]。

2.3 情报部门的“官僚属性”

从人员性质上看，情报部门的雇员也属于官僚群体，有其部门利益和个体利益。情报官僚队伍希望能够保持监管机构继续存在并在人员和编制上不断扩大，成为政府决策过程中不可或缺的部门，扩大政治影响力；官僚个体也希望在薪酬、福利、升迁、社会威望、旋转门机制上得到更大的利益。在保密制度的背景下，为维护自身利益，情报部门以保密为由，有意限制流向国会的信息，从而规避或减少来自国会的监督，形成不同于普通部门的保密特权。保密特权主要表现为情报部门可以选择性地向国会披露甚至封锁信息。监督的前提是监督者能够充分掌握被监督者的各类行为信息，从而辨别其行为是否合法，因此监督与“公开性”密不可分。但是因为有保密制度的保护，情报部门从维护自身利益的角度出发，以“保密性”为由拒绝“公开性”。例如，美国中央情报局于2002年在关塔那摩基地开始了非法关押和审讯项目，但是参议院情报委员会直到2006年才得到中情局的通报[15]。

维护既得利益是情报部门“官僚属性”的表现，国会监督将会严格限制情报部门的经费使用，增大工作压力，从而导致对监督的抵触。在“9·11”事件后的十几年内，由于国内外的安全形势严峻，美国的情报部门和情报承包商的规模不断膨胀。据统计有1931个私营安全(情报)承包公司在全美多地从事与反恐、国土安全和情报相关的项目[16]。情报外包业务有利于以市场化方式提升工作效率，减轻情报部门业务压力。但是与军工利益复合体相似，情报部门和外围企业形成的“情工利益复合体”也有巨大的经济利益，并和国家情报业务纠缠在一起。美国情报部门70%的预算用于支付同承包商的合同，知名情报承包公司博思艾伦99%依赖于政府业务。政府和企业之间的“旋转门”和普通行政部门一样运转:国家情报总监詹姆斯·克拉珀曾是政府最大的情报承包商之一——博思艾伦的高管；他的前任、海军上将迈克·麦康奈尔是该公司现任副董事长。但是承包商的所作所为没有被登记在国会记录或联邦登记册中，也很少受到国会听证会的影响[17]。另外，美国国家情报总监办公室明确规定不得以承包商服务替代政府的原本职能，但情报部门为减轻业务压力，有较大可能让承包商从事具有政府职能性质的工作，而国会表示对此掌握不清楚[18]。如果国会对情报的经费进行有效监督，情报部门的经费使用将会受到严格限制，围绕情报外包形成的利益链条将被切断，情报部门也不能依靠情报外包减轻本部门的工作压力。

规避责任是维护官僚群体利益的重要方式，而国会情报监督将强化追责问题。由于情报活动风险大，不确定因素多，失败的可能性也较大，情报部门以保密制度规避国会的监督问责，有利于维护部门利益。在当前的国会情报监督体制下，国会很难掌握各部门的具体分工协作，也难以在发生问题后进行事后追责。情报部门“多个独立的组织通常参与国家安全决策，每个组织内部有多个办公室，因此对于谁应该承担责任没有一个简单的答案……”[19]。对于最重要和最敏感的决策，情报部门不会写明是具体哪个人作出的决策，而仅仅表明是国家安全决策，进而规避了责任。例如，在美国情报行动史上，时任中情局境外行动处处长理查德·赫尔姆斯主导了1961年的猪湾行动，该行动的失败让美国政府和中央情报局颜面尽失。但是令人惊奇的是“整个局里竟然没有一张赫尔姆斯签名的关于猪湾(行动)的纸”[20]。

3 国会情报监督改革的现状

2004年，“9·11”事件调查委员会提出了一系列国会情报监督改革建议。其主要内容包括：以原子能联合委员会(JCAE)为模式建立一个联合情报委员会，取消情报委员会的任期限制、限制议员的党派比例差距过大的现象，给予参众两院的情报委员会以授权和拨款的权力，将国家情报计划的拨款从国防拨款中分离出来等。上述改革举措仅有部分落实到位，整体改革未得到实质性推进。

3.1 改革的落实情况

从上述改革的建议和落实来看，除取消情报委员会任期限制、限制党派比例等兑现外，改革情报委员会体制、实现拨款权转移等实质性举措并未成型，凸显了改革的难度。

针对“9·11”事件调查委员会改革建议，2004年10月，参议院通过了改革参议院特别情报委员会职权的决议。具体内容上，废除了特别情报委员会8年任期限制，将委员会人数从17人减少为15人，设定了多数党8人，少数党7人的委员会规模，设立监督小组委员会等。在人事权上，该决议明确了参议院特别委员会有权就总统提名的情报界文职领导进行审查、举行听证会和向参议院报告的权力，参议院军事委员会的主席和首席委员作为不经选举或批准的当然委员任职(无投票权)[5]。

针对情报拨款权的改革，美国国会仅增加了信息互通和原拨款委员会内设置特别小组，拨款权并未出现实质性转移。2007年2月，参议院特别情报委员会与参议院拨款委员会及其下辖的国防小组委员会达成了一份协议备忘录，允许各委员会的工作人员被通知并出席对方有关情报问题的听证会(以此取代监督小组委员会)。在众议院层面，众议院于2007年通过决议，在拨款委员会中设立了特定情报监督小组，以持续审查和研究情报活动的预算申请，向适当的拨款小组委员会提出建议，每年向国防小组委员会报告以提供预算和监督意见和建议。

3.2 国会情报监督改革的影响

美国国会情报监督迈出了改革的步伐，一方面改革推动了监督的专业化，但是改革局限使得监督“失灵”的可能依然存在。

一是改革举措有利于推动国会情报监督的专业化。原有参议院特别情报委员会任期限制为8年，任职期满需改选。实际情况下，多数情报委员并未从事过情报工作，对情报活动的监督经验是在履行情报委员职责过程中积累起来的。改革后，委员就可长期从事情报情报工作，避免了新晋委员从头开始的时间成本。除此之外，改革后参议院特别情报委员会与拨款委员会可以彼此出席有关情报活动的听证会，有利于拨款部门更加准确了解情报部门职能履行情况和经费需求，也有利于情报委员会施加影响，实现自身监督意图。

二是国会的情报监督权力没有实质性增强，监督失灵的现象将依然存在。在建立联合情报委员会问题上，改革意味着将有关情报的事项合并到一个委员会的管辖之下，但由于这一改革建议削弱了其他委员会的权力，未能成型。在拨款权改革上，国会两院的拨款委员会也不肯将情报拨款权交出。正如“9·11”事件调查委员会联合主席、众议员李·汉密尔顿说，“预算是你拥有权力的地方，它是你可以使一个机构或部门对你的利益做出反应的地方。如果你没有预算权，你就没有足够的影响力来实现转型”[5]。如这些改革建议得到落实，国会情报委员会将有独立且集中的权力对情报部门进行监督，但是改革未能解决分散化的国会情报监督问题，国会很难对情报部门的监督形成合力，国会情报监督问题将长期存在。

4 国会情报监督改革的前景

分析当前美国国会对情报部门的改革前景，需要结合改革的环境进行分析。影响当前改革环境的主要是美国国家内部的政治竞争环境和外部安全环境，从改革环境看，当前美国情报部门并不具备改革的动力和条件。

4.1 国会情报监督改革的内部政治竞争环境

在国会政治当中，围绕情报部门的监督问题，国会和总统等行政部门的相互竞争影响了监督机制的运转[3]。这种竞争的实质是围绕利益展开争夺的过程。从国会本身、多方利益互动关系，以及改革的挑战来看，当前的利益格局基本符合了国会、总统和情报界的各方需求，并未形成推动国会情报监督改革的内部竞争环境。

从国会内部来看，存在利益格局固化现象。情报项目通常与外交和国防政策、军事行动、国土安全、网络安全和执法紧密相连。因此，参众两院的外交关系(事务)委员会、武装事务委员会、拨款委员会、司法委员会和国土安全委员会共同管辖情报工作。国会对情报部门的监督管辖权重叠，导致人们认为国会情报委员会力量薄弱，权力相对较小，专业知识不足[5]。于此同时，各个委员会固守原有的职权，不肯将涉及到情报领域的权限交出，导致情报委员会的监督权难以落实。

从多方利益互动来看，各方利益基本得到了尊重，并未出现利益失衡或整体受损的局面。从改革的经验来看，当内部政治环境已经对各方利益产生了损害或造成利益失衡时，才能激发一方积极推动改革或促成各方形成对改革的共识，产生出推进改革的动力。从国会情报监督的多方立场来看，国会议员不想将过多的时间和精力耗费在选民不太关注的情报领域，而是重点聚焦利于自身当选的民生事项，避免竞选失败；而总统和情报部门有着较为一致的利益诉求，总统加强对情报部门的掌控而推进国家安全政策议程，以求获得政绩；情报部门则希望在此过程中实现部门利益最大化，因此双方会联动起来以抵制国会的监督。所以在美国情报部门的监督问题上，由于各方的利益诉求，形成了国会“不敢”监督，总统“不想”监督，情报部门“不愿”被监督的“默契”局面。

从改革的成本来看，强化国会情报监督改革将带来一定的试错成本。强化国会的监管意味改变情报部门的工作方式和方法，会使按照既有规则行事的部门重新适应新的规则变化并会产生阶段性不适应，需付出新的时间和精力成本。另外，监管的增多也增加了工作环节，可能带来工作效率的降低，对于主政的情报官员而言，将面临绩效的压力。同样的，国会自身也面临强化监管带来的压力。一方面，监管需要情报部门提供更丰富的工作信息，这可能导致的泄密问题将成为国会责任；另一方面，国会情报监督导致的效率低下也会成为总统和情报部门抗拒监督的重要理由。

4.2 国会情报监督改革的外部安全环境

外部安全环境是指美国面临的国际安全环境即外部威胁，它对国会情报监督机制的运转发挥着决定性的影响[3]。情报工作具有外向性的特征，美国作为对全球格局具有重要影响力的国际大国，高度关注来自域外的威胁。情报部门对于掌握竞争对手准确信息，制定合理的国际策略具有核心作用，被拜登总统誉为“全世界的眼睛和耳朵”[21]。为维护霸权地位和全球影响力，美国在当前制定了聚焦大国竞争的安全战略。从历史和现实来看，当美国面临的外部威胁或竞争压力加大时，情报部门往往处于较为宽松的监督环境，较难产生出推动监督变革的外部环境压力。

在二战结束后到20世纪70年代中期，美苏在世界各地开展势力争夺，除军事干预和政治手段外，负责安全政策的总统和行政当局高度依赖中情局开展的秘密行动。国会基本支持总统的对外政策，保持不介入态度，而情报部门的秘密行动也基本不通知国会[22]。因此在外部安全压力巨大的美苏冷战时期，是国会对情报部门监督较为薄弱时期。后来，随着“水门事件”的爆发和监听越战反战人士等事件的曝光，导致了国会特地成立专门委员会对情报部门进行监督。但是在冷战时期，“出于维护国家安全的需要，美国国会的监督权力仍然受到情报界强有力的挑战”[2]。

当前的中美关系塑造了国会、总统和情报部门较为一致的战略认知。当前中美关系虽没有进入到美苏冷战的状态，但是双方的竞争氛围不断加剧，对抗情绪逐步抬升。美国前任总统特朗普首次将中国明确定位为 “战略竞争对手”[23]，新任总统拜登基本延续了这一判断。同时，情报部门也不断渲染中国的战略威胁，以此作为强化情报力量建设的重要依据。拜登在视察情报总监办公室时指出，在应对中俄等国对美国的传统威胁和新挑战时，情报界将对美国的力量至关重要[21]。国家情报总监办公室发布的2021年《美国情报界年度威胁评估》将中国实力的增强作为美国面临的最大威胁[24]。中情局局长伯恩斯指出中国是“美国本世纪面临最大的地缘政治挑战”，是中央情报局的首要关注焦点[25]。同期，中情局宣布成立中国任务中心，并雇佣更多会讲普通话和各地方言的员工。在中美战略竞争氛围不断浓厚的背景下，国会情报委员会在加强情报力量建设，开展对华战略竞争的立场与总统和情报部门的立场日趋一致。2021年4月和8月，美国国会参议院情报委员会先后召开名为“全球威胁”和“北京的长臂：对美国国家安全威胁”的听证会，国会议员和情报官员基本达成了一致的战略认知，即中国是美国的首要威胁和情报部门的优先事项。共同的认知将弱化国会的对抗式监督，国会通过宽松的监督为情报工作的开展提供便利的工作环境，并在一定的条件下支持情报工作的拓展。

5 结 语

国会对情报部门的监督是一项重要的制度性监督，但是在利益推动下，国会议员、总统、情报部门基于利益动因导致了监督“失灵”现象。从研究视角来看，基于利益因素研究情报部门的监督问题，丰富了研究视角，有助于更加全面、立体地把握美国情报部门发展趋势。在学理探讨上，利益研究也在一定程度修正了对美国情报界所形成的法治化、制度化的传统认知。同时，利益因素不仅仅体现在国会监督层面，在行政监督、司法监督等问题上，各相关行为体也有因各自利益原因所呈现的行动逻辑，相关议题值得进一步探讨。